农村承包地流转：动力机制与制度安排

刘向南，吴 群

（南京农业大学公共管理学院，江苏 南京，210095）

改革开放以后，中国农村家庭承包经营制度几经变迁，总体上向强化承包地的产权保护和市场化的方向演进；十七届三中全会明确提出“加强土地承包经营权流转管理和服务，发展多种形式的适度规模经营”，进一步昭示了农村承包制度发展的方向。但在这样的一个政策背景下，农地流转的规模并不大，全国平均仅10％左右，且流转的主要形式为农户间小规模短时间的流转［1］；已有的流转也不够稳定，据农业部统计，2004—2008年间，仅224个农村土地承包经营纠纷仲裁试点县（区、市）受理仲裁的纠纷就达5万余件。农村承包地对农民具有生产要素、社会保障和财产等多种职能，农家经济结构的变化导致承包地职能的转变，进而对土地的产权制度安排产生影响［2］。基于此，本文试图通过经济学经典的收益成本分析方法，结合在典型区域开展的调查，通过对农家经济结构和承包地职能特征的分析，揭示农户承包地流转的内在动机及其后的制度影响，并提出针对性的政策建议。

1 调查区域和调查对象概况

本文的调查区域为江苏省常州市。常州市地处中国经济最发达的苏南地区，农耕历史悠久，农业生产条件好。近年来随着非农经济的迅速发展，农村承包地流转日渐增加，据当地农业主管部门统计，2008年常州市全市土地流转面积累计3.17×104hm2，占全市承包地总面积的25.6％。流转的主要形式为转包、出租，入股等新型方式所占比重较小（表1）；承包地主要流向种养大户、农业企业等规模化经营者（表2）；流转后的经营规模主要集中在6.67hm2以下（表3）。

调查集中在常州市金坛市指前镇和武进区夏溪镇。调查对象主要是种田大户等规模经营者、村级管理者和国土、农业等政府部门工作人员，采用访谈形式交流，将访谈资料整理后再做进一步抽样验证与补充，最后形成相对完整的分析。

表1 常州市承包地流转方式构成Tab.1 Pattern com position of contracted land transfer in Changzhou City

表2 常州市承包地流向统计Tab.2 Statistics of transfer tendencies of contracted land in Changzhou City

表3 常州市承包地流转后经营规模情况Tab.3 Management scale of contracted land after transfer in Changzhou City

2 农村承包地流转的基础制度状况

农村承包地流转的制度涉及面广，但从当前流转的制度基础和制度环境看，主要与农村地籍管理和社会保障体系建设直接相关。

2.1 农村承包地地籍管理状况

承包地流转本质是权利的转移，因而流转顺畅与否与农村地籍管理直接相关。当前农用地由国土和农业两套班子按各自的职能分别管理。其中，土地承包经营权的发证工作由县一级农业主管部门负责。常州市在1998年基本完成了第二轮土地承包工作，承包经营权发证率达到98％。城市远郊的证书通常发放到户，但城镇郊区由于土地用途转化较为频繁，证书通常被保留在村组。

承包经营权的基本资料由村登记保存。涉及农地流转的，原则上要求采用统一的合同文本。合同签订通常由村委会或乡镇经管站进行鉴证，并保留合同副本，但鉴证仅起到公证作用，并不干涉合法的农地流转。

调查表明，承包地流转中的纠纷主要与权属管理不到位有关。常见的情况有：（1）农户之间的流转往往以口头协议方式约定，出现争议时则各执一词；（2）村组集体将抛荒土地收回后重新出租，但原来的承包经营权证并未及时收回注销；（3）农户以口头方式放弃承包地，但在国家取消农业税费并开始进行相关补贴，以及对被征地农户办理社会保障时，原来放弃承包地的农户又希望拿回承包地，而起初承包地发生流转时又没有有效的合同保证；（4）承包权证书的内容与实际情况不一致等。

可见，与城市国有土地相比，农村承包地的权属登记和变更管理尚未成为一种常态和有效的权利转移凭证，难以有效保障农地的流转集中和规模经营，这在其他地区也得到了不同程度的验证［3］。这其中有农户法律意识淡薄的原因，但更主要的原因是农村承包地地籍管理体系建设的相对滞后，相关资料保存处理的手段、管理机构、操作程序和管理者的认知等都缺乏一个明确规范的制度框架。

