土地非农化过程中的博弈关系

刘吉军，许 实，马贤磊，陈 健

（1.南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095；2.南京林业大学土木工程学院，江苏 南京 210037）

随着工业化、城市化进入高速发展阶段，中国土地非农化速度居高不下，国家对此采取一系列调控政策，但效果并不明显。伴随土地过度非农化的还有两个难以解释的问题：一是经济学理论表明税费政策是调控市场经济的重要手段，但为什么在土地非农化调控中显得“力不从心”，相反政府管制政策却发挥更大作用；二是随着科技进步，劳动力和资金的利用效率都在提高，但为何土地低效利用现象非常普遍。要揭示这些现象背后的原因必须理清土地非农化过程中复杂博弈关系，本文尝试利用博弈模型模拟这种博弈关系，对上述问题做出解释。

1 分析框架

在目前管理体制下，地方政府虽然是土地非农化工作的直接实施者，但中央政府和农民也直接或间接地参与到土地非农化过程中。例如中央政府通过制定一系列政策（调节土地非农化收益的税费制度、土地用途管制制度、土地总量动态平衡制度、土地垂直管理制度等）来影响地方政府的决策；农民通过支持与反对地方政府征收土地来影响地方政府的决策行为。

决策分析理论表明，最适合于分析具有竞争关系或相互影响关系的个体决策行为的理论是博弈论。目前博弈论已经被大量用于模拟分析中央政府、地方政府和农民三者间在土地非农化过程中的决策行为。例如有学者构建地方政府间的非合作博弈模型分析地方政府间土地供应关系［1］，或者利用政治域和产权交易域构成的混合域博弈模型对中国近期的土地非农化过程中收益分配机制的演变进行制度经济学解释［2］。不过已有研究很少同时分析地方政府间的横向博弈关系和中央政府、地方政府和农民三者间的纵向博弈关系。考虑农民相对于其他两个决策主体处于明显的弱势地位，本文在分析纵向博弈关系时仅考虑中央政府与地方政府间的博弈，即纵向博弈关系表现为中央政府首先制定政策，地方政府根据中央政策来做出决策，即中央政府为“在位者”，地方政府为“跟随者”；或者视作是地方政府首先行动，其行为产生一定结果（如土地过度非农化），中央政府根据产生的结果来调整政策，即地方政府为“在位者”，中央政府为“跟随者”。无论哪种情况，斯坦克尔伯格模型都是分析这类博弈关系的最优模型［3］。地方政府间的横向博弈关系表现为地方政府同时行动，并且一方的策略影响另一方的支付结果。“囚徒困境”模型是分析此类博弈关系的常用模型，但该模型的劣势是难以进行静态参数分析①静态参数分析表现为，通过模型求解出纳什均衡解后可以观察不同参数对均衡解的影响方向和大小，从而提供各个参数与均衡解间的更清晰的数量关系。。库诺特竞争模型作为一个定量分析模型能够较好地模拟非合作博弈关系，并且可以进行静态参数分析［4］（图1）。

图1 土地非农化决策主体间博弈关系的分析框架Fig.1 Analysis framework of game-theory relationships amongst decision-makers during land conversion for non-agricultural use

2 理论模型

2.1 中央政府与地方政府间的纵向博弈关系

（1）模型参数设定

目前调控土地非农化的税费中只有新增建设用地有偿使用费是中央参与分成的税费，也是中央与地方税费收益的主要部分。因此，模型构建时只考虑新增建设用地有偿使用费。假设中央政府的目标是净收益（土地上的税费收入与因土地过度非农化造成的生态环境破坏和粮食安全引致的社会成本之差）最大化，其决策变量是新增建设用地有偿使用费征收标准和上缴中央的比例，由于两者之积为固定值，为简化分析，这里只取上缴中央的比例为中央政府决策变量（用r表示，r∈［0，1］），征收标准作为外生变量（用M表示）。设定某一时期存在最优的土地非农化数量（用N表示），用β表示中央政府承担的单位面积土地非农化的社会成本（生态环境破坏和粮食安全引致成本）。地方政府的目标是最大化土地获得的收益，包括从土地上获得的直接收益（税费收入）和间接收益（地区生产总值）的最大化。其决策变量为土地非农化数量（用x表示，x∈［0，N′］，其中N′为土地资源的自然供应量）。这里用表示单位面积新增建设用地带给地方政府的地区生产总值的增加量，即建设用地对地区生产总值的贡献率。地方政府的征地成本主要包括给予农民的征地补偿费和中央政府对地方政府过度征地行为的惩罚引致的成本，其中征地补偿费取决于补偿标准（c）和征地面积（x），同时将地方政府的征地成本设定为C（x）=cx+dx2，其中d反映边际成本的增加幅度。

