坚守质量监督这道关口真抓实干严格执法开创新局面

◎ 全省水利工程质量监督调研组

“百年大计，质量第一”。工程质量监督是当前水利工程实行的“法人负责、企业保证、监理控制、政府监督”质量管理体系中非常重要的一个环节，是政府控制工程质量最直接、最强有力、最可靠的手段，也是工程质量管理的最后一道关口。

按照厅党组开展“解放思想、理清思路、加快发展”调研活动的总体部署，省水利工程质量监督管理站对“十一五”全省水利工程质量监督工作情况进行了全面调研，先后对10个市水利工程质量监督站进行了电话调查，并结合引汉济渭、引红济石工程、榆林王屹堵水库、延安南沟门水库以及省宝鸡峡管理局、交口抽渭管理局、桃曲坡管理局、江河水库管理局的日常监督工作，分组到工地现场进行了实地调研，同时对有关的资料进行了统计、核对。在对有关资料进行了汇总、讨论、分析后，我们对全省水利工程质量监督工作的现状及发展有了一个清晰的认识。

真抓实干、敢于碰硬，质量监督实现了大跨越

“十一五”以来，在各级水行政主管部门的正确领导和关心支持下，省市质监站齐心协力、真抓实干，全省水利工程质量监督工作取得了长足进步，实现了新突破，迈上了新台阶，为保障全省水利工程建设的快速发展和顺利进行发挥了重要作用。

1.重视机构建设，质量监督体系不断完善。

机构建设始终是多年质量监督工作的重要内容。2006年省市11个具有独立法人资格的水利工程质量监督站中，7个为全额拨款事业单位，3个为自收自支事业单位，1个为差额事业单位；全省共有质量监督人员114人，其中专职质量监督员85人。在省水利厅领导的重视和各市政府及有关部门的支持下，经过努力争取，目前省市11个质监站中有3个已经完成参照公务员法管理单位的手续，6个全额拨款事业单位正在按照当地事业单位改革的步骤稳步推进，2个非全额拨款事业单位正在努力争取全额拨款性质；监督人员已经增加到近200人，经水利部培训考核持有监督员证的145人，其中专职质量监督员128人。水利工程质量监督机构体系已经形成并逐步完善，监督人员的数量和专业配备满足监督工作的需要。在水利部“部省市三级设站”的总体原则下，有的市质监站考虑到个别县区水利建设项目多的情况，在县区设立了区（县）分站。例如，铜川市批复设立了铜川市质监站耀州区分站。同时，各市水利局大力支持质监部门能力建设，为质监站安排了办公用房，配备了办公设施、交通工具及必要的检测工具。咸阳市质监站参照公务员编制17人，配有办公室10间、小车1辆，出色地完成了全市的质量监督工作，多次被评为市水利局先进单位。完善的监督机构、专业的监督人员、较好的办公条件，都为搞好质量监督工作提供了良好的组织和物质条件。

2.加强培训考核，质量监督工作水平不断提高

加强技术培训是提高监督人员业务水平的基本方法。省质监中心站2006年底对全省水利施工企业专职质量检查人员进行了业务培训和统一考核，颁发质量检查人员岗位证315个。2007年11月，受水利部水利工程质量与安全监督总站的委托，承办了陕西省水利工程质量与安全监督人员培训考核班，特聘水利部的专家对全省40个单位145名从事水利工程质量与安全监督的工作人员进行培训考核，通过考核取得全国统一的水利工程质量与安全监督员证书。2008年先后在引汉济渭、引红济石工程、泾惠渠管理局及病险水库除险加固项目法人培训班授课宣贯《水利水电工程施工质量检验与评定规程》6次，培训600多人，促进了新规程在省直属水利工程和省重点水利工程中的全面贯彻执行。各市质监站也都很重视质监人员队伍素质的提高和管理制度建设。西安、榆林、汉中、咸阳等市质监站组织本站的质量监督员进行集中培训学习，对本地区内的施工企业进行技术指导和培训。不断加强内部管理，制定了必要的管理规章制度，明确了个人的职责、分工、工作程序、资料归档等内容，规范了质量监督工作。铜川、咸阳等市质监站还自制了《质量监督手册》，下发到人，要求质量监督工作“检查监督有记录、发现问题有措施、事后处理有回应”。

