浅谈恩施州农业保险发展

冉 权

（中南民族大学 经济学院，湖北 武汉 430074）

1 基本状况

恩施自治州是湖北省唯一的少数民族自治州，是典型的“老、少、边、穷、库”区，也是自然灾害频繁的地区，全州所辖八县市均为国家重点扶持的贫困县市，是湖北省唯一被纳入西部大开发范围的地区。

截止2008年9月底，恩施州共完成水稻保险投保374353户、719845亩；“两属两户”农房保险投保81282户。根据《湖北省“三农”保险财政保费补贴资金管理实施办法》的通知（鄂财金发[2008]25号）规定，该州县级财政应承担保费补贴资金173.9万元已全部到位。然而，农业保险赔付率高，无论保险业界以何种方式尝试突围，都收效甚微。

1.1 农业保险覆盖面低

2008年农业保险为恩施州农业生产提供风险保障约1.3亿，仅占2007年全州农业总产值的2.54%。从各险种的保费经营情况来看，主要以农业保险为主，能繁母猪保险占农业保险的89%，其次是林木火灾保险占90%，其他商业性农业保险比如烟草种植保险、水稻种植保险、柑橘种植保险、生猪养殖保险、奶牛保险以及水产保险等等占比较小。

1.2 农业保险有效需求不足

由于大多数农民收入较低，保费支付能力较弱，导致农民对农业保险的购买力不足；加上长期以来实行的政府救济制度，农民对政府有很强的依赖性，对灾害的发生、农业生产的风险心存侥幸；并且农民的保险知识匿乏，保险意识淡薄；因此，农民投保的积极性和主动性较低。

1.3 农业保险经营风险大

农业是基础产业，农业的弱质性决定了农业保险的弱质性。农业的灾害损失通常是巨大的、不可预见的。在农业保险规模小、缺乏巨灾风险分散机制的情况下，一旦发生巨大灾害，保险公司可能背负沉重负担。此外，农业保险存在逆选择和道德风险。高风险地区的农民越愿意投保，高风险的险种农民越愿意选择。2008年自然灾害频发，气候异常，波及面广，保险公司农险工作任务繁重、压力很大，农业保险业务严重亏损。

1.4 农业保险经营形式单一

由于农业保险亏损严重，保险公司经营风险很大。商业保险公司尤其是中小保险公司不敢足农险业务。到目前为止，恩施州仍然只有大地产险公司、中华联合财产保险公司以及人保财产保险公司参与农业保险。主要以人保财产保险公司为主，大约占据了恩施州农险业务州场份额的85%以上。

1.5 政府对农业保险的扶持力度不够

农业保险的准公共物品性质决定了农业保险的发展离不开政府的支持。恩施州1952年开办农业保险，政府对农业保险给予了一定的财政支持，农业保险曾经得到较快发展。1994年政府取消优惠政策之后，农业保险呈现逐年萎缩的态势。2007年恩施州政府贯彻中央一号文件精神，给予保费补贴等扶持政策，农业保险得到迅速恢复和发展，并实现了历史性突破。由此可见，政府的主导作用在农业保险的发展过程中起着至关要的作用。

恩施州于2007年明确建立了政策性林业保险和母猪保险制度，并首次由州级财政对保险实行保费补贴。2008年恩施州财政安排了300万元专项经费补贴能繁母猪保险。尽管如此，保险公司仍然处于严重亏损状态，“保险公司赔不起，农民保不起”的尴尬局面还没有彻底扭转。

2 原因分析

2.1 行政手段推广农业保险的色彩较浓厚

在当前多数农民不了解、不熟悉农业保险的情况下，承保公司向农民开展业务，必须借助政府的强力推动和参与。但某些试点县对于政府在农业保险中如何定位把握不准，为完成试点任务，往往通过行政命令将任务层层分解到各乡镇、村，要求必须全部按期完成，有的甚至将参加农业保险与粮食直补等惠民政策直接挂钩，侵害了农民利益。

