地方政府执行力弱化的新制度经济学分析

胡象明，孙楚明

（北京航空航天大学公共管理学院，北京 100191）

政府是国家权力机关的执行机关，也就是说，相对于作为权力机关的人大而言，政府的职能重在执行。“执行力是政府工作的生命力”，是当代政府治理的重要共识。从纵向来看，政府包括中央政府和地方政府，中央政府主要负责全国性大政方针的决策及制定，而地方政府相比中央政府则带有更多的执行色彩。中央大政方针能否贯彻，各级人大的决议能否实现，关键要看地方政府有没有执行力。因而，地方政府执行力强弱对整个政府目标的达成与否与政府质效的高低具有极其重要的意义。本文试图从新制度经济学的视角，透视和剖析地方政府执行力弱化问题。

一、地方政府执行力弱化的表现

地方政府执行力是指地方政府部门及其工作人员，整合各方面力量，贯彻执行国家的大政方针、政策法令以及上级的指示、决定、决议，依法办事，执政为民，有效完成政府既定目标和任务的能力。

在现实中，地方政府执行力并非十分令人满意，执行力弱化的现象还相当普遍。所谓地方政府执行力弱化，是指地方政府部门及其工作人员执行偏向、执行不力、执行低效，不能有效完成政府既定目标和任务的状态。地方政府执行力弱化主要表现为：

（一）执行方向迷失

政府执行的根本目标就是落实国家的大政方针，保护和增进人民群众的公共利益。但是由于“经济人”的自利性，地方政府及其工作人员往往表现出强烈的趋利动机，在执行中“不给好处不办事，给了好处乱办事”，“有好处马上办，没好处拖着办”。许多工作不是从全局考虑，而是以各自的利益为中心，“我的地盘我作主”，以利益为尺度进行过滤，有利可图抢着干，无利可图踢皮球。在这种选择性执行下，中央大政方针让位于地方保护主义，地方发展大计让位于部门主义，部门的目标任务让位于个人利益。欺上瞒下，阳奉阴违，“上有政策、下有对策”的现象时有发生。如房地产价格调控不力，节能减排进展缓慢就是例证。地方政府执行对公共利益的偏离，使地方政府执行力在不正确的方向上运行，陷入越来越弱化的困境。

（二）执行规则异化

地方政府在执行中，很多时候不是遵循公开的明规则去行事，而是按土规则、潜规则办事。所谓潜规则，是指与公开的、合法的明规则相背离，但往往能超越明规则，在实际中对人们的行为心照不宣地起着重要导向作用的规则。比如：在执行关注点上，奉行“不怕群众不满意，只怕领导不注意，不怕群众不关心，就怕领导不开心”；在执行内容上，认为“部门工作是本行，手中有钱才风光，中心工作是帮忙，干多干少都一样”；在执行反馈上，偏信“报喜得喜，报忧得忧”；在干部发展上，墨守“不跑不送原地不动，只跑不送平地调动，又跑又送连级跳动”。这些潜规则大行其道，在实际执行过程中，冲淡、抵消甚至替代了合法的明规则，使地方政府执行力被潜规则所左右，无法发挥应有的作用。

（三）执行主体互为掣肘形不成强大合力

地方政府执行力是地方政府及其工作人员共同行动的合力，是各执行主体的行动力的矢量和。如果政府机关内各执行主体不朝一个方向共同使劲，那么就不可能有强有力的合力，只有各执行主体密切沟通，相互协调，共同合作，才能使执行系统整体力量最强，也就是执行力最大化。但是，实际工作中，地方政府部门内部缺乏合作，各吹各的号，各唱各的调，相互掣肘的情形还很多。如：有的各自为政，各行其是，我行我素；有的扯皮拉筋，互不通气，互不买帐；有的争权夺利，暗中设障，彼此拆台。部门和人员之间的隔阂，使执行管道出现梗阻、缝隙，摩擦增多，内耗增大，直接削弱了地方政府的执行力。

（四）执行落实不到位

地方政府执行力如何关键看落实，要有落实的措施，落实的行动，落实的结果。再好的规划，纵使说得天花乱坠，如果没有落实，都不过是一纸空文。现实中，说得好听但做不到，工作浮在面上，雷声大雨点小，弄虚作假的问题依然很严重。很多工作都是写在纸上，贴在墙上，挂在嘴上，就是没有体现到行动上。有的工作有方案没部署，有安排没检查，有检查没奖惩。有的工作只有前奏，没有过程，有开头没结尾，或者虎头蛇尾。有的地方不深入调查研究，一味将上级政府的做法进行复制，“以会议传达会议，以文件落实文件”。有的下基层“坐着车子转，隔着玻璃看”，对群众急盼解决的问题视而不见，不愿做认真细致的工作，乐于编造数字政绩，玩弄数字游戏。这些不求实，不扎实，不务实的表面文章，使许多执行都流于形式。

