水电开发项目业主若干风险浅谈

黄敏富,刘 文

(木里县木里河大沙湾水电开发有限责任公司,四川西昌,615000)

随着国内掀起大规模的水电开发热,各路资金竞相涌入,使水电开发呈现多元化态势。投资主体既有国有,也有民营甚至外资;开发形式既有大型发电集团的流域化开发,也有较多的中小企业零散式的开发。在国内当前的建筑市场及法律环境下,在水电项目建设过程中,业主、施工、设计、监理等参建各方均存在一定风险。其中,以业主风险最大,尤其又以中小水电开发业主的风险更甚,本文阐述如下。

1 政策和经济环境方面的风险

水电项目开发周期较长,期间可能发生各种政治、经济或社会事件。在政局稳定的条件下,政治方面的风险相对较小。但在项目开发周期内,由宏观调控、产业政策、金融环境、电力市场等因素带来的风险却不能不考虑。相信此类风险在投资者进行项目投资决策的过程中已经过充分考虑和论证,本文不再赘述。

2 投资环境和社会稳定方面的风险

水电开发总会对项目所在地的经济、社会、环境等方面不可避免地造成一定影响,这就为有些方面向企业索取利益或干预生产经营创造了条件。在项目建设过程中,企业既可能会遇到诸如入股、摊派、赞助、安置工作、介绍承包队伍或承揽工程,提供劳务、运输、租赁、供应等方面的要求,也可能受到一些不合理的检查或处罚,还可能遇到自发性阻工、有组织阻工、强买强卖、偷盗或破坏等问题。相对于地方而言,企业为弱者,为解决问题,项目业主缺乏有效手段,只得妥协并牺牲一定利益,以保障工程建设顺利进行。这些现象对于重点工程相对好一点,但仍然不可避免。

在涉及到移民、征地、民族和宗教等问题时,以及发生拖欠民工工资、发生合同纠纷、解除承包合同进行清场退场时,一旦处理不慎,则容易引发社会稳定问题。在 “以人为本”理念的指导下,项目业主需有应对这类问题的系统策略和预防预警措施。

3 工程造价控制风险

工程造价与市场、设计、工期、质量及其它风险密切相关。

在市场方面,燃油、钢材、水泥、炸药、木材等大宗材料的价格,以及人工工资的增长等因素,均会直接影响建设成本。为减少通货膨胀、物价波动对工程造价的不利影响,投资者应有充分的前瞻性和预见性,密切跟踪市场变化,并可考虑期货套保等对冲措施。

工期越短则工程造价的风险越小。工期延长不仅会造成发电收益损失、财务费用、利息、监理服务费等各方面的费用增加,还意味着项目建设将要面临更长时期的自然灾害、市场经济环境变化、通货膨胀等风险。

在设计方面,工程规模和标准是决定造价的主要因素,规模大、标准高,则造价高。但在很多工程中也存在着在不降低功能和标准的前提下,通过精心设计,优化方案,能够大幅度降低造价的潜力。反之,若设计或施工方案不恰当,就可能导致标准过高增加不必要的投资,或者标准过低留下安全隐患,或者变更频繁导致索赔和延期,甚至还有已建成的部位因修改设计而报废的情况。

工程施工过程中的质量、安全、自然灾害等其它风险最终也将归结到投资上,体现为增加造价或减少收益。总之,对工程造价的控制可用一句话来概括:控制标准,控制规模,优化设计,减少风险。

4 设计风险

如上所述,设计方案的优劣既直接影响造价和工期,也决定工程的功能和效益。设计上的风险主要有:因前期工作 (如地质勘探、水文调查等)深入度不够,设计方案不符合实际情况、设计变更频繁、设计概算偏差过大、图纸和设计文件供应不及时等。出现此类现象的原因是,在国内大规模的水电开发需求下,一方面已有的勘察和设计资源供不应求,另一方面设计单位需要扩张业务和控制成本。因此,业主有必要更深地介入设计工作,采取约束和激励两方面措施促进精心设计,鼓励参建各方技术人员参与设计优化。

根据价值工程理论,优化设计应符合以下情况之一:①可减少较多工程投资,且对工程进度、质量、安全、运行效益等没有明显负面影响;②不增加投资,却可明显提高工程进度、质量、安全、运行功能或经济指标等间接效益;③增加一定投资,在保证质量和安全的前提下,可使工程进度、运行功能或经济指标等大幅提高,且所获收益远大于增加的投资。

设计优化是比较复杂的问题。对重大的设计优化提案,一定要从技术可行性、经济性、社会可行性等方面进行充分论证,要有不迷信权威的科学决策机制。笔者曾遇到过某个项目,在进行重大优化时仅仅比较前后工程量大小而使最终实施的方案 “严重劣化”的败笔。这种情况要避免:因支持者和反对者双方的技术水平和经验所限,以及所处立场和利益不同,可能会有意无意地夸大或忽视方案的优缺点。

