国内外CDM项目开发现状和典型问题分析

2010-04-17刘德顺

中国水能及电气化 2010年9期

刘德顺

（清华大学核研院，北京 100084）

1 国内外CDM项目开发现状

1.1 我国CDM项目开发现状

自从《京都议定书》于2005年2月16日正式生效以来，在清洁发展机制（CDM）国家主管机构（DNA）和CDM项目审核理事会的大力推动下，以及CDM开发中介咨询机构和审定机构积极合作下，CDM项目如雨后春笋纷纷涌现，经过五年多的努力在全国遍地开花。据中国DNA CDM网站统计，截至2010年7月29日，经国家CDM审核理事会批准的项目就达2640项，预计总年减排量达4.8亿tCO2e（二氧化碳当量），其中有949项已经国际CDM执行理事会（EB）批准注册。据《京都议定书》CDM网站统计，截止到2010年09月15日，国际上CDM EB批准注册的CDM项目总计2376项，预计年减排总量3.80亿吨CO2e，其中中国949个CDM注册项目占2.31亿吨CO2e。

在全世界经注册的CDM项目中，经CDM EB签发的CERs累计达4.32亿tCO2e，其中中国2.16亿吨，占50%。中国的CDM项目从无到有，后来居上，可以说成绩斐然。国内批准的CDM项目数按项目类型分类统计如图1所示。

图1表明CDM项目重点分布在我国CDM项目的优先领域，尤其是可再生能源，以风电水电为主，占71%，节能和能效占18.4%，甲烷回收利用（或避免排放）占7.0%。另一方面，经国内批准的CDM项目的减排量按项目类型分类统计如图2所示。

图2表明，2006年3月，CDM项目开发刚有起色的时候，HFC（HFC23气体回收销毁的CDM项目）类型项目，如巨无霸坐镇CDM的天下，预计的年减排量占87%，而其它优先领域的CDM项目虽属后起之秀，但只是星星之火。但是四年半后，优先领域类型的CDM项目后来居上，呈燎原之势，很快占据了CDM项目减排量的宝座，其中可再生能源占48.4%，节能和能效占16.5%，甲烷回收利用占10.6%，燃料替代占5.5%，四种类型总和达81%，HFC项目则退居到第四位。这充分说明中国的CDM项目走上了健康发展的道路，有力地支持了我国的可持续发展战略。

需要指出的是，植树造林还是弱项，无论是项目数量还是预计的减排量都是屈指可数。鉴于植树造林对我国生态环境和作为碳汇的特殊贡献，以及作为CDM项目在方法学应用和监测计划方面的难点，需要国家采取鼓励政策，大力扶持植树造林CDM项目的开发。

1.2 国际CDM项目开发现状

从国际上看，根据UNFCCC CDM官方网站统计，截至2010年9月15日，发展中国家经注册的CDM项目数按东道国分布如图3所示。从图3可见，经CDM EB批准注册的CDM项目总数达2376个，其中中国为949个，占总数的40%，遥遥领先于印度等国，居世界第一位。尽管如此，需要清醒地看到，在国内DNA批准的2640个CDM项目中，经国际批准注册的只占1/3强，还有近2/3的项目还在国际审定机构（DOE）和审批机构（UNFCCC秘书处和 EB/RIT）严格审查之中，稍有不慎就会面临被拒的风险。

另一方面，截至2010年9月15日，发展中国家经注册的CDM项目的预计减排量按东道国分布统计如图4所示。从图4可见，经CDM EB批准注册的2376个CDM项目预计总年减排量达3.8亿吨CO2e，其中中国达2.31亿吨CO2e，占总量的60%，居世界第一位。中国的遥遥领先固然有巨无霸HFC项目的作用，但也反映出中国可再生能源项目，尤其是风电、水电项目的规模化发展趋向，以及国内外对甲烷回收发电供热项目的重视。其中既包括工业的煤矿瓦斯项目类型，也包括农业/养殖业生物质废弃物以及工业/城市有机废弃物处理回收/避免甲烷项目类型。