（五）执行效率不高

目前地方政府的执行效率还不尽人意。一些地方政府部门工作要求不严，标准不高，只求过得去，不求过得硬，办事拖拉，不推不动，推一下动一下，慢执行的现象还比较突出。很多事情都在“群众跑来跑去，领导批来批去，部门转来转去，开会议来议去”的兜圈圈中不了了之。这些都不同程度地抑制了地方政府执行力。

地方政府执行力弱化危害最大的是，中央的路线方针政策、重大部署和工作要求，在地方层级难以贯彻落实，各种各样的选择执行、象征执行、附加执行、不执行、乱执行，使中央的权威受到来自地方的挑战。同时，地方发展受到一定程度的制约，群众利益得不到维护和实现，政府公信力受到严重影响。

二、地方政府执行力弱化的主要原因：制度缺陷

胡锦涛总书记在党的十七大报告中高屋建瓴，从改革行政管理体制的高度，提出了“执行顺畅”的要求[1]。温家宝总理一直十分重视政府执行力建设，在今年的政府工作报告中，从行政问责制等方面再次强调，“要努力提高执行力和公信力”[2]。可见，政府执行力问题关键是制度问题。地方政府执行力弱化必须从制度上找原因。

对制度进行系统阐述的是新制度经济学。关于制度，新制度经济学家给出了各种各样的定义。T· W·舒尔茨将制度定义为“管束人们行为的一系列规则”；道格拉斯·C·诺思则认为，制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人的相互关系而人为设立的一些制约。制度构造了人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励结构，制度变迁则决定了社会演进的方式[3]。总之，制度是规范人们行为的一系列规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为。制度是正式制度和非正式制度、内部制度和外部制度、制度规定和实施机制的集合。它具有降低交易费用、提供激励结构、促进协调与合作的功能。

道格拉斯·C·诺思研究发现，在经济发展过程中,“对经济增长起决定作用的是制度性因素而非技术性因素”[4]。T·W·舒尔茨则明确指出，制度是经济领域里的一个内生变量[5]。从新制度经济学的理论来看，制度对于地方政府执行力强弱同样具有决定意义。包括宪法在内的法律等制度，无疑是以法治为己任的地方政府执行力的内生变量和核心元素。制度及其实施机制为地方政府执行力提供了操作路径和机制保障。制度通过减少不确定性和 “远期的无知”，[6]使人们形成合理预期，从而把阻碍地方政府执行人员合作的因素减少到最低程度，以共同推动地方政府任务的完成。由此看来，地方政府执行力之所以弱化，问题主要在制度。制度的缺陷是导致地方政府执行力弱化的根本原因。具体来讲：

（一）非正式制度不足

地方政府执行力既需要正式制度的规范，也需要非正式制度的调节。宪法、法律、规章、文件、政策等正式制度是地方政府执行力必须遵循的行动指导，是一种外在的硬约束；而风俗习惯、伦理道德、价值观念、文化传统及意识形态等非正式制度则是地方政府执行力不可忽视的内化规则，[7]是一种内隐的软约束。在一定程度上说，非正式制度比正式制度对地方政府执行力发挥着更强大更持久的影响，这是由非正式制度所具有的存在的弥散性、演化的长期性、变迁的缓慢性等特点决定的[8]。从我国目前来看，地方利益膨胀导致政令不通的现象之所以屡见不鲜，除了利益表达、引导、分配的正式制度还不完善以外，对利益具有重要调节作用的非正式制度的不足不能不说是一个重要原因。长期以来形成的地方利益、部门利益至上的观念，会闹的孩子有奶吃的传统，法不责众的文化，加之有的地方存在的行政道德失范的问题，这些非正式制度的失衡，使日益泛滥的地方利益不能得到有效约束，在地方利益竞相博弈的情况下，难免会形成有令不行、有禁不止的局面。这种非正式制度的不足，一方面是由于过去的一些行之有效的非正式制度因不适应新形势的需要而失效，另一方面是体现时代要求的新的观念、习惯、意识形态还没有形成或有效发挥作用，如法治、责任、回应、效率、信用、人性化服务、行政伦理等观念还没有牢固树立，价值观、利益观扭曲，大量潜规则盛行，因而制约了地方政府执行力的强度和力度。