（2）模型形式设定与解

基于上述假设，中央政府和地方政府间的斯坦克尔伯格模型可以表示为：

鉴于中央政府在管理中的强势地位，把中央政府看作“在位者”，地方政府看为“跟随者”，即中央政府首先行动，在自身约束下选择最大化自身利益的r，地方政府根据中央确定的值来选择土地非农化数量（x）最大化自身利益①与Ma Jun讨论中央与地方财政关系时的分析不同，他既分析了中央先行博弈又分析了地方先行博弈［5］。。解此模型得到子博弈纳什均衡解为（r*，x*），其中r*和x*分别由式1和式2表示，式3表示约束条件。

（3）解分析

由式1知，均衡时中央制定的分成比例r值取决于4个因素（M、a、β和c），其中a和β的影响方向为正，即保持其他因素不变时，a和β越大，上缴比例就越大；c和M的影响方向相反，即保持其他因素不变时，c和M越大，上缴比例越小。虽然反映边际征地成本上升幅度的d值并不影响中央政府的上缴比例的选择，但是式3说明只有d值大于临界值时才能保证中央政府和地方政府间的博弈存在均衡点。

由于存在x^＞x*，因此上缴新增建设用地有偿使用费一定程度上限制了土地非农化数量，其限制程度不仅取决于上缴比例的大小，更取决于中央政府对地方政府土地非农化的惩罚导致的边际成本。

2.2 地方政府间的横向博弈关系

（1）模型参数设定

现阶段资本流动分为市场主导的资本流动和政府主导的资本流动，其中市场主导的资本在利润驱动下主要流向回报率较高的地区③由于政府主导的资本量远小于市场主导的资本量，这在东部经济发达地区更为明显，因此本研究只探讨市场主导的资本流动。。由于在经济发展水平和基础设施等环境相似的地区，资本的边际生产率差距很小，决定投资回报率的一个重要因素就是地区投资优惠政策。土地优惠作为一项重要的投资优惠，已成为现阶段各地方政府吸引地区资本的一个重要策略。模型假定只有两个地方政府——地方政府1和地方政府2。一定时期内有总量为T的资金将投放这两个地区，为了简化，假设投入方式按两个地区的新增建设用地数量比例投入，取单位面积新增建设用地上的资金投入量为f=T-（q1+q2）①理论上单位建设用地上的资金投入量为资金投入总量（T）与土地非农化面积总和（q1+q2）的商，但由于该形式不方便模型求解，本文采用差形式仍然保留了单位建设用地上的资金投入量与建设用地总量间的逆向关系。，其中q1和q2分别为地方政府1和地方政府2的土地非农化数量。设δ1和δ2为两个地区的资金投入产出系数，c1和c2为两个地区单位面积土地非农化成本。

（2）模型形式设定与解

基于这些设定，地方政府间的库诺特竞争模型表示为：求解地方政府1和地方政府2的反应函数，然后联立两个反应函数解得：两个政府土地非农化总量为：

（3）解分析

式5和式6表明地方政府土地非农化数量取决于该时期资本总量、自身的征地成本和自身的资金产出系数、竞争对手的征地成本和资金产出系数。当其他因素保持不变时，该时期资金总量越大，土地非农化数量也就越大，同时土地非农化数量也随着自身征地成本的增加而减少，随着竞争对手的征地成本增加而增加；随着自身资金产出能力的增加而增加，随着竞争对手资金产出能力的增加而减少。假设中央政府完全控制土地非农化数量，不存在地方政府间的过度竞争。用Q、T、R和C分别表示中央政府的土地非农化数量、资金总量、资金产出系数和单位面积征地成本，此时有：