5 承包商履约风险

当前国内水电建筑市场可以说既是买方市场,又是卖方市场。从卖方来讲,一方面,具有不同资质、规模和实力的施工企业数量庞大,市场竞争十分激烈,一些承包商以苛刻的条件牟取中标,报价是否盈利、能否兑现承诺均在其次,只要能中标,一切目标都可在合同实施过程中实现。另一方面,由于国内水电开发基建规模很大,虽然市场竞争激烈,而实力和信誉优良的一流施工企业却供不应求,但由于在竞争中不进则退,他们仍必须继续开拓市场、扩张业务、储备项目。从买方来讲,业主是顾客,为了项目顺利建设并控制好投资,有权挑选一家响应标书、技术优良、“合理低价”的投标人。然而由于上述原因,业主 (尤其是中小业主)的这些目标却较难实现,即使将合同发包给一流的施工企业,但由于这些企业任务已十分饱满,其精锐部队和大部分施工力量已投入到其它优质项目,因此只能向本项目投入相对较弱的施工力量,或者采取再分包的办法解决问题。而 “合理低价”似乎也不成立,因为只有承包商的劳动生产率高于社会平均水平,才能在 “合理低价”下盈利,但现在情况相反,对于实力一般甚至较差的施工队伍来说,即使是 “合理高价”都未必能让其盈利,何况是 “合理低价”甚至是低价中标。

另外,业主相对于承包商的优势仅限于招标阶段,在工程开工以后,其主动权已转移到承包商,成为卖方市场。企业是以获取利润为目的的组织,承包商不可能在不盈利甚至亏损的情况下承建工程,即使这是由其自身的组织管理和其他责任造成。在施工阶段,由于客观条件和业主提供的条件不可能与招标时描述的完全一致,因此承包商总会有各种办法扭转投标时的不利条件,在合同实施过程中导演出形形色色的问题,例如:分包、转包、以包代管;利用不平衡报价谋取变更,增加高价项目的工程量,增加合同外项目;寻找或促成条件变化甚至设置陷阱,为索赔、连锁索赔创造条件,谋求调价、修改合同条款;通过不当方法降低成本 (如降低质量、不在指定地点弃渣以减少运距等等);暴露困难,拖欠工资,甚至拖延工期,利用业主尽早实现收益的焦急心理达到目的。

一般来讲,大型发电集团由于后续项目多、市场大,本身又有黑名单机制,因此承包商在投标及合同实施过程中须顾及声誉,其行为会有所约束;而中小水电开发业主,则因项目少,所提供市场有限,行业影响力有限,履约风险要大得多。如果业主合同管理水平较弱,监理人员数量不足、经验素质不够,工作不细,记录不翔实,则难以清晰、量化地认定合同双方的责任,发生争议时将对业主十分不利。

6 工期风险

在理论上,控制工期的方法是制定和优化总进度计划,然后分解到年、月、周等详细计划,配置相应资源组织实施,并在实施过程中不断纠偏。然而,在施工过程中总会存在一些客观或主观的因素,使实际施工水平达不到计划要求。从业主来讲,如果确定工期目标过于理想化,未充分考虑不可预见因素,甚至为了尽早实现发电,制定不科学、不合理的工期,反而会造成实际工期严重滞后。因此,业主在制定总工期目标时,须明白欲速则不达的辩证关系,尊重客观规律,留有充分余地。从承包商来讲,只有在场施工队伍的技术水平、投入的人、材、机等资源满足合同要求,并有良好的组织和管理,才有可能实现甚至超越进度计划目标。但如前所述,由于承包商履约风险的存在,使得一些项目更多面临的是工期拖延甚至失控。因此除把好选择队伍这一关外,业主和监理在施工中是否有足够手段促使承包商履行合同承诺、承包商项目经理是否有足够的权限和良好的组织管理能力,至关重要。

7 质量风险

“百年大计,质量第一”,工程质量关乎运行安全。某电站在发电后发生压力钢管爆裂事故、某电站在隧洞通水后发生塌方事故、还有电站蓄水后出现水库大坝的病害事故,不仅造成巨大经济损失,还严重威胁公共安全。在施工阶段,质量与安全、进度和投资紧密相关。以隧洞施工为例,若因开挖质量差,超欠挖严重,使一期支护不能紧贴岩面,或因一期支护不及时、施工质量差,均会造成支护失效,继而发生变形、塌方等问题,造成工期延长和投资增加。

施工质量控制已有一套完善的标准和规程,但关键是其执行程度,主要取决于三个方面:一是承包商的技术水平和质量管理体系,更重要的是其质量意识。对成本、利润和进度的追求程度将直接影响承包商的质量意识;第二方面是监理工程师对施工质量的控制力度是否到位;第三方面则是业主对质量的认识。有的业主虽然对质量问题讲得多、口号响,但实际上对质量的重视程度却远不及进度和投资,质量往往让位于工期。业主应妥善处理质量、安全、进度和投资的辩证关系,要有明确的质量目标并努力去实现,同时可借助政府机构、社会舆论对工程质量进行监督,以促使参建各方提高质量意识。