（二）对内部交易费用重视不够

地方政府执行力的运行路径既包括对服务对象的作用过程，也包括政府部门内部的运行过程。在作用于服务对象时，产生外部交易费用，在政府部门内部运行时，则产生内部交易费用。随着加入WTO以及服务型政府理念的深入，我国各级地方政府越来越注重政府执行的外部交易费用的降低，至少在思想上、意识上把它摆在全局的高度来认识和强调。但遗憾的是，地方政府执行的内部交易费用没有得到相应的重视。如地方政府内部的信息垄断、权力集中、严格的等级控制、缺乏平等沟通、同事之间特别是上下级之间互信度不高等等，这些都像一块块隔板将地方政府部门内部肢解成大大小小的 “马赛克”，这种碎片化使勤奋的人变得游手好闲，聪明的人变得缺乏创造激情，进而不同程度地影响到组织气氛，使共事各方不和谐甚至对立，增加了共事的不确定性和内部梗阻，造成了大量的信息成本、讨价还价的成本、协调成本和合作成本。这种体制内的失灵反过来又加剧了地方政府部门内部与外部执行上的非均衡，影响了地方政府执行力的整体功能和效应。

（三）制度的激励功能弱化

政府工作人员在地方政府组织中工作，在某种程度上说，就是通过自己的脑力、体力支出，对地方政府部门进行人力资本投资，进而从地方政府部门获得政治、经济、声誉等方面的回报。这就需要地方政府要有一个优良的制度环境和制度设计。一旦行为主体不能从地方政府部门获得自身投资的相应边际回报，就会出现投资不足的现象，导致地方政府工作人员积极性的下降。其中一个重要原因，就是由于制度缺失、制度不科学或制度虚设，说的与做的不一致。如，工作上的弄虚作假、欺上瞒下，奖励上的不公开、不公正，提拔干部上的任人唯亲、拉帮结派，表彰先进按计划分配、轮流坐庄，收入分配上的“干和不干一个样，干多干少一个样，干好干坏一个样”等，都与三令五申的制度大相径庭，势必使制度的激励功能受到抑制。同时，一些地方领导干部身上表现出的“严以律人，宽以待己”，善务虚、不务实，做工作怕负责任、怕挑担子，不求有功、但求无过等不良习气，在下级中会产生示范效应。这些副强化，必然会影响到机关干部的工作热情，进而削弱地方政府部门的执行力。

（四）制度的实施机制不健全

实施机制是确保一个政府的正式制度与非正式制度贯彻落实的一套监督、检查和惩戒准则。制度和实施机制是相辅相成、相互促进、相得益彰的关系。仅有制度，而没有相应的实施机制，则制度就会成为一纸空文。一般来讲，制度是目标性的规定，而实施机制是过程性的规定。目标性规定也就是“质的规定”，过程性规定也就是“量的规定”。前者关系到制度的发展预期，后者关系到制度的操作和实施。我国地方政府目前对“质的规定”关注较多，但对“量的规定”没有引起足够重视。一方面，许多制度说起来很好，由于没有配套相应的实施机制，结果成了空中楼阁。另一方面，有的制度因为实施机制不健全，执行起来跑了调、走了样，没有达到预期的收益。如信息传导不畅、跟踪督促不到位、检查走形式、考核不严格、评估不科学、反馈不及时、问责不力等实施机制的缺失或弱化，不能有效促成“量”的积累，进而由量变走向质变，以致地方政府执行力大打折扣，管理和服务职能不能有效实现。

三、提升地方政府执行力的途径：制度路径

要解决地方政府执行力弱化的问题，首先必须解决影响地方政府执行力的制度问题。从全局的考量上，对地方政府执行制度进行重新检视，予以规范完善，努力营造用制度管人、用制度管事的运行态势，是当前提升地方政府执行力的必然选择。

（一）加强非正式制度建设，营造科学、和谐的执行文化

正式制度和非正式制度相互依存、相互联系、兼容共生，形成功能完善的制度体系，二者缺一不可。而在某种程度上非正式制度还极大地影响着正式制度的方向和运作效果。因而，要高度重视市场经济背景下我国地方政府部门非正式制度建设下滑的状况，采取有力措施认真应对。一是要加强价值观的重塑。在地方全体公务员中大力宣传和倡导社会主义核心价值观，用邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观武装头脑，解决价值扭曲的问题，增强执行的坚定性；二是要加强以爱岗敬业为重点的职业道德教育。培养公共人格，实践公共伦理，营造讲工作、比服务、讲奉献的机关氛围，解决精神萎靡的问题，增强执行的自觉性；三是要加强政府文化建设。政府文化对正式制度的制定和执行起着一种塑造、介定的作用。要在地方政府部门中坚持进行政府文化挖掘、提炼、培育和普及，使各级地方政府公务员树立公共利益、以人为本、顾全大局、优质服务、绩效政府、团队合作的理念，解决文化荒芜的问题，增强执行的长效性。通过加强非正式制度和执行文化建设，铲除地方保护主义、部门主义以及潜规则的土壤，形成由“他律”到“自律”，由“他治”到“自治”的转变。