2.2 农村社会保障体系建设

农户承包地流转在政策和法律层面的阻碍多与承包地的保障功能紧密相关［4，7］。因而对承包地流转的分析离不开对农村社保体系建设状况的调查。随着户籍制度改革，农村人口已经全部转为居民户口，都可以自愿参加城镇养老保险。农村居民以前只能参加缴费较低、待遇也较低的农保；2008年常州市正式启动了新型农村社会养老保险体系的建设。农民可以自愿参加城镇或农村合作医疗保险，但由于前者缴费较高，一般都选择参加后者。

从当前农村各类社保的推行情况看，区域差异比较明显。主城及周边经济相对发达地区的总体状况相对较好，市辖县和部分远郊区则不容乐观。农村合作医疗保险已经基本实现了全面覆盖，但办理养老保险的农民还很少。即使医疗保险也往往由于报销麻烦，导致农民得到的实惠有限。这一现状在承包地流转调查中显然成为影响农户流转动机的重要因素。

3 农户承包地流转选择的动机分析

从收益成本分析的角度，农户承包地流转的动机与土地的收益和成本直接相关。因而从收益和成本的角度分别探讨影响农户承包地流转的因素，有助于更为直观地理解农户家庭经济特征与承包地职能的内在关联，并对其后的制度安排及其改革方向有更加清晰和明确的认识。

3.1 影响承包地流转的收益因素分析

3.1.1 农地规模扩大后的收益水平 从流入方来看，成功的流转与流转后更高的收益水平紧密相关。比如村民何某，有承包地2.67hm2，通过种植优质软米，年收入4万元以上；金某和韩某的经营规模都在3.0hm2左右，种植有机稻，年收入5万元左右；村民曾某租地3.33hm2种植花木，每年净收入保守估计能达到惊人的60万元左右，农户对现状非常满意。调查中农户都表现出进一步扩大经营规模的强烈愿望。从流出方的角度，以入股、合作等方式流转的，直接动因在于合作组织在品种选择、种植成本、市场风险控制等方面明显的优势能够给农户带来显著提高的收益；调查中指前镇有机稻合作社以“公司+农户”模式发展订单农业，充当公司和农户之间的中介，就取得了良好的效果，覆盖的农地规模达到153.33hm2。

同时，那些依然保持小地块零散经营的农户，与经营能力相对不足有关。而一些基层组织出于种种原因强行推动的合作组织难以维系，根本的原因在于合作组织并不能给农户经济带来明显的改善，甚至使农户蒙受损失。

3.1.2 非农就业的选择机会及其收益的稳定性 以出租、转让、转包等方式流转出土地的农户，普遍进入城镇二三产业中就业；收入越高，就业越稳定，土地流转的意愿就越强，流转期限相对也更长，合同关系更稳定。而由于自身技能和择业机制的限制，非农就业成本高、收益较低且不稳定则限制了流转，调查中许多农民表示没有稳定、便利的离农就业方式，不敢轻易将土地流转出去。调查显示经营规模大多集中在6.67hm2以下（表3），且流转的方式多为相对短期的出租、转包，而转让等放弃承包权的则非常少（表1），这些情况和非农就业有密切关联［5］。

3.1.3 集体经济组织的发育水平 在当前条件下，各种形式的农村集体合作经济组织已经成为农业规模化和现代化的重要选择，全国各地成功的农业合作组织也有明显的增收示范效应。但是既然这种组织方式在当前农村经济社会环境中具有明显的优势，为什么没有得到普遍发展？比如前述的有机稻合作社，有机稻收购价仅4元/kg，但米业公司的市场售价达到24元/kg，为什么合作组织不能成为一个直接面向市场的经济实体？究其原因，可能与农户间缺乏有效的组织合作机制［6］、经营能力不足以及制度上的约束紧密相关。集体经济组织很少企业化，这显然给经营规模扩大后的管理、运营、融资、监督等带来一系列的制约。此外，大量松散的农户如何在市场条件下组织起来、农村的创业机制和人才培养等都缺乏一个可依托的制度体系。