3.促进交流学习，全省监督工作一盘棋。

2006年以来，省质监中心站针对各质监站面临的普遍性问题，每年都召开不同形式的工作会、座谈会及专项工作研讨会。2006年底完成对全省各市质监站的考核后，针对质监站与有关监理及检测单位的关系问题，省质监中心站2007年初召开了全省水利工程质量监督工作座谈会，强调了质监部门行政执法的职能，明确了政企分开、政事分开的原则。2007年10月14日《水利水电工程施工质量检验与评定规程》实施后，省质监中心站于2008年10月在汉中召开了全省水利工程质量与施工现场安全生产监督工作交流会，针对新规程的一些变化，交流了监督工作中的具体做法和取得的一些经验，并就工作中遇到的一些新问题进行了讨论，对一些工作进行了相应的调整。2008年11月，财政部、国家发展改革委《关于公布取消和停止征收100项行政事业性收费项目的通知》（财综[2008]78号）对省内非全额拨款事业单位的质监站工作产生了重大影响，省质监中心站2009年5月在延安市召开了全省水利工程质量与施工现场安全生产监督工作现场会，重点讨论取消质量监督费后工作经费问题的应对措施，积极与省市财政部门沟通衔接，落实工作经费，保证了全省水利工程质量监督工作的正常开展。通过这些会议，全省各质监站统一了认识，交流推广了经验，解决了普遍问题，促进了全省水利工程质量监督工作总体水平不断提高。在省质监中心站的推动下，各市质监站之间也找机会、抽时间积极交流学习，互通有无。延安市质监站到汉中市质监站学习单位性质转变的经验，西安市质监站到咸阳市质监站调研机构建设，延安和榆林两市质监站交流水保项目的质量监督经验。

4.加强检查监督力度，工程质量水平不断提高。

定期、不定期的抽查、检查、巡查是保证水利工程质量的重要手段。省质监中心站除了参加水利厅每年安排水利工程联合大检查及综合执法稽查2～3次外，每年还对全省大中型水利工程进行质量专项检查2～3次，组织全省各市质监站负责人轮流对各市的水利工程现场交流检查1次，对引汉济渭和引红济石调水工程基本保证每季度检查1次。2008年第四季度中央扩大内需加大基础设施建设政策实行后，大量的水利工程纷纷开工建设，省质监中心站加强扩大内需项目的监督检查和巡查力度；项目完成后，又对所有厅直属项目进行了质量专项检查。在质量监督工作中，各质监站改变过去只重视工程实体监督的工作方式，注意提高参建各方的质量意识，加强对参建各方以资质检查为重点的质量行为的监督；加大对工程的关键部位、地基基础等隐蔽工程和重要环节的现场监督和抽查力度。在日常监督中，质监人员认真履行职责，按照规范的要求制定质量监督计划，进行项目划分，严把核备关，及时到工程施工现场进行质量核查、核定及质量检测评定，发现一般性施工质量问题，现场及时指出，令其改正；发现质量缺陷、不合格工程等施工质量问题，立即向责任单位发出质量监督书，责令有关单位停工整顿，并将整改意见上报监督站，经审查通过后方可返工处理。近年来，通过检查及整改等各种措施，全省工程施工质量水平不断提高，步入全国先进行列，汉中市汉江桥闸2008年获省建设工程长安杯奖（省优质工程奖）、中国建设工程鲁班奖（国家优质工程奖），西安黑河水利枢纽工程2009年获得了中国水利工程大禹奖（水利工程优质奖）。

5.树立行业权威，监督范围不断扩大。

全省水利工程质量监督工作起始于当初的大中型水利基本建设项目，随着社会经济的发展，水利工程建设项目出现了投资多元化的新形势，监督的范围也随之逐步扩大到各类涉水投资建设项目。对于社会资金最为集中的水电项目，省市质监站共同努力，通过当地政府和领导支持，政策法规宣传及自身努力工作，项目法人逐步认识到接受质量监督的必要性和重要性，从开始抵触慢慢变为欢迎监督。安康市质监站对招商引资来的小水电建设项目依法进行了质量监督，同时搞好技术服务，为私人投资商出谋划策，解决实际问题，受到投资方的赞赏。榆林市质监站对市政部门建设的榆溪河生态治理项目和地方政府为投资主体的采兔沟水库等项目进行了监督，汉中市质监站对城建部门投资的汉江桥闸工程进行了监督，宝鸡市质监站对凤县县城河道翻板闸坝工程进行了监督。水利工程质监站既认真监督，严格执法，又帮助建设单位解决工程建设中的问题，受到项目建设单位及其他行业建设部门的认可，树立了水利行业质量监督的威信。目前，全省水利工程质量监督工作范围除了传统的大中小型基本建设项目外，已经基本覆盖了小水电建设、水文基础设施改造、渔业设施建设、农业综合开发、农村供改水、城市供水、水土保持淤地坝、生态治理等30万元以上的水利基建投资项目及社会投资涉水建设项目。