从国际买家角度看，经注册的2376个CDM项目中，参与的发达国家买方分布如图5所示。从图5可见，英国、瑞士、日本和荷兰四国的买方参与的经注册的CDM项目数占2/3强，这些国家的买家多半不是代表最终买家，而是碳交易市场的中间商。他们凭借在证券市场的丰富经验和雄厚实力，通过碳金融向CDM项目融资，然后将获得的CERs到欧洲碳市场参加碳交易获得差价利润。显然中国CDM碳市场廉价又丰富的碳资产资源对他们具有很大的吸引力。从市场经济角度，这些中间商，包括其它发达国家的买家，在通过 “倒卖”CERs获取利润的同时，客观上也为全球碳减排资源优化配置做出了贡献。

至今全世界有2376个CDM项目获得EB的正式批准注册，年减排量潜力预计达3.8亿吨CO2e。UNFCCC关于CDM的统计表明，CDM实施近五年来，全世界经签发的CERs累计达4.32亿tCO2。这些减排量额度按东道国分布如图6所示。从图6可见，中、印、韩和巴西四国占了全世界累计减排量90%强，其中中国就占了50%。如前所言，其中有相当一部分来自HFC项目，但可再生能源、节能/能效、甲烷类和燃料替代类项目已经逐渐占据优势。图6还表明全世界经注册的CDM项目和经签发的CERs的地理分布很不平均。这种不平均反映碳减排资产资源分布不平均。中国和印度等一次能源以煤为主的国家具有较大的和相对低成本的碳减排潜力，但是中国通过多方面的能力建设活动，建立起有效的CDM开发运行体制，努力将潜力转化为现实，成为CDM碳市场的主角，同时也促进了项目所在地的可持续发展。另一方面，国际社会已经注意到，不发达国家，尤其是非洲和小岛屿国家，需要能力建设、人才和资金方面的进一步支持来参与CDM。

1.3 CDM项目的开发和审批方法学

CDM项目的开发和审批离不开方法学的开发和正确应用。目前，经CDM EB批准的各类方法学，包括小项目和森林类方法学已达188个，这些方法学按技术和行业分类如图7所示。从图7可见，与CO2排放密切相关的能源部门，包括供应侧和需求侧，是方法学开发和应用的重点行业，所以经批准的方法学也最多，有70个，占37%强。而以高耗能为特征的制造业和化工行业也有44个经批准的方法学，占23%强。另一方面，与甲烷相关的方法学也有31个之多，分布在废弃物处理、燃料挥发和农业部门。

值得注意的是植树造林行业方法学已有17个，因此开发植树造林CDM项目应大有可为。同时作为两大耗能部门的交通和建筑，前者由于流动性以及后者由于耗能的多样性和节能核算的不确定性，一直是方法学开发的瓶颈。现在交通部门已经有8个方法学，快速交通和生物柴油的CDM项目也已提交评审，但是建筑部门的方法学开发仍然是空白。

2 典型问题分析

2.1 项目开发现状评价与存在风险

综合统计表明,获得国内批准的2640个CDM项目的潜在年减排量预计为4.8亿tCO2e，其中经EB注册成功的有949个（36%）。相应地，预期年减排量为2.31亿tCO2e，其余尚在DOE审定中。而经注册的CDM项目实施至今只有260个项目获EB签发的CERs，累计为2.16亿tCO2e，平均 0.43亿 tCO2e/年（2006-2010）。由此可见，CDM项目审批程序复杂，周期较长，注册率较低，签发率更低，可供交易的CERs签发量离期望值尚有较大差距，同时CDM项目的审批和签发过程存在多种风险，概括起来，主要有：