8 安全风险

按传统观念,施工安全责任应由施工单位自行承担,但随着体制的演变,安全生产应由业主主导、监理监督、施工单位负责这样一个观念已逐渐被广泛认可。理由是业主是项目建设的组织者,起主导作用,监理在施工过程中掌握着验收、方案审批等权力,业主和监理在发包和对质量、进度、投资的控制过程中均可直接影响施工方的行为,因此业主和监理应承担安全生产的相应责任。可见,除了不可抗力的自然灾害或社会因素等归属于业主的风险外,在安全生产上,业主也承担着较大的风险,一旦发生重大伤亡事故,轻则影响士气、停工、赔偿、受到行政处罚,重则受到法律制裁。相比进度、投资,安全生产在较多的企业也是讲得多、口号响,但实质上仍被视作一项附属工作,表现为机构人员配备不足、责权利不清等、企业负责人对安全工作的认识较肤浅等方面。为减少安全事故、自然灾害、社会突发事件等方面的风险,项目业主有必要从以下几方面把安全工作提升到相当高度。

(1)履行 《安全生产法》、《建设工程安全生产管理条例》等规定的有关建设单位的安全责任。例如不得压缩合同约定的工期,不得向其它参建单位提出不符合安全生产法规、标准的要求,工程概算中应编列安全费用,在招标时应审查投标报价中是否包含了安全措施费 (川府发〔2004〕20号文件规定按造价的 1.5%提取),在监理服务合同中也要明确监理单位的安全监控责任,等等。

(2)健全机构,落实责任,完善制度。业主要负责统一管理全工程的施工作业安全以及消防、防汛和抗灾等工作,应在建设单位、施工单位建立专职安全管理机构,监理单位要有安全监理工程师。建立和完善以责任制为核心的各项安全管理制度,例如宣传教育培训制度、安全检查制度、投入保障制度、奖惩制度、事故报告和调查处理制度等等。

(3)做好重大危险源的辨识和登记,建立健全应急管理体系。安全工作涉及专业面很广,不可能面面俱到,要针对水电工程常见的危险因素,例如洪水、地质灾害、施工用电、道路交通、起重设备、职业卫生、爆破、特种作业……等等,制定有针对性的安全管理制度和事故应急救援预案。

(4)以制度和预案为纲,搞好经常性的安全检查和隐患整改、宣传教育培训以及应急预案演练等活动。

9 验收风险

有些项目由于前期忽视了验收工作,到了建设后期甚至投产后才着手开展验收准备,导致竣工验收拖延较长时间,很多工作出现反复甚至一次验收不能通过的现象。例如,项目档案,在施工中未注意及时收集整理工程资料,导致竣工资料缺失、档案整理不符合规范要求;消防工程,由于未提前与公安消防部门联系、报审,导致消防验收时出现问题;水保工程,由于在施工中管理不严,乱弃渣,未实施水保监理和监测等工作,最后在水保专项验收时难以通过。因此,为保证项目顺利完工并通过验收,业主应将审批、建设、验收三个环节统一管理,在开工之初即着手开展竣工验收的相关工作。包括:工程档案、移民、消防、环保、水保、劳动安全与工业卫生、工程决算、蓄水验收、机组启动验收等方面;而在蓄水验收、竣工验收之前还要进行安全鉴定,与水保验收相关的工作有水保方案审批、水保监测和监理,等等。总之,各项验收工作均有相应的程序,应予以注意。

10 从业人员道德风险

如果说在项目施工过程中业主和承包商是利益博弈的主角双方,则对于业主而言,从业人员道德风险在业主、监理和设计三方均存在。一则表现在人员素质和责任心上;二则表现在对权力的运用上,如在计量、验收、价格审核、变更、技术方案审批、索赔审核等环节上,均有可能出现道德风险。

11 结语

在工程项目参建各方中,业主居于主导地位,决定着项目建设的成败。为了最大限度地减少各种风险,业主应从项目筹划开始,对项目建设全过程进行系统策划,提高项目管理水平;建设过程中应保持整个团队思路统一,前后时期理念一致,把握原则不动摇,恰当提高灵活性;合作的过程中始终伴随着参建各方的心理博弈,业主心理和心态上的变化,将显著影响合同的严肃性和执行力。要树立大成本、大系统观念,适当取舍,不要因小失大;完善合同条款,建立“四位一体,利益互锁,共输共赢”的机制;对施工、设计、监理等各承包商用相同的模式进行管理,并注意各方之间是合同关系,切忌以上下级心态来管理各参建单位;在合同管理中,要善于主动控制,而非被动接招,加强索赔和反索赔管理,牢牢把握主动权。