2.2 巨灾风险准备金制度尚未建立

建立稳定的巨灾风险准备金制度，有效分散、转移、化解和赔偿突如其来的大面积区域性自然灾害损失，是检验农业保险机制设计成熟与否的关键指标。从目前恩施州农业保险试点情况看，巨灾风险准备金应如何建立、筹集、启动、管理还没有形成成熟的机制和办法，巨灾风险准备金制度不完善，不稳定。一旦发生巨灾，按照当前制度框架，各级政府与承保公司承担的赔付压力会急剧增大。

2.3 保险责任范围与农民实际需求有差距

在现行的农业保险条款中，有些保险责任与农民的实际需求有所偏离，使农业保险没有发挥应有的保障作用。比如，恩施州小麦政策性保险试点中，常发的冻灾、条锈病等灾害没有被列入保险责任。而在中央财政对基本种植作物保险保费补贴试点中，保险责任明确为无法抗拒的自然灾害，包括暴雨、洪水（政府行蓄洪除外）、内涝、风灾、雹灾、旱灾和冰冻，范围较广，农民受益较多，这说明恩施州农业保险的保险责任范围偏窄。

2.4 群众保险意识普遍比较淡薄

从调查的情况看，各地农民群众的保险意识普遍不强，主要有几方面原因：一是农民群众习惯于传统的耕作模式、经营理念和政府救灾方式，怀有“怨天尤人、自认倒霉”、“天灾人祸躲不过”的心理，对农业保险知之甚少、认识不深。二是农民群众存有侥幸心理，认为“多年不发生大灾害，现在不一定发生，去年发生的灾害，今年不一定发生”。

3 运行模式重构

3.1 模式的提出

恩施州的农业保险制度的运行模式的构建，必须在借鉴、遵循国外先进经验和共性规律的基础上，着眼恩施州州情和农业、保险业发展的客观实际，立足现有金融资源（主要是政策、机构），以政府支持、全社会广泛参与为导向，以农业政策性保险业务为主线，为政府支持和保护农业提供有效手段。因此，笔者认为恩施农业保险制度应采用“政府主导、分层委托、积极引导、财政扶持、市场运作”的运行模式。

（1）政府主导。州政府成立州级农业保险监督管理委员会，由州委农工办、州政府金融办、州农林厅、财政厅、审计厅、地税局、气象局、保监局、州农业发展银行、商业保险公司等部门组成，具体负责全州农业保险的统筹规划、政策制定、统一管理、综合协调和监督检查。委员会下设办公室，由州委农工办、财政厅、农林厅、保监局、农发行、保险公司等单位派员组成。

（2）分层委托。州农业发展银行履行农业政策性保险经营的职能，实现政策性银行混业经营，主要负责再保险经营业务。州级农业保险管理委员会办公室通过公开招标的方式择优确定农业保险的经营主体，然后按行政管辖权实行分层委托。

（3）积极引导。通过初投者保费优惠或提高理赔标准等相关激励措施，鼓励州内从事农业生产和农产品加工的农户、农业企业、农业专业合作组织等积极参保。

（4）财政扶持。明确恩施州农业保险为政策性保险，各级财政必须安排资金对农业保险的保费给予补贴，同时给予保险公司一定的管理费用补贴。

（5）科学运行。中标的商业保险公司为农业保险的承办方，主要负责险种设计、保费收缴、定损理赔等职责。保费收入按约定的标准提留经营管理费用后，按一定比例分别纳入农业保险账户和风险理赔基金，农业保险账户由保险公司负责管理，风险理赔基金由州财政设立专户，统一管理，封闭运行。当风险理赔基金出现超赔时，由保险公司和各级财政按约定的比例筹集。

3.2 险种设置

农业保险是政策性保险，但并不意味着所有农业保险产品都必须实行政策性经营。借鉴德国、英国、法国、日本等国实行政策性保险品种设置的经验，结合恩施州农业保险尚处于起步阶段的实际情况，将恩施州农业保险的险种分为两大类，一类是政策性保险品种，一类是商业性保险品种。