3.1.4 承包地的流转期限 承包地的流转期限短是制约农地规模经营的重要因素之一［3］。导致流转期限短的原因包括非农就业不稳定、产权登记管理的保障水平不高和农户缺乏对农村土地制度的长远预期等。由于期限短，影响到农户进行长期投入改善生产条件的动机，也制约了农业经营收益的提高，进一步限制了农户的流入需求。

3.2 影响承包地流转的成本因素分析

影响承包地流转的成本因素主要包括交易成本和机会成本两个层面。从调查看，交易成本和农户当前的经营规模、有形市场建设和基层组织的介入等因素相关，而机会成本主要和流转后的社会保障、制度预期的不确定性以及农产品安全等因素相关。

3.2.1 农地承包经营的细碎化 二轮承包后，农户家庭承包经营的规模普遍较小，而且分布零散，指前镇和夏溪镇户均土地仅0.2hm2左右，且多分为2—3块，通过流转扩大规模尤其是要集中成片的难度很大。许多种植大户现有的经营规模或形成于农业税费取消以前抛荒时期，或借助于乡村土地整理过程形成，通过市场谈判扩大规模的比重很小。尽管种植大户扩大规模的期望强烈，但很难真正实现。前文中种植花木的曾某的3.33hm2土地分成4块，不但增加了人工、管理费用，也影响了市场谈判能力。

3.2.2 缺乏有形市场以促进供需信息的交流 城市房地产市场的发展与中介市场紧密相关。但对农村承包地，有形市场几乎还是一个空白，流转的供需信息缺乏一个集中交流、交易的平台，对流入和流出的意愿都增加了交易成本的限制，制约了在更大范围里整合与优化资源配置、促进流转的可能。

3.2.3 基层组织对农地市场的介入动机不强 村集体作为中介组织介入农地市场可以降低交易费用，有助于土地集中和规模经营［3］。调查中许多种植大户在实现目前的经营规模中，村干部就做了大量协调工作。但更普遍的情形是，二轮承包尤其是取消农业税费以后，基层干部对土地流转不热心，缺乏服务与促进流转的动机。在现阶段如何通过有效的制度改进，比如阶段性的政府财政补贴或对村级管理者的经济激励以推动基层干部介入土地流转的积极性，进而促进农户的流转动机应是值得重点关注的问题。

3.2.4 农户流转后的社会保障不足 农村社会保障体系的建设刚刚起步，而对于已经进入城镇就业的农民来说，就业与薪酬保障、子女教育、失业和养老保险、保险的异地迁移等保障因素都将影响到农地及其实际功能的转变，如果不能完善非农就业农民的社会保障机制，替代农地的保障功能，就很难避免农民“离乡不离土”的选择。而一些非农经济发达的村庄的启示是，如果能够通过集体建设用地制度改革促进本土非农产业的发展，不但可以降低农民非农就业的成本，也可能更快解决农村社会保障体系建设的资金瓶颈，从而更好地促进土地流转。

3.2.5 制度预期的不确定性 制度的重要功能在于帮助人们形成稳定的预期以做出长期的选择，预期的不确定直接导致流转的不稳定［7］。对中国农村土地制度而言，“现有土地承包关系长久不变”的政策性表述尚不足以帮助农民形成稳定的预期。这种不确定性主要表现在：（1）农地的确权、登记和颁证管理尚不能充分保障农地流转中的相关权利；（2）承包经营权的权利内涵尚不明晰，比如“成员权”的进入退出机制、集体所有权的经济实现、承包经营权的抵押和调整等问题都会对农地的市场化流转产生实质性影响，调查中农户对“30年不变”的政策并不完全认同的态度就在一定程度上表明了其意识中的矛盾性；（3）农民对承包地的财产意识正普遍增强，但农地财产权利的不完整导致的价值偏低，制约了农户的流出动机［8］；比如调查中农户彻底放弃承包关系的很少，甚至还有相当一部分因征地等原因成为市民的要求回迁。

3.2.6 农产品的安全问题 几乎所有的农户都会反映对买来的粮食蔬菜信不过，农民留下非常有限的一点承包地，主要的目的还是解决自己的口粮问题。单从其态度看来，农业生产中的污染和食品安全确实已经成为一个值得关注的问题，这也构成了农地流转的机会成本之一。