●PDD质量风险。体现在基准线确定，额外性论证和监测计划，关键参数的数据信息可靠性和来源举证，方法学应用的正确性，论证逻辑的一致性等。

●DOE审定风险。体现在进度滞后，审计人员稳定性，版本更新失效，判断偏好的人为性等。

●CERs价格风险。受国际经济危机的影响，波动较大，进入低潮。

●CERs供货风险。没有严格按照已注册PDD监测计划实施或受企业本身经营状况影响。

●PDD人才风险。咨询机构和审定机构的稳定性。

因此为降低风险，要认真总结CDM项目开发经验教训，“念好四本经”，即：

● 京都议定书的马拉喀什协议（Marrakesh）中关于CDM的模式与程序（M&P）。

●最新版的各种经批准的CDM基准线和监测方法学。

●最新版的PDD编写指南（常规项目，小规模SSC项目）。

●CDM EB会议的一系列指导意见和VVM手册。

其中要关注的核心内容是：方法学适用条件、基准线确定、额外性论证、完整透明和可操作的监测计划和监测报告。要抓好时机，解决好工程项目上马与CDM决策之间的统筹；要提供准确和适时的数据和充分的举证资料；要抓好论证环节，论证应充分必要，言之有据，有案可查，逻辑严密，前后一致，自圆其说。

2.2 额外性问题分析

减排量额外性问题是CDM项目合格性的核心问题之一，涉及到发达国家和发展中国家进行减排量交易时的全球环境效益完整性（Global Environmental Benefit Integrity）。CDM额外性实质在于，发达国家参加CDM项目减排量交易只是换个地方减排，降低成本。而发展中国家（东道国）自身也在减排，与有没有CDM减排没关系，那就必须要求CDM项目的减排量相对于东道国是额外的，它才有资格抵销发达国家同量的减排义务指标。

CDM项目额外性意味着，这类项目在没有CERs收益支持时，存在财务效益指标低下、融资渠道不足、技术风险、市场不普及和通行习惯势力不适应等方面的障碍因素，靠国内自身条件难以实施，难以实现期望的减排量。换言之，东道国项目业主根据现有的技术经济条件和市场竞争力能够实施或受强制性法律法规必须实施，并正在实现的项目（“无悔”项目“），其减排量就没有额外性，不能用于抵销发达国家国内的减排义务指标。

额外性另一种表述：如果CDM项目活动能够将其排放量降到低于基准线水平，并且证明自己不属于基准线，则该减排量就是额外的。所以额外性和基准线是CDM项目合格性问题的两个互为依存的属性。

额外性论证与评价工具就是提供一系列的决策分析步骤进行逻辑论证，从正反两个方面推理，充分必要地论证拟议的CDM项目是否具有额外性。

2.2.1 额外性论证常见案例之一：“先斩后奏”项目

所谓 “先斩后奏”是形象地比喻有的项目业主，先开工建设项目，后上报申请CDM。这有违于CDM额外性逻辑，并带来“免费搭车”风险，混入一些本无额外性的已开工或投产的项目。因此对于上报CDM申请之前已经开始的项目活动，需要举证说明项目业主是“有言在先”，早先已考虑了CDM作为项目上马的关键决策因素，并提供大事年表和证据表明一直在采取实际行动为申请CDM注册成功而努力，或及时通报DNA和EB。如果“虚晃一枪”，查无实据或因果倒置，就会招致“没有额外性”的审定后果，因此要抓好三个关键点：

●确定“项目活动开始日期”三选一，即项目开始实际行动、工程建设开工或投产实施日期之最早者。

●提供法律有效文件证据，在项目决策过程中认真考虑了CDM的激励因素—，例如，可研报告，董事会决议，政府批件，银行贷款,CDM协议，CDM咨询来往信件等。

●提供法律有效文件证据，不断地采取实际行动为确保CDM注册成功而努力，CDM进展大事年表。

2.2.2 额外性论证常见案例之二：有的项目类型面临强制性法律法规要求

●垃圾填埋气回收利用或火炬燃烧放空。

●焦炉气和煤矿瓦斯气回收利用。

●耗能设备限期更新改造，上大压小。

● 热电联产，“以热定电”，热电和热网同步建设。

●城市规划强制要求市区内锅炉煤改天然气。

● 强制实施能源效率和环保/安全标准。

凡受制于强制性法律法规而必须实施的项目，原则上无额外性。如果强制性法律法规没有得到普遍地系统地贯彻执行，即所谓遵守率低于50%，则可以视为非强制性。遵守率低的原因有：