（1）政策性保险品种，包括种植业（水稻、小麦、油菜、棉花、玉米等）和养殖业（水产、猪、牛、家禽等），而这两大类农业保险项目都难以进入竞争的商业保险市场。因为这类标的产品涉及恩施州粮食安全问题，关系国计民生，在国民经济中具有重要战略地位。首先是洪涝、干旱、霜冻、台风、病虫害等风险事故的发生机率相当高；其次是主要家畜家禽的疫病和意外事故的死亡风险也很大。据调查，奶牛的平均死亡率约为3%～5%，在疫病流行的年份高达10%，其中犊牛平均死亡率高达12%～16%。

（2）商业性保险品种，包括单风险农作物保险和范围较小价值较高的设施农业、精细农业的单风险保险或某些综合风险保险。例如，农作物蝗虫灾害保险等，尽管这些保险标的也同样有经济重要性，但标的遭受单一风险灾害的机率较小，一般不超过1%，是小概率事件，符合一般商业保险承保风险的条件。再比如，大棚蔬菜、花卉、温室瓜果等作物的单风险或多风险保险，这些保险标的的价值较高，生产收入较高，生产者一般支付能力较强。这类保险属商业性农业保险范围，不强制农民购买。

3.3 财政补贴

作为政策性保险，农业保险必须遵循非营利性的经营原则，为了保证商业保险公司和农民与的积极性，政府要提供足够补贴，实行财政转移支付。一般来说，农业保险的财政补贴分两块，一块是保费补贴，另一块是管理费补贴。保险费补贴额和补贴率主要取决于纯保险费率、保险保障水平高低、政府的政策目标和财力、农民对保险产品的接受或购买能力。

墨西哥的专家们曾经研究过该国的农业保险补贴问题，结果显示，在自愿投保险的条件下，保费补贴低于40%，农民是不愿意参加的。当然，各个国家的情况不同，补贴数额、比例有很大差异。日本的平均补贴率补贴额都很高，美国在60多年中补贴是不断增高的，现在也接近日本的水平，许多的险种的保费补贴超过50%。法国的农业保险保费的补贴比例也高达50-80%。恩施州财政对农业保险应实行分区域保费补贴政策，对于主要参保品种，各级财政保费补贴原则上不低于60%，农民自已负担40%。

3.4 风险预防与控制

（1）建立充足的风险理赔基金。按照财务收支两条线的管理规定，分别设立农业保险账户、风险理赔基金账户和支出账户，并严格按照账户的性质进行核算和管理，专户存储，专款专用。

（2）参加国际国内再保险。恩施州应规定将商业保险公司管理的农业保险账户的资金以及农业监管委员会监管的风险理赔基金通过国内和国际的再保险公司进行再保险。

（3）积极预防和规避道德风险。各级农业保险推进机构和农业保险机构，对广大参保人要切实加强法制教育和道德教育，定损工作要坚持实地查勘、科学定损。同时，要防止出现惜赔、超赔等行为，增强农民对保险的信任，以提高农民自觉参与农业保险的积极性。

4 政策建议

4.1 完善农业政策性银行职能

作为恩施州唯一的农业政策性银行，政府要在农村金融改革总体方案中，将农业政策性贷款与农业政策性保险业务有机衔接，发挥农业政策性金融的整体支农效能。在农业保险发展得比较好的地区，可对农业保险的投保人提供贷款担保或对向投保者提供低息农业贷款的金融机构给予利息补贴；对经营农业保险的公司出现流动性资金不足时，允许其申请一定额度的无息或低息贷款；鼓励农业保险公司利用现有的农村金融机构销售保险产品。

4.2 尽快制定农业保险法规

我国的保险法规定把农业保险从商业保险中分设出来，由法律、法规另行规定。但商业保险法在我国颁布5年后，农业保险法还没有正式出台，恩施州应适时制定地方性法规，对农业保险的经营方式、保障条件、财政补偿机制、再保险机制、农民参与形式、监管以及税收减免政策等内容进行明确和规范。

4.3 扩大农业保险范围

现行税制规定，农业保险免征营业税和印花税。恩施州农业正处于由传统农业向现代农业转变的关键时期，农业保险应全面介入农业生产、农民生活和农村市场，因此为充分发挥农业保险的经济补偿、资金融通和社会管理功能，政府应制订税收优惠政策，逐步扩大农业保险的覆盖范围。