部分国家和地区土地空间利用法律制度比较

胡碧霞，姜 栋

（中国土地勘测规划院，北京 100035）

随着经济与社会的发展，土地分层次利用问题日益突出。为适应土地利用立体化发展的趋势，增加土地分层利用的效用，世界各国纷纷尝试将空间权利法制化。在地上地下空间权利的构建上，世界两大法系（英美法系和大陆法系）有较大区别，其中以美国为代表的英美法系国家主要采用了空间权的概念，对空间权利进行单独立法。而以德国、日本为代表的大陆法系国家皆采用修正地上权制度进行相关规定。相对而言，美国、德国、日本、台湾等国家和地区的空间立法比较完善，比较各地空间利用法律制度的发展脉络，对于中国空间法律制度的构建大有益处。

1 部分国家土地空间利用的政策与法规

1.1 美国

美国是判例法国家，判例法是英美法系国家的主要法律渊源。由于两大法系的交流融合，最初美国也继受了罗马法的绝对土地所有权理念，认为土地所有权“上达天宇，下及地心”。而自19世纪末20世纪初，美国法学界才确立土地所有权有限的原则。

20世纪起美国对土地空间开展大规模的利用和开发。这一时期土地之上下范围的某一特定断层为客体的权利，被称为“空间权”。在空间权法制上，美国首先以判例形式确立了空间权制度，最早确立空间可被单独租赁、让与的是1857年依阿华州法院判决（Rodesv.McCormick，4 Iowa，368）和1898年伊利诺伊州法院判决（Westsicle Elevated Railway Company v.Spinger 171，m，170）。1946年联邦最高法院在美国诉卡斯伯（The United States v.Causb）一案中，进一步表明了承认土地私有者的上空空间具有权利利益并得以单独成为权利客体的立场。

在成文法方面，美国第一部有关空间权问题的成文法是1927年伊利诺伊州制定的《关于铁道上空空间让与与租赁的法律》，此后各州有关公共设施上空空间的立法陆续出台。1958年，美联邦国会做出州际高速道路上部空间与下部空间可以作为停车场使用的规定。1973年美俄克拉荷马州以法律199号公布了著名的《俄克拉荷马州空间法》，以制定法的形式对之前有关空间权问题的判例和法律规定进行了系统的整理和总结，在一定程度上反映了美国各州空间权的立法现状。按照该法，空间是一种不动产，与其他不动产一样，可以成为所有、让渡、租赁、担保、继承的标的，并且在课税及公用征收上也与一般不动产相同，依同一原则予以处理［1］。在现代美国法律中，土地所有权上下空间范围是有限制的。对于飞机最低飞行高度以上的空间，美国联邦最高法院坚持联邦法律和民用航空委员会（C·A·B）规则，规定该空间为联邦的和公共的领域，法院对发生在这些最低高度之上的任何飞行侵入不得判处赔偿［2］。在保护土地所有权人的合法权益的同时，在不妨害土地所有权人的限度内，飞机等有在他人土地上空飞行的权利［3］。1962年美国议会做出决定对飞机航行所可能达到的空间作为不动产予以征收。该土地上部飞行空间被水平切离，从此狭义的空间权范围不再包含该最低飞行高度以上的空间。加利福尼亚州民法典第659条规定“土地为泥土以及含有沙土、石头或其他成分而组成的物质，它包括地面以上和地面以下一定距离的开放的或有建筑物的空间，其高度和深度由法律规定的空间范围决定，或由法律允许使用的空间的权利决定。”［4］在伯恩斯坦诉空中景观公司一案中，法官判决指出，土地私有者对地上空间的权利应当被限制在其土地和地上物通常利用和享有的高度。爱德华兹诉西姆斯一案判决也确认了土地所有权人不仅拥有地表，也拥有为其利用和享受所需的上空和地下，但其权利不能延伸至除此之外的空间。因此在美国土地私有者对土地上方空间享有的高度范围取决于其对土地加以利用的性质和利用方式［5］。

有关空间建筑物地表支撑塔或地面出入口使用地表土地的权源问题，美国主要通过设定地役权对土地使用予以限制实现的，即限制地表土地权利人及土地继承人在自己土地上为一定目的的使用，如果地表土地权利人违背此义务，以超目的范围外的方法使用土地，空间权利人可以请求法院予以救济，要求其停止对土地不符合目的的使用。

1.2 德国

德国是大陆法系国家，因继承罗马法的传统，德国承认土地所有权绝对主义，即土地所有权是在法律许可范围内对于土地的占有、使用和滥用权（即对物的绝对的支配权）［6］，认为土地所有权的范围包括地表、空中及地下。但后来也对土地所有权人权利进行限制，赋予他人无害使用的权利。德国是土地私有制国家，其民法没有将他人土地之上下特定范围利用的权利单独作为空间地上权规定，而是视为普通地上权的一种特殊形式，在立法上依其使用目的，将其归入土地用益物权中。因此德国民法典中的该权利实质上是以设置建筑物为目的的“特定断层”的使用权制度。

