瓯江涉河建设项目管理浅析

任小松

（浙江省丽水市水利局 浙江 丽水 323000）

瓯江流域位于浙江省南部，在东经118°45′至 121°00′，北纬 27°28′至 28°48′之间，东临东海，南与飞云江流域交界，西与闽江流域接壤，西北部、北部与钱塘江、椒江两流域相邻。境跨浙江省丽水市的龙泉、庆元、云和、景宁、遂昌、松阳、缙云、莲都、青田，金华市的武义、永康、磐安，温州市的永嘉、乐清、瓯海、鹿城、龙湾、文成，台州市的黄岩和福建省寿宁县等20个县（市、区）。主流发源于龙泉与庆元交界的百山祖锅冒尖西麓龙泉境内，自西南向东北流，至丽水折向东南流，贯穿整个浙南山区，经温州注入东海。瓯江全流域面积18100k m2，干流总长384km，为浙江省第二大河流。近年来，瓯江水利建设发展很快，水利基础设施工程面貌焕然一新，尤其是瓯江水系两岸标准堤防的建成，为两岸区域的防洪安全提供了有力保障。

1 目前瓯江涉河建设项目管理存在的主要问题

1.1 审批制度

瓯江是浙江省的省级重要河道之一，根据《浙江省建设项目占用水域管理办法》等有关管理规定，瓯江涉河建设项目审批实行二级审批制度，即由工程所在地的县级水行政主管部门提出初审意见，直接报经省水行政主管单位审定。从目前涉河项目审批管理执行情况来看，实行二级审批由于多部门、多层次的管理单位参与审批，不仅增加了部门之间协调工作，延长了审批时间，还增加了申请单位的时间成本，已越来越与政府提倡的快速、高效的行政审批不相适应。尤其是瓯江特有的水特征，对于时间性较强的项目来说，审批时间较长，往往导致工程错过最佳建设时间。而且，在审批时有些单位过多考虑本部门和本地区的利益，对建设项目审批也造成不利影响，影响建设项目顺利实施。因此，进一步合理审批制度，减少审批部门，简化审批程序，为涉河工程建设创造有利的条件是非常必要的。

1.2 管理方式

1988年颁布的《中华人民共和国河道管理条例》，确定了对河道实行按水系统一管理和分级管理相结合的新制度，尤其是《浙江省实施〈中华人民共和国河道管理条例〉办法》和《浙江省建设项目占用水域管理办法》，进一步明确了瓯江河道实行按水系统一管理和分级管理的制度。但长期以来，由于条块分割管理、地区利益以及河道管理职责分工不合理等原因，瓯江河道分割管理至今仍然存在，实行统一管理的体制和机制上还存在着许多矛盾，步履艰难。在实际执行中，各地方、各部门强调各自的管理权限而影响统一管理的现象较普遍，条块协调管理的局面至今未能从根本上扭转。瓯江涉河项目作为瓯江河道管理的一项重要内容，涉河项目管理同样存在着上述现象。

1.3 监管力度

由于历史和地域原因，水法规颁布实施之前，河道管理范围内存在大量建筑物或构筑物。水法规颁布实施后，其明确要求对河道管理范围内的建筑物逐步拆除或迁建。但从近几年来看，局部地区的河道管理内建筑有增无减。主要原因有：一是沿江群众的法律意识及对水工程的保护意识不强，违法占用河道和水工程的事件时有发生。更有甚者，有些人竟然具有“河道内既然已有建筑物，多建一座也无所谓”的思想。二是审批单位把关不严，项目审批时未严格按照有关水法规和行业管理的有关规定执行。三是监管不力，管理单位未建立审批后的监督管理机制，对于擅自变更审批或设计进行建设未能及时纠正；或者管理单位巡查力度不够，违章建筑未能及时发现与处理。最终导致旧违章建筑物未拆除，新违章建筑物又增加的恶性循环局面，从而加大了河道整治的难度。

2 瓯江涉河建设项目规范管理的初步设想

2.1 建立瓯江流域管理机构

加强河道管理，首先必须构建强有力的河道管理组织机构。瓯江作为浙江省第二大河，是浙江省防洪、灌溉、航运、供水、发电、旅游的主河道，素有丽水温州人民“母亲河”之美誉。目前瓯江河道管理涉及水利、交通、环保、城建、电力、水产、旅游等多个行政主管部门，部门间职能交叉，各自为政，管理较为混乱。在河道开发和利用的项目审批和实施中，各单位往往过多考虑本部门利益，从而削弱瓯江河道资源综合效益的发挥。建立瓯江流域管理机构，有利于强化河道综合管理，切实实现瓯江水利、航运、环保、电力、旅游等统一规划、统一开发、统一管理，从而充分发挥瓯江资源的综合效益，为瓯江两岸地区的社会和经济发展服务，为当地人民造福。