（二）重视内部交易费用，降低内部执行成本

地方政府执行力是地方政府部门内部执行效率与外部执行效率有机协调的综合效率，其虽然常常以政府执行的外部交易费用高低的形式呈现出来，但是与政府执行的内部交易费用也密切相关。而且，政府执行的外部效率如何，往往受到政府执行的内部交易费用的明显制约。所以，降低地方政府执行的内部交易费用至关重要。首先，执行主体要实行分权制。要想各执行主体高效办事，必须赋予其相应的权力，这是权事相符、权责一致的必然要求。地方政府部门领导要摒弃嗜权、恋权、专权的思想，敢于、善于向各执行主体合理授权，让事者真正有其权、负其责。其次，执行信息要实行共享制。在知识经济时代，信息已经成为有效执行的核心因子，地方政府部门要打破信息垄断，加强信息公开，让信息及时传递到一线执行机构和人员的手上，以便一线机构和人员快速强化或调整自己的行动部署，使执行行为快而有力、力而有效。再次，互动沟通要实行常态制。团队沟通不仅是指工作上的沟通，而且还包括情感上的沟通。团队内部的沟通，往往对政府绩效产生事半功倍的效果。所以，地方政府部门要在组织内部开展经常化、多向度、建设性的沟通，消除误解，达成共识，形成互动。最后，组织结构要实行扁平制。要减少地方政府部门组织层次，优化组织结构，加强组织的弹性和回应能力，杜绝“梗阻”和不必要的损耗和摩擦，力求执行成本最小化。

（三）强化激励，提高执行人员积极主动性

地方政府部门执行人员的执行积极性离不开制度的持续激励。制度为地方政府部门执行人员提供收益预期、价值引导和行为动力，从而促进执行人员由被动执行变为主动执行。一是要强化考核机制。要制定科学、合理、量化、细化、可操作性强的考核制度，并认真落实，防止走过场，考核的过程接受监督，考核的结果予以公示，同时要加大考核结果在评先表模、提职晋级中的比重考量和硬性作用；二是要强化评先机制。地方政府部门一年一度的评选先进活动到底有没有激励效果，关键看能否真正按奉献、按业绩、按真实表现来进行，坚决改变那种计划分配、轮流坐庄的评选做法，使真正先进的同志评为优秀，从而形成先进更先进，后进赶先进的良好局面；三是要强化晋升机制。以能力和实绩为重点，以群众公认为尺度，杜绝暗箱操作和潜规则，实行职务晋升的客观化、科学化、透明化；四是要强化工资机制。淡化工资千篇一律、千人一面的负面效应，实行动态工资制。

（四）健全实施机制，确保制度执行到位

制度若不认真落实，比没有制度危害还要大。制度不落实、甚至被违反的一个重要原因，就是实施机制不健全。强有力的实施机制使得违反制度或不执行制度的成本大于违反制度或不执行制度的收益，威慑行为人的潜在违约行为。因而，要提高地方政府执行力，必须健全影响地方政府执行力的有关制度的实施机制。一是健全利益疏导机制。建立利益表达机制，在团队内营造“敢于说话”的诉求氛围；建立利益引导机制，帮助地方政府部门行政人员树立正确的利益观念；建立利益调节机制，对于那些合理的但暂时又不能满足的利益诉求进行适度的调节。在利益均衡的基础上，确保公共利益在地方政府执行中得以顺利实现。二是健全检查监督机制。定期和不定期地开展检查，跟踪执行情况，掌握执行进度和质量，及时发现执行中存在的问题，并采取针对性措施予以化解。同时，加强上下左右内外一体化、无缝隙监督，使地方政府的各项执行工作始终在阳光下公开、有序、平衡推进。三是健全评估反馈机制。加强执行评估，客观科学地评价执行目标的达成程度，总结正反两方面的经验教训，并及时反馈到一线行政人员，以便及时修正、完善和优化。四是健全问责追究机制。通过健全实施机制，提高地方政府执行质量和效率，推动地方实现科学发展和公共利益最大化。

[1]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[R].北京：人民出版社，2007.

[2]温家宝.政府工作报告[R].北京：人民出版社，2010.

[3]王国清.税收经济学[M].成都：西南财经大学出版社，2006.

[4](美)道格拉斯·C·诺思.经济史中的结构与变迁[M].陈郁等译.上海：上海三联书店，1995.

[5](美)T·W·舒尔茨.制度与人的经济价值不断提高[A].陈剑波译.上海：上海三联书店，1996.

[6]严汉平，白永秀.经济学视野下关于“制度”的文献综述[J].山西师大学报(社会科学版)，2006，（6）.

[7]陈立旭.文化因素与中国经济增长的绩效[J].浙江学刊，2000，（2）.

[8]蒋万胜.论中国市场经济秩序型构中的非正式制度创新[J].陕西师范大学学报(哲学社会科学版)，2008，（5）.