4 结论和政策建议

4.1 结论

第一，在自愿、平等、有偿的市场化原则下所发生的农村承包地流转，能比较显著地提高流转双方的收益水平，改善其生活福利；而明显提升的收益水平是农户流转承包地的积极性所在。已经初步实现规模化的种植大户或合作社等经济组织都有进一步扩大规模的需求。规模经营也给农业现代化、产业化及农业劳动力就地转移提供了更多可能和便利条件。

第二，农村承包地对普通农户的社会保障功能依然明显，而其财产功能正被逐渐重视。由于农村社会保障体系建设的滞后，以及农民非农就业后融入城市社会保障体系的制度性障碍，制约了农户承包地流转中的供给意愿。而农地财产价值低、财产权利的制度性保障不足也阻碍了农地的规模化集中。

第三，农地流转的选择与更高、更稳定的收益水平和更低的交易与机会成本紧密相关。影响农户承包地流转的收益因素主要和农地经营能力、非农就业选择、集体经济组织发育及流转期限等相关；成本因素则与农地经营细碎化、有形市场建设滞后、基层组织介入不够、流转后的社会保障、制度预期的不确定性及农产品安全等相关。

4.2 政策建议

本研究针对目前流转中存在的问题，提出以下几点政策建议：（1）加强农村承包地地籍管理体系的建设，逐步将其纳入国土资源的统一管理之中，加强信息化建设，提高档案管理、确权及变更登记的管理水平，为违法用地查处和承包纠纷仲裁提供有效的法律依据，促进农户依法流转的意识，保障农村承包地市场的有序发展。（2）积极改革和完善农村集体建设用地制度，促进农村本土非农产业的发展和繁荣，实现集体经济的发展壮大，为实现农民向非农领域转移、解决农村社保体系建设的资金约束创造条件。（3）加强针对农村集体经济组织的工商登记、税收及组织管理等制度建设，为农业规模经营在管理、经营、融资、合作等方面市场化水平的提高创造条件，促进集体经济组织的发育，有效提升农业经济的现代化、产业化水平，促进农地的流转集中，全面改善农业生产效率。（4）推动乡村治理结构的转变，配合财政补贴、信贷优惠等多种经济手段，激励乡村基层组织介入农村承包地流转的组织、协调和引导，有效降低交易成本，减少承包地流转中隐含的效率损失。（5）加快农村承包地流转有形市场的建设，为供需信息方提供一个集中的交易平台，并将之与农村承包地登记管理体系有机结合起来。（6）继续加强对农民非农就业权利的保障，进一步消除现有制度安排中的不利约束，在农民进入城镇非农就业的同时，逐步将其纳入城镇社保体系当中，有效替代承包地的社会保障功能，增进农户流转的意愿。（7）从更长期的角度，不断完善农村家庭承包经营制度，逐步发展出相对稳定和长期的农村土地制度框架，以稳定农户的发展预期；同时加强农产品品质安全的监控体系，提高食品安全水平。

（References）：

［1］刘守英.中国的二元土地权利制度与土地市场残缺——对现行政策、法律与地方创新的回顾与评论［J］.经济研究参考，2008，31：2-12.

［2］陈剑波.农地制度：所有权问题还是委托—代理问题？［J］.经济研究，2006，7：83-91.

［3］田传浩，陈宏辉，贾生华.农地市场对耕地零碎化的影响——理论与来自苏浙鲁的经验［J］.经济学季刊，2005，4（3）：769-784.

［4］俞敬忠.关于我国土地问题的思考［J］.农业经济问题，2003，5：14-18.

［5］Kung，James Kai-sing.Off-Farm Labour Markets and the Emergence of Land RentalMarketsin RuralChina［J］.JournalofComparative Economics，2002，30（2）：395-414.

［6］曹锦清.黄河边的中国——一个学者对中国乡村社会的观察与思考［M］.上海：上海文艺出版社，2001.

［7］张红宇.中国农地调整与使用权流转：几点评论［J］.管理世界，2002，5：76-87.

［8］刘向南，曲福田，许丹艳.江苏省征地制度与农村社会经济发展调查［J］.中国人口资源与环境，2006，16（4）：49-54.