德国最早确立该制度的是1896年的《德国民法典》和1919年的《关于地上权之命令》［7］，后有关立法思想被吸纳进《地上权条例》。1900年施行的《德国民法典》第905条第1款规定了“土地所有权人的权利扩及于地面上的空间和地面下的底层”，“所有权人不得禁止他人在与所有权人无利害关系的高空和地层中所进行的无害使用”。第1012条规定“土地得以此种方式（地上权方式）设定其他权利，使因设定权利而享有利益的人，享有在土地的地上或地下设置工作物的可转让或可继承的权利。”随后颁布的《地上权条例》确立了地上权与土地所有权同等对待原则，发展和修正了民法典中的地上权制度。

有关空间建筑物地表支撑塔或地面出入口使用地表土地的权源问题，德国主要采取空间役权的方式予以调整，即指以他人特定的空间供自己或自己土地便宜之用的权利。《德国民法典》规定，地役权只能存在于为了对土地的利用，地役权人的利益而设定的权利中。因此德国民法规定的役权有地役权和人役权两种，前者以他人的空间供自己土地便宜之用的权利，后者指为特定人的利益而使用他人空间的权利。

1.3 日本

作为大陆法系国家，日本民法第207条确立了所有权有限原则，规定土地所有权范围为所有权人实际利益所及的土地上下之一定高度和深度。另外，日本现行民法典施行时，只有普通地上权的规定，到20世纪50—60年代，日本空间立法被提上了议事日程。1966年，日本借民法典修订之机，以土地之上下范围“特定断层”的权利来区分地上权制度设计。

日本区分地上权制度是以土地之上下某一特定断层为客体的特别地上权制度。在权利设置上，地下空间开发利用主要涉及3种权利类型：区分地上权、地役权、租借权。1966年修订的《日本民法典》第269条之二规定，“（一）地下或空间，因定上下范围及有工作物，可以以之作为地上权的标的。于此情形，为行使地上权，可以以设定行为对土地的使用加以限制。（二）前款的地上权，即使在第三人有土地使用或收益权利情形，在得到该权利者或者以该权利为标的权利者全体承诺后，仍可予以设定。于此情形，有土地收益、使用权利者，不得妨碍前款地上权的行使。”这是日本有关空间权的惟一实体法律规定。在该规定下，1990年日本为修建地铁利用城市地下深层空间，特颁布了《地下深层空间使用法》。

日本区分地上权是在地下拥有工作物的权利［8］，地下建设的建筑物所有权归区分地上权这方所有，在区分地上权消失后，该地下工作物应该自动归原土地所有者。区分地上权的存续期限及相关事项可由契约双方自由约定。在契约中，有效期可订为永久性的和有期限的；区分地上权人对空间的使用可以是有偿的也可以无偿的；契约中还可以约定区分地上权人使用空间的范围及土地所有权人的限制约定。日本的区分地上权不以土地所有者的同意为生效要件，在契约约定的空间范围及对所有权人的限制之外，所有权人可在其领地自由使用。

区分地上物地表支撑塔或地面出入口使用地表土地权源，日本不同于德国，没有设定人役权，仅有地役权的相关规定，如《日本民法典》“地役权人，依设定行为所定的目的，有以他人土地供自己土地便宜之用的权利，但不得违反第三章第一节中关于公共秩序的规定”。

2 台湾地区空间利用政策与法规

1950—1970年，中国台湾地区为战时需要，开始尝试利用地下空间，规定对于城市公私建筑凡4层以上公共空间均设置地下防空避难所。20世纪90年代，台湾地下空间开发利用进入高峰期，地下停车场、地下街、共同管道发展起来，开发利用主要涉及共同管道、民防工程、大众捷运等。随着城市土地问题的凸现，台湾并没有在自己现行法律框架内创设新的权利类型，而是效仿其他大陆法系国家，对地上权的内容进行了扩展。修改了现行“民法”第832条普通地上权的规定：“称地上权者，谓以在他人土地上有建筑物或其他工作物或竹木为目的而使用其土地之权”。

在2009年1月23日公布的台湾地区民法修正案中，参酌日本《民法》立法例，修改了《民法》原823条“在他人土地之上”，为“土地上下之一定空间范围内设定之地上权”，有别于现行地上权只有平面的概念；修法后，地上权扩及土地“领空”。另外草案仿效日本立法例，以“附加”方式，增设专门的“区分地上权”条款。即在原第841条之后，增加“841条之一”规定“地上权得在他人土地上下之一定空间范围内设定之”；“前项设定范围，如第三人有使用收益权或以该使用收益权为标的之物权者，应得其同意。”

