开创先河润泽后世——读奥托·迈耶的《德国行政法》札记

姚 芳

(东台人民法院，江苏东台 224221)

开创先河润泽后世
——读奥托·迈耶的《德国行政法》札记

姚 芳

(东台人民法院，江苏东台 224221)

德国现代行政法学的奠基人奥托·迈耶创建了符合时代所需的行政法学理论体系。他于1895年出版的《德国行政法》富有开创性意义。该书采撷已较为发达的民法学的研究方法并依据普遍的宏观的观点来构建统一的德国行政法是其研究特色。奥托·迈耶的《德国行政法》是有关自由法治国家时代行政法的经典论述，并创立了诸多描绘现代行政法的核心概念，不仅对于德国19世纪行政法的发展有重大的主导力量，而且对大陆法系国家行政法的影响也极其深远。

奥托·迈耶;《德国行政法》; 行政法学

奥托·迈耶所处的时代是德国从封建专制国家向具有专制和民主因素国家转变的时期。在法学理论中，奥托·迈耶研究的目标在于克服极权国家或警察国家的弊端和建立法治国家。他于1895年出版的《德国行政法》具有开创性的意义。该书是有关自由法治国家时代行政法的经典论述，并以其明确的概念性、内在的完整性和持久的实践性而著称。

一、奥托·迈耶的理论贡献

1.建立行政法学理论体系

奥托·迈耶的《德国行政法》一书分为上下两册，但编入公法名著译丛的《德国行政法》只截取了其上册，即总论部分，亦是最具有影响力的部分。总论部分分三编介绍了行政法的历史发展阶段、行政法制的基本特点和行政事务中的法律保护等内容，建立了完整的行政法学理论体系。

迈耶把19世纪中期以前德国行政法的发展历史分为邦君权国、警察国和法治国三个时期，其中“邦君权国”大致是德国18世纪以前的历史时期，“它是指中世纪结束后，德意志民族由多个分裂的诸侯国向统一的邦国过渡，国家权力从地方向中央缓慢聚合的时期。”［1］“邦君权国”可以说是警察国家的准备阶段，而警察国家作为一种国家型态的典型时期是18世纪，由专制国家过渡到宪政(法治国家)的中间阶段。迈耶以法学的角度讨论警察国家的概念，特别是举出了警察国家已发展出将国家视为一个国库的法人组织，也使国家由专制国家递嬗到现在的法治国家有一个过渡阶段。国库理论对于警察国法制的确立具有重大意义。国库理论将国家在法律意义上划分为两个不同的法律主体身份:一个是实际的国家，即作为公法人的国家，这意味着这个国家是不受民法调整的。实体的国家并无财产，而是拥有国家权力，即普遍性的命令权。另一个是旧的国库，把国家当作是一个“营业实体”或“私法人”，国家是一个可以拥有财产并从事经济活动的私法人。私人于国家发生财产上的争执可向国库请求赔偿并向普通法院提起诉讼，涉诉以国库为被告。国家不能受其自己的法院管辖，民法也不适用于国家，使警察国辉煌的观念在这种国家概念中完整地得到了实现。而国家这个实体还有一方面是作为普遍私人而出现，与这种伟大的观念首先要得以贯彻的无条件性是不相符合的，国库理论是唯一能消除这种不和谐的理论。国库理论在警察国时期发挥了巨大的作用。

随着自由主义蔓延和发展，德国迎来了法治国时期。迈耶认为:“法治国就是经过理性规范的行政法治国家。”“宪法为此确定了提供法律规定的法律机制。”“法治国意味着对行政尽可能的司法化。”［1］从某种意义上说，行政法学之所以走向一个独立的学科始于人们意识到了国家行政同样需要引入法治国的原则。“在德国，对行政法及其基本原则产生最重要影响的因素是法治国思想。”［2］

关于行政法制的基本特点与行政事务中的法律保护方面，迈耶分章加以精辟论述，揭示出一个至今仍为行政法最重要的基本原则即依法行政原则。同时还阐述了行政法渊源、公法上之权利、违法职权行为的责任等等，已经涵盖了国家行政权最重要的部分。

奥托·迈耶的行政法理论的目标在于在专制国家的基础上建立起保护公民权利的法律制度，并建设法治国家。尽管他的理论不可避免地带有时代的局限性，但是他所确立的行政法学理论框架至今仍有不可替代的积极意义。

2.创立行政法学基本概念和范畴

《德国行政法》全书共十八章几乎每一章节都以一个基本概念为标题，例如“具体行政行为”、“公法上的权利”、“诉愿权”等，似乎在梳理了德国行政法发展历史之外，迈耶主要研究成果就是这些行政法学的基本概念和范畴。奥托·迈耶所创立的“法律支配”也称“依法行政”和其他两项内容，即“法律优先原则”和“法律保留原则”，以及“具体行政行为”、“公法的权利”等概念是描述现代行政法的核心概念，对于这些学说概念的精确界定是奥托·迈耶的最大理论贡献之一。最值得一提的是，奥托·迈耶开创了行政处分(具体行政行为)的概念，且成为本书最重要的一章，举凡行政处分的构成要件、附款、撤销等等，皆有充分的讨论，并且把行政处分当做是行政法的基础。整个德国版的行政法学几乎都是环绕在行政处分的周边来发展，也是德国行政法的一大特色［3］，更是予后来行政法学发展以甚大之影响。

