信息社会背景下的政府治理

梁国健

（华南理工大学 公共管理学院，广东 广州 510640）

1 信息社会的概念

20世纪90年代以来，现代信息技术、通信技术特别是互联网技术在各领域的普遍应用，标志着我们已经进入了一个新的时代——信息社会。信息社会是围绕着知识组织起来的，其目的在于进行社会管理和指导革新；这反过来又产生新的社会关系和新的结构。[1]信息社会将深刻地改变我们的生产方式与生活方式，同时也给政府的管理模式带来一场革命。它将对政府管理的理念、政府治理的结构、政府工作流程、政府政策和政策制定都发生了较大的冲击。政府通过计算机网络对外界提供服务和信息已成为一种不可逆转的趋势。在这一趋势过程中，网络时代在为政府管理带来前所未有的机遇的同时，也相应地带来许多挑战和问题。各国政府，无论是发达国家还是发展中国家，都在作出相应的对策来应对信息时代。

最早提出“信息社会”概念的是日本未来学学者。从20世纪七、八十年代开始，西方学者针对新技术革命浪潮的到来，对未来社会的发展提出了各种各样的预测。阿尔温·托夫勒认为社会的发展将会出现“超工业社会”，丹尼尔·贝尔称之为“后工业社会”，奈斯比特称作“信息社会”，布热津斯基称作“技术电子社会”等等，到80年代末趋于称作“信息社会”。而1999年版《辞海》中定义的“信息社会”，将其纳入“后工业社会”中。本文认为，所谓“信息社会”，就是以计算机和网络技术为基础而形成的新的生产方式和社会关系模式。

2 信息社会的特征

以计算机、网络技术为基础的信息社会，其不同于传统的工业社会主要表现为：

第一，信息技术提供了政治主体多元化和个人参与的现实可能性，成为现代公民社会崛起的低成本物质平台。信息技术提供了个人参与社会政治生活的现实条件。在传统平面媒体盛行的时代，个人信息的传播依赖于高投入的平台和掌握描述事物状态的文字转换技巧的人。长久以来，掌握文字也就掌握了说明真相的权利，解释真相成为文化人的特权；传播信息成为资本和权力的特权。现在，信息技术的低成本，彻底摧毁了传统媒体的垄断，在历史上第一次提供了公民个人参与政治和社会事务，直接表达个人意愿的可能性。

第二，出现社会结构扁平化的倾向。已经有学者指出商务活动中出现了扁平化的倾向。[2]然而，扁平化倾向在社会生活和政治生活中也开始出现，其突出的表现就是某些社会组织和个人不再依赖金字塔式的组织机构，通过直接诉诸社会舆论或者组织基本成员，推动个人、组织意志的贯彻。

第三，信息的公开、透明和第一时间披露成为对政府越来越严格的要求。政府的公信力与信息透明度、信息披露及时性的联系越来越密切。在信息披露的透明度方面，必须符合国际标准，不符合国际标准的政府行为，势必遭到各方面的质疑，甚至可能被指为故意隐瞒真相。

第四，权威性不断被审视，政治权威的绝对优势被相对优势所取代，技术权威的地位上升。由于政府对信息的垄断逐步丧失，技术专家的意见越来越容易获得，政府和官僚的政治权威弱化，技术专家权威上升，但任何权威均须经过多元审视。在关键时刻，政府和各相对人的主张都会受到严格的多角度、全方位的审视。由于政府仍然控制着主要的社会资源，特别是控制着关键的、有时是唯一的情报资源，它的特权地位使其受到特别的关注，因此必然受到更加严格的审视和检验，如果没有认真的准备和全面的应对之策，稍有不慎就更容易受到伤害和削弱。

3 信息社会政府治理的对策

政府治理的定义很多，本文采用世界银行学院全球治理局长丹尼尔·考夫曼（Daniel Kaufmann）的定义：政府治理是为了公共利益通过正式或非正式的传统和制度来行使权力。其主要内容有：选举、监督和替换政府；制定和实施稳健的政策和提供公共服务的能力；公众的敬重和政府治理经济和社会关系的机构。[3]政府治理并非是政府单方面行使权力的过程，而是政府、社会、民众、市场相互协力的过程。