6.发挥质量检测的作用，监督手段不断科学化。

水利工程质量检测是质量监督、检查和质量评定、验收的重要依据和手段。我省质量监督工作一直非常重视发挥质量检测的作用。检测单位资质实行行政审批时，省质监中心站积极配合，对全省10个检测单位的实际检测能力进行了现场审核，并对其日常工作进行检查监督。2006年以来，省质监中心站借鉴东南沿海兄弟省份对施工单位自检体系的工地试验室实现行业准入管理的经验，在西安引乾济石工程试行后取得了宝贵的经验和很好的效果。近两年，省质监中心站对引汉济渭和引红济石11个标段施工单位工地实验室的检测资质、设备、人员等实际条件及检测工作能力进行了实地检查和行业认定，达不到条件不得开展检测工作。全省大中型水利工程建设项目中推行了第三方抽检和平行检测制度，重点在引汉济渭和引红济石两个工程开展工作，树立典型，发挥示范带头作用，认定了西安衡陆水利工程质量检测公司和陕西省水利工程质量检测站等第三方检测单位，并把工地试验室的工作情况纳入平时的质量检查内容，一旦发现问题全省通报，以此提高检测成果的可靠性、科学性和公正性，为提高工程施工质量提供有力的保障。

总之，近年来，我省的质量与安全监督工作已经或正在实现四个“转变”，即：质量监督工作由挂靠行政科室由个别人员兼职开展工作，向参照公务员管理的独立事业单位履行行政执法转变；质量监督工作的方式由对工程实物监督为主，向对工程建设各方质量行为的监督与工程实体监督并重转变；质量监督工作的范围由国家投资水利基本建设项目，向所有涉水工程建设项目转变；质量评定工作由“凭经验、靠眼看”，向“按照规范、依据检测”转变。

存在的薄弱环节不容忽视

与快速发展的全省水利建设要求相比，当前全省水利工程质量监督工作还存在一些问题和不足，主要表现在：

1.质量意识有所减弱。

在工程质量水平大大提高的情况下，一些单位的质量意识有所减弱。一方面，一些工程项目主管部门在项目法人单位还没有办理质量监督手续的情况下就下发了开工令，检查发现后才补办质量监督手续，工程建设项目在之前的一段施工期成为不受监督的“失控”项目，给工程质量埋下了隐患。另一方面，一些项目法人尤其是社会投资项目的法人单位，对工程质量监督与建设监理、质量检测与质量监督分不清，接受监督的主动性不高，认为质量监督部门就是给工程建设找麻烦，质量监督影响工程建设。

2.质量监督工作有待完善。

有的市质监站受市水务局计划科的管理，承担了大量的计划工作任务，质量监督工作得不到保证；还有的市质监站是自收自支单位，工作经费没有保障，工作开展有困难；有的质监站编制人员落实不到位，骨干监督人员被调走或借调到其它单位工作，质量监督工作起伏大。

3.规章制度严重滞后于实际工作的发展。

水利部近年来仅颁布实施了《水利水电工程施工质量检验与评定规程》（S L 176—2007），《水利工程质量管理规定》、《水利工程质量监督管理规定》、《水利工程质量事故处理暂行规定》等。但一直没有完成修订工作，导致我省目前执行的《陕西省水利工程质量监督办法》（1992年印发）、《陕西省水利工程质量监督实施细则》（1993年印发）、《陕西省水利工程质量检测实施办法》（1994年印发）和《陕西省水利工程质量管理办法》（1999年印发）等省内规范性文件一直无法进行修订。这些规章制度中的许多条文，已经远远落后于行政事业单位体制改革和水利工程建设发展的步伐。