●缺乏财力进行垃圾填埋气回收，不得已直接放空。

●缺乏资金，设备陈旧，焦炉气和煤矿瓦斯气难以回收利用，锅炉难改天然气。

●节能贷款缺位,技术风险大，耗能设备维持现状，上大不压小。

●热电体制分隔，热价与成本背离，热电不联产。

遵守率低要在足够大的范围内论证，一旦被CDM EB认可，项目实施后遵守率将成为年度监测指标，一旦发现超标（50%），该项目将不再有减排量签发。

2.2.3 额外性论证常见案例之三：投资分析中的内部收益率（IRR）基准值选取

投资分析部分是额外性论证中最容易出错,也是EB最为关注的部分，PDD开发机构必须区分清楚如下要素：

● 全投资（融资前税前）IRR还是资本金IRR，（即Project IRR or Equity IRR），税前还是税后，各项财务参数必须保持一致。

●基于部门行业的或市场的IRR基准值还是基于独资项目公司内部的IRR基准值。

●跨部门项目，比如市政部门垃圾焚烧发电和水泥/制酸/造纸碱回收/或钢铁废气或余热回收利用发电，取决于发电量大部自用还是上网外供，依据投资和经营风险来源，采用本行业还是电力部门相应的IRR基准值。

●基于项目规模的大小，如艽50MW小水电，IRR基准值10%，若>50MW，则取常规水电基准值8%。

●老规定还是新规定？比如国家发改委《建设项目经济评价方法与参数》第三版取代第二版，或部门特定值。

●RR基准值选取不当会招致额外性论证被CDM EB复审和项目注册申请被拒的风险，前车之鉴应引以为训。

2.2.4 额外性论证常见案例之四：可研报告（FSR）与PDD的一致性问题

通常情况下，所建议的CDM项目的IRR计算值数据来自可研报告，因此FSR需要提供如下信息：

●固定成本和经营成本及其分项，价格因素,变化趋势。

● 发电量，电价，含VAT（Value Added Tax缩写，称之增值税）税与否。

●用气量，气价，含VAT税与否。

● 税率，残值，项目技术/运行寿命。

●设备型号规格，性能和成本，设备容量规模与效率。

●发电量还是上网供电量，年运行小时数，负荷因子。

●基本假设和关键参数及其数据来源，默认值取值。

●基本计算公式，数据时空范围要求等。

●敏感性分析，关键参数选取，合理变化范围论证。

如果PDD中的投资分析是基于经国家主管部门批准的可研报告，则要求DOE确认可研报告的真实性、准确性、权威性和时效性，以及交叉验证，并要求PDD与FSR保持充分一致。所谓一致不仅指内容一致（输入数据值），而且指时间一致，即输入数据是指在该项目开始之前做投资决策那时间所获得的数据，过早过晚都构成逻辑矛盾。

但在特定情况下FSR与PDD间会存在某些内在的不一致性，如：

●FSR与PDD对IRR价值取向不同。FSR期望IRR超过基准值（财务吸引力），而PDD期望IRR低于基准值（额外性）。

●某些关键参数不确定性。由于行业垄断特性，电价、热价或气价需要项目最后投产后确定，为此FSR只能事先采用还本付息的倒推电价，热价或气价，而在投资决策期间，该项目获得与此有所不同的批复/合同电价，热价或气价。这时PDD就要酌情根据有效性和保守性原则筛选。