通过“民法物权篇修正案”，新增土地立体化使用的“区分地上权”，将现有局限于地面的地上权，分为普通地上权和区分地上权，让捷运及高铁等公共建设上方，能以设定地上权方式供民间开发。草案明确规定在权利行使过程中，区分地上权人必须与土地上下有使用、收益的权利人，约定相互间使用收益的限制。以大众捷运上方建筑为例，其成立的地上权若未定有期限，即以该建设使用目的完成时间，视为地上权的存续期限。

在中国台湾地区，区分地上物地表支撑塔或地面出入口利用地表土地权利的制度设计类似于日本，仅有地役权的相关规定，如《台湾民法典》规定，“称地役权者，谓以他人土地供自己土地便宜之用之权”。

3 中国土地空间利用法规现状

20世纪90年代以来，中国进入城市化加速期，城市规模不断扩大与土地资源稀缺的矛盾日益加剧，由此带来一系列问题，如交通拥堵、环境污染、人们改善居住条件的需求引发“地王”频现等。城市土地立体利用是今后土地高效集约利用的主要方向。为保障土地立体开发投资人的权益，中国无论学术界还是实务部门，都对空间利用法律制度进行了探索研究。

截至目前中国已有不少规范土地空间利用的法规、规章等规范性法律文件，如1996年八届全国人大常务会22次会议通过的《中华人民共和国防空法》和1997年建设部第58号令《城市地下空间开发利用管理规定》。2007年中国首次在基本法中确定了空间利用法律制度。十届全国人代会第五次会议通过的《中华人民共和国物权法》第136条规定，“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”该法采用土地广义概念，对土地的利用由平面扩展至空间，此规定的出台标志着中国在空间立法方面迈出了重要一步。

另外，关于地下空间的土地使用权人的权利范围，中国实务部门也进行了很多探索。2006年上海通过了《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》，是中国首个涉及地下空间用地审批和权属管理的规定。2008年深圳市通过的《深圳市地下空间开发利用暂行办法》规定，地下建设用地使用权登记以宗地为基本单位，权利范围由水平投影坐标、竖向高程和水平投影最大面积确定。

中国对空间利用法律制度进行了很多有益探索，但还不完善，具体表现为：（1）地方土地空间管理规范制定不均衡，空间权利体系的构建还处于起步阶段，对有关问题还未达成法理上的共识；（2）中国《物权法》第136条原则规定了空间利用权利人取得建设用地使用权，新设定的权利不得损害已设定的用益物权。但实践中如何保障新设立的权利不侵害原有权利，以及侵害了权利如何救济问题没有明确规定；（3）利用空间资源的建筑形态，如某些地下管道、地下民防设施、地下通道等还处于无序管理或产权不确定状态等。

4 比较与借鉴

大陆法系国家对空间权的确认是通过修改传统地上权的内涵实现的，承认在传统地上权之外，还有一种特殊的地上权，将“空间”权利纳入地上权中，用以满足对特定空间独立利用的社会需求。德国、日本、台湾地区的民法均规定，土地所有权人的权利及于地表、地上和地下，对“空间”的利用均视为对土地的利用。在英美法系国家如美国，空间所有权与土地所有权是完全分离的，二者有不同的客体范围。两大法系在构建“空间”权利规范体系时虽有很大不同（表1），但随着国际交流的不断增强，两大法系之间相互影响，相互借鉴。例如2001年日本通过新的法例，“土地所有者仅拥有地表以下一定深度的空间，其余空间归国家所有”，这一规定借鉴了英美法系国家空间权的制度设计方案。当前中国日益重视空间的开发利用，“空间”的理论研究及立法探讨为专门立法提供有利的契机，结合中国国情学习和借鉴各国家、地区空间制度经验，可在以下几方面有所启示。

表1 各国（地区）空间权利构建相关情况对比表Tab.1 Comparison on relevant situations during space right establishment of various countries or regions

（1）纵观各国空间立法都是从城市空间利用的某个领域（如铁道上空、高速公路上空、地下人防工程等）的单行立法演进到针对“空间”的专门立法。在中国，地下空间立法是一个涉及全局的大课题，具有普遍性，最好通过全国人民代表大会在基本法中予以规范。但考虑中国城市空间规模利用时间不长，相关立法经验还不丰富，现有法律的相关规定不多，尚不能在现阶段选择效力和等级较高的立法，现阶段还宜选择能针对性解决现实中较急问题的单行立法。

（2）通过对美国、德国、日本及台湾地区的“空间”立法比较，可以看出，大陆法系和英美法系国家都曾采用过绝对土地所有权的理念，后来因为公共利益的需要，才对土地所有者享有的土地上下空间绝对的、排他性的支配权进行限制。中国现阶段正处于关注、摸索开发土地空间所有权的初期，既缺乏法理上的广泛认知和准备，也缺乏实践经验，因此现阶段尚不宜立即设定空间所有权。同时，上述国家的实践也表明通过限制或修订土地所有权一样能解决空间所有权利的问题。