4.民生水利工程质量监督有待加强。

近年来国家非常重视民生水利工程的建设，投资力度大幅增加，但是民生水利工程大都是化整为零到村组群众实施，点多、面广、量大，没有施工、监理企业建筑市场主体，没有施工单位的质量保证体系和监理单位的质量控制体系，质量监督没法实施，工程质量存在隐患。

5.质量监督工作面临新挑战。

随着水利建设投资的增加及水利建设市场投资的多元化，出现了TBM法施工、碾压砼等新的施工工艺和技术及建筑材料，有的目前还没有成熟的质量规范、标准，质量监督工作处于“摸着石头过河”的状态，需要及时应对工程建设新技术发展所产生的一些新的质量问题，质量检测更加凸显出重要性，而目前质量检测费在工程概预算中没有列支，质量检测工作没有稳定的经费来源。

开拓创新、严格执法，再创新局面

在调研中，针对存在的不足和差距，对“十二五”水利工程质量监督工作，我们有以下几点认识：

1.强化质量监督意识，各个监管部门形成合力抓质量。

水利建设要又好又快的发展，必须在保证质量的前提下进行建设，工程质量没有保障，工程建设就是劳民伤财甚至是贻害子孙后世。过去的建设实践以及国外的成功经验都反复证明了：全靠市场调控手段，没有一支专业的、独立的行政执法队伍扎扎实实的开展工作，作为水行政主管部门质量监督管理强有力的抓手，或者仅靠行政部门的个别人员临时性、兼职性的开展工作，工程建设质量是没有保障的，水利建设也不可能顺利进行。同时，仅靠质量监督部门的工作是远远不够的,需要与有关项目管理部门积极配合，加强协同作战能力,从工程开工之初就扎扎实实地开展监督工作,才能真正确保国家投资的效益和公众的生命财产安全。

2.重视队伍建设，规范监督工作。

各级水行政主管部门应积极争取足够的机构编制并足额落实人员，尽可能考虑安排素质高、懂专业、有经验的技术人员充实质量监督队伍，注重专业技术理论的教育培训，不断提高监督水平，保障执法工作质量，防止出现人员臃肿、工作效率低下、监管不力的情况发生。同时，水利部今年将完成《水利工程质量管理规定》、《水利工程质量监督管理规定》、《水利工程质量事故处理暂行规定》修订工作，厅机关行政立法部门应根据当前质量监督工作的情况，与时俱进，对省内的有关质量监督规章制度进行修订，促进全省质量监督工作的制度化、规范化。

3.落实分级责任，保证质量监督工作的力度。

无论各级质量监督部门单位体制如何变化、是否收取监督费，“分级负责、分级监督”的原则都不能改变。中型以上的水利枢纽工程，工程总概算总投资1000万元以上的病险水库除险加固及其它更新改造项目，总装机10MW以上或带中型以上水库的农村水电项目，以及省水利厅直属单位的所有项目的质量监督责任主体为省质监中心站，其余工程项目按照属地原则质量监督主体在各市质监站。在具体的实施中，可以根据省市质监站技术力量的情况，采取省市质监站联合监督的形式，合理配置人力资源，发挥各自的优势，促进市质监站在大中型水利工程中边监督边学习，培养技术骨干，提高监督工作水平。各级质量监督部门必须强化质量监督责任意识，按照规范的要求制定质量监督计划，及时到工程施工现场进行质量核查、核定及质量检测评定，千方百计搞好监督工作，保障工程质量。

4.因地制宜，确保民生水利工程质量。

根据民生水利工程的特点和质量监督队伍的数量，除了对执行水利工程基本建设程序实施的骨干工程，严格按照有关规范进行质量监督外，针对我省一些分散项目没有实行基本建设三项制度的情况，民生水利工程质量监督工作关键在于充分发挥市级质量监督站的作用。一是在每项工程实施前，市质监站对相关的建设单位技术人员进行培训，宣贯质量规范和强制性标准，加强质量管理；二是市质监站在各县水利部门培训一批质量检查员，定期、不定期的到工程建设现场进行质量检查、技术指导，保证工程施工质量。三是条件具备的情况下，市质监站在项目集中的县区设立县区分站，作为常设机构开展工作。陕西水利