求解获得：

为了比较，假设地方政府1和地方政府2在土地征收成本和资金产出能力上不存在差异，且与中央政府相同，这样就有：

由于Q*＞Q^，表明地方政府间的过度竞争造成了土地的过度非农化。

2.3 模型基本结论

结论一：土地非农化收益分成比例由中央政府与地方政府间的博弈决定，主要受到新增建设用地有偿使用费征收标准、新增建设用地对地区生产总值的贡献率、征地补偿标准和中央政府对地方政府过度征地行为的惩罚力度等因素影响；博弈均衡时的土地非农化数量主要受到新增建设用地有偿使用费征收标准、新增建设用地对地区生产总值的贡献率、中央政府承担的单位面积土地非农化的社会成本和中央政府对地方政府过度征地行为的惩罚力度等因素影响。

推论一：中央政府与地方政府间的土地非农化收益分成规则随着博弈演化而变化，目前中央政府对地方政府过度征地行为的税费监管力度（惩罚力度）不强限制了土地收益分成机制（税费制度）调控土地非农化数量的功能，而用途管制具有更强的惩罚力度，因而可能具有更强的土地非农化调控功能。

结论二：地方政府土地非农化数量随着自身土地非农化收益和周边竞争对手的土地非农化成本的增加而增加，随着自身成本和竞争对手收益的增加而减少。

推论二：地方政府间在争夺资本等生产要素上的过度竞争是导致土地过度非农化的一个重要原因。

3 事实分析

由于上述模型中涉及到的诸多收益和成本参数在现实中很难量化，因此无法直接论证结论中的每个变量对土地非农化数量的实际影响，但可以利用事实证据论证推论。

3.1 中央政府与地方政府间的纵向博弈——土地非农化调控政策的历史演变

土地非农化收益分成机制历来都是调控土地非农化的重要手段之一，但它并非中央政府单方面的策略行为，而是中央政府和地方政府间博弈的结果。在1994年税制改革以前，土地税中以耕地占用税为例，中央与地方分成比例1987年为5：5，1989年为3：7；出让金分成中的中央部分为40％，1992年降为5％。尽管中央政府将自己的分成比例一压再压，但是征收效果仍不理想，于是1997年又将土地收益全部留给地方，但造成了地方政府“卖地越多收益越多”的不良后果。次年又规定，新增建设用地的土地有偿使用费，30％上缴中央财政，70％留给有关地方人民政府。但近年来，新增建设用地有偿使用费征缴仍然不规范，越权减免、应缴未缴现象特别普遍。为此，自2005年1月1日起，土地有偿使用费实行先缴后分方式征管。由此可见，土地非农化收益分成比例一直在变动，中央政府一直困扰于财政监督不力问题，无奈只能使用管制政策调控土地非农化数量。

图2 全国1998—2004年建设占用耕地面积Fig.2 Areas of farm land occupied for construction purposes in China from 1998 to 2004

目前用于调控土地非农化数量的管制政策包括土地利用规划制度、征地制度、土地用途管制制度、建设用地审批制度等。其中在经济过热时期，较频繁使用的是直接冻结建设用地审批指标。例如，自1997年4月15日中央政府首次实行非农建设用地审批指标冻结后，中央政府又陷入了审批权冻结与解冻的循环之中。1997年国务院冻结非农业建设项目占用耕地一年，1999年1月1日起国家实行土地用途管制制度，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。2004年5月国土资源部向全国各级土地资源管理部门下发了《关于贯彻落实国务院紧急通知精神进一步严格土地管理的通知》的文件，再度收紧土地审批的口子。图2绘制了1998—2004年全国建设占用耕地情况，三个波谷分别对应1997年、1999年和2004年的建设用地审批权管制政策实施阶段①图中的波峰、波谷出现时间和政策执行时间上出现滞后性，一方面由于政策影响的滞后所致，另一方面由于现实中地方政府往往都将管制年的审批指标提前到管制政策颁布之前申请，这样管制政策并不影响当年土地审批数量，而影响次年土地审批数量。。可见管制政策相对于税费政策在限制土地过度非农化上更显效率。可能原因是目前财政监管成本高昂，中央政府对地方政府过度征地的财政惩罚力度较弱，相反诸如现代遥感等技术的进步使得中央政府的用途管制政策的执行成本较低，对应的惩罚更有力度。