2.2 制定完善的涉河项目管理制度

近十多年来，随着《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国河道管理条例》以及地方政府相应配套的实施办法等一系列水法规的颁布实施，河道管理已逐渐步入了法制化管理的轨道。但水法规的颁布实施仅为河道管理提供宏观的管理依据，对于河道管理范围内涉河项目的建设和对河道、水工程的保护仅作为定性的规定和要求，在具体实施河道管理中操作性不强。因此，水利部门应根据水法规的规定，进一步细化河道和水工程保护的管理规定，制定河道综合规划（包括河道整治规划、河道开发和利用总体规划等）、各类涉河建设项目的管理技术要求等相对微观的管理规定，为河道管理提供具体的、可操作的管理依据。同时，配套制定相应涉河项目管理制度，促使河道管理切实实现规范化、制度化。

2.3 合理的涉河项目审批制度

2.3.1 合理审批层次

从瓯江涉河建设项目审批来看，执行三级审批制度，不仅审批时限长，而且审查一般效果不佳。瓯江作为省级河道，涉河建设项目的建设主要须符合项目所在地的地方规划和符合瓯江河道综合规划、管理的要求，涉河项目建设的审查也以地方水行政主管部门和瓯江管理机构审查为主，二级审批制基本上可以达到审批的要求。因此，瓯江涉河建设项目审批应从涉河项目管理实际出发，根据工程建设的规模和重要性，分别采取不同审批方式，简化审批程序，提高审批效率。一是国家和省重点的建设项目，执行县（市、区）水行政主管部门初审、市水行政主管部门审查、瓯江流域管理机构审定的三级审批制度。二是一般建设项目，执行县（市、区）水行政主管部门初审、瓯江流域管理机构审定的二级审批制度。三是对于临时占用（时间不超过1年的）的涉河建设项目，由县（市、区）水行政主管部门审定，同时报瓯江流域管理机构备案。

2.3.2 合理审批程序

根据水法规和河道管理范围内建设项目审批的规定，无论在立项还是在可研阶段报批之前，建设单位都无法提供建设项目涉及河道和水工程部门的详细设计方案及工程建设对河道、堤塘安全影响的补救措施等有关资料。因此，实行一次审批既不科学，也不利于工程建设。从近几年涉河项目审批的经验来看，根据工程建设进程，对涉河建设项目进行“动态”审批，效果较好。例如，对于列入基本建设计划的涉河建设项目分三阶段：首先，在工程立项或可研报批之前，明确建设项目涉及河道及水工程部分建设的可行性，提出河道、水利工程的管理和保护要求；其次，在工程初设报批之前，审查工程设计涉及河道、水利工程的管理和保护的可行性及补救工程措施的可行性；最后，工程开工之前，审查涉及河道、水利工程部分工程施工方案可行性和审批施工临时设施，界定工程施工占用河道范围。实施动态审批，加强与工程设计的联系，有利于工程设计，加快建设进程，同时避免一次审批如遭遇方案不可行而导致设计修改，影响工程建设进程。

对于未列入基本建设计划和临时涉河建设项目，可适当从简，只要对工程建设方案和施工方案二阶段进行审查、审批即可。

2.4 建立健全监督管理机制

建立健全的监督管理机制是涉河项目管理的一项必不可少的内容。加强涉河项目的监督管理，必须对涉河项目进行全过程的监督控制，并根据涉河项目的建设进程，按照不同的对象，对关键的要素进行监督控制。从目前涉河项目的建设进程来看，主要应分三个阶段进行监督控制：一是涉河项目审批阶段，应加强对审批单位和审批责任人的监督控制，确保项目审批严格按照有关规定执行并确保涉河项目审批公开、公正；二是加强对涉河项目工程施工的监督控制，建立工程施工核准制度，每一施工工序必须经审批单位核准认可后，方可进行下一工序施工；三是对工程运行情况的监督控制。建立涉河工程运行报告制度，涉河工程使用或管理单位应定期对工程进行检查，检查情况以及处理方案应及时报告河道管理单位，以便及时采取措施。

3 结语

随着开发和利用瓯江的涉河建设项目的增加，进一步提高涉河项目的管理水平已势在必行。为加强和规范涉河项目管理工作，当前的首要任务是：①必须抓紧建立流域管理机构，切实实行统一管理；②必须进一步规范和优化审批制度，提高审批效率；③建立有效的监督管理机制，确保项目审批公开、公正，并确保批建项目始终按照审批的内容和要求实施。从而，为瓯江两岸社会和经济的快速发展提供更有力的安全保障。陕西水利