信息化时代的政府最重要的内涵有两点：一是运用信息及通信技术打破政府的界限，使得人们可以从多种渠道取用政府的信息和获得政府的服务，而不是采用传统的需要经过层层关卡进行书面审核的作业方式。二是政府相互之间和政府与社会之间通过各种电子化渠道进行相互沟通，政府可以根据管理对象的需求、管理对象可以使用的形式、管理对象要求的时间和地点，向管理对象提供各种不同的服务选择。[4]信息社会下的政府治理对策包括：

3.1 提升政府信息资源管理水平，构建电子政务

传统的信息单通道流动管理方式极容易导致信息失真、信息传输时效性差、信息超载以及小道消息泛滥等现象。构建电子政务，政务信息的传输渠道将由单通道向混合型转变，信息流动不再受限于行政隶属关系的官方单一渠道，而是通过政务信息系统、政府信息库、新闻媒介、民间信息机构、相关社团以及互联网共同传输。这样，信息结构与等级结构脱钩，传播速度更快，准确性更高；组织与外界的信息交流更加开放互动，信息资源得到更好的利用；打破信息割据，信息的完整性和可靠性大大提高。

此外，在提升政府信息管理水平上，政府也将面临信息安全的挑战。由于网络自由性、互动性、虚幻性的特点，不法之徒可以利用网络来进行犯罪。政府网络是一个庞大的网络，由于使用人员众多，技术水平和安全意识又千差万别，安全漏洞很多，而且随着高薪科技的发展，网络安全隐患将日益增多。由于“电子政府”只认数据不认人，如果安全得不到保障，电脑罪犯就可能通过修改程序和规则在网上窃取到政府的部分权力，进行政治和刑事犯罪活动，给国家带来重大的损害。虽然自1996年以来，我国政府已经颁布和实施了一系列有关计算机及互联网的法规和条例，如《中国公用计算机互联网国际联网管理办法》、《互联网信息服务管理办法》等，但在已颁布实施的一些法律法规中，有一些条文已经滞后，一些关于网络行为的认定笼统，缺乏可操作性。因此应加快网络立法的步伐，建立较为完善的网络法规，对网络资源的管理，网络内容信息服务，电子商务，政府、组织和个人在网络中的权利及义务等作出规定，实施网络法制，依法打击网络犯罪和利用互联网从事非法活动者，维护正常的网络秩序。

3.2 重建政府组织体系

扁平化是未来政府组织结构变革的趋势。传统的科层制结构，权力集中在等级体系的上层，信息从一个层级向另一个层级，从一个部门向另一个部门有序地传递。这种等级链严格地规定着组织中人员和职能的关系，其特征是办公体制等级化、工作任务专业化、工作程序系统化、人际关系非人格化、运作资源内部化。[5]信息技术在政府组织中的应用，打破了传统官僚制的范式。加里斯·摩根认为，信息技术的应用足以改变许多组织的性质和结构，改变组织的产品与服务的性质和生命周期。技术将我们带入一个新时代，将出现完全新型的组织和新管理能力。[6]信息时代下，政府办公电子化，实现电子政务，收集、处理、传递、沟通信息将更快捷、更经济，政府整体行政效率将大幅度提升。

信息和网络技术不仅突破了信息传递和处理的瓶颈，而且使组织中每一成员都可能成为信息网络中的一个节点，组织内部信息为每个成员平等享有，成员间的信息交流不再需要通过等级制度的安排，越来越多的问题在较低的层级就可以得到解决，以上传下达为主要工作内容的中间管理层可以大大精简。于是，管理的幅度增大了，管理的层级减少了，政府组织结构由金字塔式逐渐向扁平化发展，政府组织的规模也将逐渐缩小。正如约翰·奈斯比特所说：“计算机将摧毁政治领域的金字塔。”“我们建立等级森严的金字塔式的管理系统，是因为我们需要掌握下属的去向以及他们完成任务的情况。而有了计算机帮助，我们可以采用平行联系的方法重新设计我们的组织结构。”[7]不过，对扁平化组织的期待不能盲目乐观。从当前的运行情况看，层级制仍旧是最稳定、最有效率的组织形式之一。信息技术的应用虽然必将带来政府组织中间管理层减少、层级的降低，但绝不是无限度的。希望整个政府组织平面化是不现实的，而且也会带来各种各样的问题。