（3）在分层建设用地使用权人权利范围确定的情况下，使用权人因利用他人空间而发生权利限制与扩张问题，在德国采取人役权、空间役权来调整。就人役权而言，中国法律体系中没有相关规定，不宜在构建空间权体系时设计空间人役权制度。对于某些需设立“空间地役权”的现实事例，如“禁止某一高度以上空间建筑房屋，以免妨碍日照、眺望”，似乎也和空间利用有一定关联，但“消极地限制供役地的利用”仍属于地役权的调整范围，以既有的“地役权”概念就完全能够解决此问题。其次在土地分层利用之后，也许确实会发生以上层或下层空间为供役地或需役地的情形。例如，在地下空间设立空间建设用地使用权之后，为了保障该使用权能的实现，必须限制地面建筑的负重。此种情况下，应成立以该地下空间为需役地，以地表用地为供役地的地役权，此种地役权的需役地不是传统的土地或建筑物，而是一定范围的空间，因而和传统民法中以土地或建筑物为供役地、需役地的地役权有一定的差异。因此，土地分层利用之后，其必然对于中国地役权制度产生一定影响。

在此需要对传统民法中地役权概念进行重新理解。《物权法》第156条规定，“地役权人有权按照合同约定，利用他人的不动产，以提高自己的不动产的效益。前款所称他人的不动产为供役地，自己的不动产为需役地。”根据《物权法》能够作为地役权中的供役地和需役地的标的是“不动产”。传统民法认为，所谓不动产就是指不能移动或移动会破坏价值的标的物，主要是指土地、房屋，以及其他与土地结合而不能再分离的构造物。不动产看似不包括“空间”，但实际上学者们普遍认为，特定的空间作为民法上的物，也的确应当作为一种不动产来对待［9］。以特定空间为供役地或需役地而成立所谓“空间地役权”能够完全为《物权法》第156条所规定的地役权所包含。不动产范围的扩展，使得地役权的范围得以扩张，不仅能解决地表建设用地使用权人之间的权利限制与扩张，也可解决分层建设用地使用权人之间因空间利用引起的权利限制与扩张，因此中国没有必要引入空间地役权理论。

（4）中国分层设置建设用地使用权，不同层次权利人按照相同规定取得土地使用权，在法律上他们的权利和义务是相同的，只不过其使用权所占用的空间范围是有区别的。在美国、日本土地私有者对土地上方空间享有的高度范围，依其对土地加以利用的性质和利用方式，被限制在土地和地上物通常利用和享有的高度上。中国现行法律对土地使用权的空间范围无法定统一标准，只是在地方个别规范性文件中规定地下空间的土地使用权范围为地下建成筑物外围实际所及的地下空间范围，据此地上空间的权利范围可依此确定。对于《物权法》实施之前的地表建设用地使用权范围，可考虑根据出让土地的四至、建筑物的高度和深度加以确定，其中“四至”可以根据建设用地批准文件或现有土地登记资料确定，“建筑物的高度”可以根据规划批准文件中的建筑限高、建筑容积率、建筑密度等确定，“深度”可以根据技术指标确定的建筑物的基底位置确定。确定范围之外的土地权利仍属于国家，国家可以另行出让。

（5）分层权利人对建成物的所有和使用影响其他既存权利人的通风、采光、通行、排水等问题，则可通过《民法通则》中相邻关系条款处理。相邻权利人间有防止地表建筑超重陷落义务，禁止在高压线下建筑高层建筑权利，应在某高度空间架设水管供权利人排水义务，有忍受振动的义务等等。新设立的分层建设用地使用权人由于不当使用造成既存权利人的损害，应负赔偿义务。

（References）：

［1］王利明.空间权：一种新型的财产权利［J］.法律科学，2007，（2）：122

［2］彭诚信.我国土地公有制对相邻权的影响［J］.法商研究，2000，（1）：67.

［3］Steven Emanuel.Torts［J］.Emanul Law Outlines，1991，（4）：28

［4］孙宪忠.国有土地使用权财产法论［M］.北京：中国社会科学出版社，1993：37.

［5］Peter Sparkes.A New Land Law［M］.Oxford：Hart Publishing，1999：557.

［6］马新彦.罗马所有权理论的当代发展［EB/OL］.http://www.chinalawedu.com/new/16900_170/2010_2_7_ji003217201020.shtml，2010-02-07.

［7］刘得宽.民法诸问题及新展望［M］.台湾：三民书居，1980：409.

［8］陆庆胜，译.日本地下深层空间利用的法律问题［J］.政法与法律，2003，（2）：152.

［9］梁慧星，陈华彬.物权法［M］.北京：法律出版社，2007：278.