●一些在FSR阶段难以包括的成本项，如设备售后服务维修成本，项目保险费用等，需要在PDD中给予考虑。

要求DOE对出现不一致的合理性、必要性，数据准确性，来源和保守性进行论证，并进行交叉验证给予审定，否则可能导致被拒。

2.2.5 额外性论证常见案例之五：E+和E-政策的应用与处理

发展中国家根据国情先后出台了各种能源与环境政策法规，其中有的是有利于高碳技术发展的（如对煤炭的价格补贴），记为E+政策。有的是有利于低碳技术发展（如风电上网电价补贴，减免税，特许权，配额制等），使其相对高碳技术有比较优势，记为E-政策。E-政策法规帮助可再生能源等低碳技术克服障碍促进发展，与CDM机制殊途同归，但在额外性问题上却相互“撞车”。在E-政策法规扶持下，上马的风电项目有可能被认为没有CDM额外性，这显然不是CDM体制设计的初衷。

CDM EB会议曾澄清，2001年11月11日（马拉喀什协议）之后出台的E-政策在确定基准线情景时可以不必考虑，假想为不到位的情景。这种澄清可以被理解为善意的让步政策。另一方面，随着中国风电发展的国产化和规模化，中国政府对风电的补贴电价有所下降，但这种变化被误解为政府有意为风电项目活动的额外性提供空间，让其转到国际上挣CERs的钱，并由此推论中国政府的风电E-政策的力度降低本身已构成E+政策。

由此，CDM EB54次会议决定要求中国申报的风电项目须按照当地已注册CDM风电项目的历史最高批复电价计算IRR。这项决定已经对中国新申报的风电项目造成了明显影响。

关于如何处理E+和E-政策的问题，有各种动议，EB会议内部争论不休，尚未最后定论。

2.2.6 额外性论证常见案例之六：普遍性分析

普遍性分析是额外性论证工具的最后一项步骤，是补充性的，可信度测试手段。其本意是，如果可以观察到与拟议项目活动相类似的活动无须CDM支持能够正常实施，那就与声称“该拟议项目活动具有额外性”构成矛盾。由此普遍性分析步骤要求：

（1）识别是否存在任何与拟议项目活动相类似的活动（已有和在建），类似是指类似的地区、技术、规模、运行环境和融资渠道，政策体制等方面，具有可比性。

（2）若观察到，就要举证解释拟议的项目活动与其它类似活动之间存在何种本质区别，比如：

● 类似活动（水电）是在2002年电力体制改革以前早期的项目，政府承担全部融资和风险。

● 曾经的类似项目（风电）是示范项目，享受非商业性优惠政策和激励措施等。

● 而拟议的CDM （风电）项目的实施环境发生重大变化，是商业化经营项目，无优惠政策。

●进口新型机组，新的技术和投资障碍。

●劣质资源条件等。

导致一种拟议CDM项目活动在没有CERs激励时难以实施的处境，于是具有额外性。反例，沿海地区超临界煤电技术，已经国产化和商业化，具有普遍性，因而难以论证额外性。

（3）如果不能自圆其说，则拟议的CDM项目活动不具有额外性：

●额外性具有时效性。随着技术进步和国产化/商业化进程，有些项目会逐渐失去额外性。因此需要掌握时机，把握发展趋势，确保CDM项目在减排量计入期内具有明确的额外性，过期作废，时不再来。

●额外性具有地域性。由于燃料价格、技术发展水平或厂址选择的地区差异。同一类项目可能在不同地区具有不同的额外性论证结果，这时需要因地制宜，恰如其分地识别和论证为什么拟议的CDM项目在当地具有额外性，避免一概而论。

●额外性与鼓励政策法规的互补性。对于属于国家或地方优先领域的项目类型，政府的鼓励政策法规与CDM机制往往并行不悖，都是帮助克服障碍促进发展，但在额外性问题上可能会 “撞车”，因此要妥善论述鼓励政策法规对该项目的有效性范围和支持力度，找出该项目CDM额外性的存在空间，使得两者互补，相得益彰而不是相互抵消。请参考最近的CDM EB会议为此而提供的一系列指南，即在额外性论证和基准线识别时如何考虑和处理政策法规的影响。