3.2 地方政府间的横向博弈——土地低价供应、过度供应现象时常发生

地方政府在招商引资中往往通过优惠政策来吸引外部资本注入，当更多地方政府加入到招商引资行列时，地方政府间不可避免地展开激烈竞争，这就造成了土地的低价转让和土地过度非农化。例如，苏北某地希望引进一个占地5000亩的汽车项目，消息放出，就引来大批竞争者，不乏来自苏州、无锡、北京等发达地区的政府，其中苏南等地甚至开出了零地价的优惠条件［1］。2003年末轰动全国的土地违法案件——“铁本案”背后也隐藏着地方政府通过土地政策对资金等生产要素展开激烈竞争的事实。根据公开资料，常州方面表示“常州经济的结构性矛盾比较突出，推动经济快速发展的大企业、大项目偏少”，常州要追赶苏州和无锡，就必须“狠抓重点产业、重点企业、重点项目的投入”。然而所谓的重点项目必然要求投入大量的土地和资金。为了获得项目所需用地，2003年以来，常州高新区管委会、扬中市政府在未依法办理用地审批手续的情况下非法批准铁本公司征用、占用土地，并违规组织实施征地拆迁，导致铁本公司违法占用土地6541亩已无法复垦，造成大量耕地被毁①资料引自《中华工商时报》，2004-04-29。。

4 结论与政策建议

本文利用斯坦克尔伯格模型和库诺特竞争模型模拟了土地非农化过程中中央政府和地方政府间的纵向博弈关系以及地方政府间的横向博弈关系。指出目前土地过度非农化有两方面原因：一方面调控土地非农化数量的税费政策缺乏有力的财政监督措施导致调控力度较弱；另一方面地方政府间的过度竞争导致新增建设用地低价供应，造成土地过度非农化。本文启示有：首先，从长远看，调控土地非农化数量的有效手段是基于市场机制的税费政策而不是纯政府行为的管制政策。因此土地制度改革的重要任务之一是完善目前的税费体制，加大财政监管力度。这就要求中央政府以《宪法》和其他法律形式来明确中央与地方间的土地非农化收益分配关系，而不应该继续根据缺乏法律依据的中央的“决定”、“通知”来传达和执行中央与地方间的分配关系；在立法健全的基础上加强财政监管力度，严厉惩罚地方政府越权减免、该缴未缴的违法行为。只有这样，土地税费政策才能像其他领域的税费政策一样，在资源配置、经济调控中发挥重要作用，才能让土地管理走出“无限管制”的陷阱，彻底解决土地过度非农化问题。其次，积极引导地方政府改变目前不合理的经济发展模式。各地区应该根据自身的资源优势和产业优势调整经济结构和产业结构，充分利用地区自身的经济优势、制度优势、人文优势等改善投资环境，吸引市场主导的资本流入，而不应该通过牺牲土地资源来换取资金，谋取短期的经济发展。

（References）：

［1］陆效平，孙伟.博弈论与地方政府间土地政策的竞争性选择［J］.国土资源科技管理，2008，3：107-111.

［2］马贤磊，曲福田.农地非农化过程中收益分配制度变迁：博弈论视角的分析［J］.制度经济学研究，2009，2：143-156.

［3］万君康，邹蔚，胡韫频.经济剩余的博弈模型分析及应用——以古诺模型和斯坦博格模型为例［J］.武汉理工大学学报（社会科学版），2005，5：680-684.

［4］张维迎.博弈论与信息经济学［M］.上海：人民出版社，1996.

［5］Ma，Jun.Modeling Central-local Fiscal Relations in China［J］.China Economic Review，1995，6：106-136.