3.3 改进行政决策方式

传统决策中，信息不全、信息失真是造成决策失误的主要原因。信息社会下电子政务的应用，为政府全面准确地获取信息、了解公众需求、指导决策提供了根本保障。首先，通过先进的信息技术手段，规范了信息的采集和处理，政府获得与决策相关的有效信息的能力得到提高；其次，公众可以通过电子邮件、电子论坛和电子投诉系统等方式向政府反映问题，使政府决策能够更加充分地反映民意；再次，由计算机技术决定的通信速度将对决策系统产生重要影响。过去很多管理者都会拖延决策，留出机动时间和回旋的空间，然而随着电子通信速度的加快，以及信息技术在监督记录方面的强大功能，任何拖延都很容易被识破。在新技术的压力下，管理者将被迫加快工作和决策速度。许多关键性的决策必须“即时”、“在线”做出。

3.4 再造政府业务流程

随着后工业社会和信息社会到来，依据亚当·斯密提出的“劳动分工原理”，泰勒提出的专业化、标准 化、程序化等问题，法约尔提出的“计划、组织、指挥、协调、控制”的组织管理流程，韦伯提出的科层制行政组织模型而建立的政府传统业务流程管理模式日益显露出其弊端。随着信息社会的到来，政府业务流程再造成为解决上述问题的首选方案。政府业务流程的再造可以分为三个环节，即精简、重建和改进。精简，是从组织的目标重新出发，从根本上对每一项流程的价值进行重新思考，去除那些僵化、脱节、冲突的流程，使业务流程得到简化。重建，即在顾客、竞争、变化原则指导下，根据新的业务要求，利用现代化的技术手段对业务流程重新设计，以提高服务质量和工作效率；重建要求对工作流程进行彻底的重新设计，它与精简不同，不是由于绩效的提高而带动的，而是为了获得绩效上质的飞跃。改进，就是在新流程运转中，根据变化的情况，逐步完善流程的设计，使其更加合理化和高效化。

3.5 优化政府人才结构

电子政务的出现，使公务员的行政能力得到了提升。然而，电子政务对公务员的素质也提出了更高的要求。第一，要求公务员从事务操作型向知识智能型转变。以往绝大多数公务员并不参与决策，只是负责执行既定的政策，多属事务型而非研究型，越到基层这一倾向越明显。信息技术在政府中的渗透与运用，将公务员从事务性工作中解放出来。第二，要求公务员提高政治鉴别力和抵御腐朽思想侵蚀能力。由于网络自身的缺陷给政府管理带来了许多问题，网上充斥着各种各样的信息，这对公务员的道德修养和政治水平提出了更高的要求。第三，要求公务员提高信息能力，包括信息的识别能力、采集能力、加工能力、应用能力和发布能力。信息能力是提高工作效率和工作质量的一个决定性因素，也是信息时代衡量公务员能力的重要标志之一。第四，要求公务员增强学习能力。信息时代知识更新速度极快，要求行政人员不断更新知识，改善知识结构，增加知识存量。只有树立终身学习的观念，不断提高综合应用能力，才能更好地适应新的行政环境。

[1]丹尼斯·贝尔.后工业社会的来临[M].北京：商务印书馆，1984.

[2][美]托马斯·弗里德曼，何帆等译.世界是平的（第二版）[M].长沙：湖南科学技术出版社，2006.

[3]丹尼尔·考夫曼.政府治理的十字路口[DB/OL].http：//www.snweb.com/gb/market_daily，2003-08-30.

[4]吴爱明，董晓宇.信息社会政府管理方式的六大变化[J].中国行政管理，2003，（4）：31-34.

[5]蓝志勇.行政官僚与现代社会[M].广州：中山大学出版社，2003.

[6]加里斯·摩根．驾驭变革的浪潮：开发动荡时代的管理潜能[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

[7]赵晖·电子政府——廉洁、高效与民主相统一的政府组织形态[J].行政与法，2000，（2）.