二、奥托·迈耶的研究特色

奥托·迈耶是一位能够创建符合时代所需理论的行政法学大师，他选择了把研究重点放在行政法的一般理论的抽象研究上，借鉴了当时已经较为成熟的民法学研究成果，并依据普遍的宏观的观点来构建统一的德国行政法。

1.宏观的理论视角

奥托·迈耶的《德国行政法》总论专以各行政法所共通的原理为讨论对象，不针对个别的行政权力，是迄今为止第一本以宏观角度来讨论行政权运作的著作。迈耶对大量零散的材料进行了细致研究，在准确描述和分析材料的基础上，反复进行思辩和总结，探讨出一个德国各邦可以通用的原理，而不是在逐个讨论具体的行政权形态中丧失把握行政法学科的宏观面貌的能力。

2.孜孜以求的学术风范

《德国行政法》一书展示了奥托·迈耶对基本概念的研究是精雕细琢、小心求证、一丝不苟的学术态度。其中对“行政”概念的确定就是最好的例证。迈耶从最早人们是用政府这个概念来表述全部国家活动开始探讨，分析了立法、司法和行政逐步分离的过程，并一一对立法、司法进行界定，在此基础上把“行政”概念确定为:“行政是国家在其法律制度范围内，为实现国家目的而进行的除司法以外的活动。”［1］“行政”概念对迈耶的全部理论有着重要的价值。所谓“在其法律制度范围内”，是国家行政活动的依据，国家行政活动必须受立法的约束。“对行政而言，所有不在法制范围内的国家为实现其目的而进行的活动都是不允许的。如果国家能这样做，则完全违背了这个文明地完善起来的思想。”“只要触动了法律的最高权威，行政这个处于法制之下的概念就走到了尽头。”［1］仅“行政”这一概念迈耶就逐一分析了萨尔魏、莫泽、黑内尔、勒宁、拉班德等十几位学者的学说和观点，用了13余页的篇幅，才浓缩成精简的结论。从迈耶身上，我们看到了一代学术大师他那严谨的学术态度、孜孜以求的学术风范。

3.采撷民法学的研究方法

迈耶在书中借助了较为发达的民法学的研究方法，流露出不少民法的思维痕迹。这应该是与德国在民法立法典方面的丰硕成就密切联系。“德国虽然早在1814年即有产生该否仿效法国1804年之民法典制定一部德国民法典的争议，但迟至1888年终于创立出第一个版本，事后跌经三易其稿，终于1896年完成三读程序，并定于1900年开始实施，奥托·迈耶在撰写行政法总论时正值德国民法完成立法的最后阶段，此立法的伟大成就自然也影响了迈耶的理论架构。迈耶在其大作的序言中也屡屡提及他援用不少民法的用语及概念来补行政法的不足。”［1］例如:迈耶在书中写道:“把行政执行和警察强制理解为邦君主实现其主权的自力救济完全是民法式的思维。”

迈耶将行政法分为总论和分论，并从实证和规范的角度，进行体系上的构造，这种思路正是对民法学理论框架的效仿。德国民事审判的高度发展，对行政法同样产生了很大的影响。德国的行政审判的概念是从民事审判的概念而来的，表示的是另一类机关的活动，行政审判活动种类与民事审判具有一致性，行政审判活动与法院裁判民事争议的活动是一样的。民法的功能是保护私权并对抗公权，行政法的功能则是规范与限制行政权的扩张。“民法以人本主义为出发点张扬私权，但它又容易导致私权的泛滥。行政法是以国家本位主义为基础，它可以保护私权的行使，但是它的某些行政偏好又可能助长不适当的行政扩权。”［4］这要求行政法学者，对待民法学的态度，不仅要考虑法律部门之间的差别，同时也要考虑法律部门之间的联系，从而建立起在整体立法体系框架内的各个部门法之间的互动机制。

三、奥托·迈耶的学术影响

1.《德国行政法》在德国的影响

奥托·迈耶的著作《德国行政法》一书出版后，在德国学界引起高度的反响，成为德国教科书的典范，引导德国行政法的发展方向。例如，1911年起出版了八个版本《德国行政法体系》及1928年出版三个版本《行政法论》，都是把迈耶的理论加以补实，成为行政法名著。流风所及几乎没有一本行政法教科书不依循奥托·迈耶的格式来论就行政法的原理。奥托·迈耶的《德国行政法》可谓是19世纪德国行政法发展的奠基之作。也说明了一个完整的行政法的总论体系是朝向一个周延的行政法总则法典的立法必经途径。德国1976年制定的《联邦行政程序法》便是在奥托·迈耶的《德国行政法》总论的理论基础上建构的一部宏伟的法典。这恰好印证了一句拉丁名言:“自然的一切皆无法一蹴可及。每个进步的立法一定要花上许多法学者无尽的心力与创思，学术的基石必然是前辈心血积累的结果，前人种树，后人乘凉，正是一个贴切的写照。”［1］

2.《德国行政法》对大陆法系国家的影响

奥托·迈耶的巨著不仅对于德国19世纪行政法的发展有重大的主导力量，而且对大陆法系国家的行政法的影响也极其深远。今天的日本、台湾和中国都在学习、效仿、德国行政法的理论。例如，日本著名学者美浓部达吉所著的《行政法撮要》即是参考甚至是仿效奥托·迈耶的《德国行政法》一书而成的。直至今日，一般日本行政法的教科书尽管内容与立论有所改变，但行政法总论的基本架构，例如，行政处分、依法行政原则、行政强制、公用征收等，仍未有太大的改变，其中较为权威的版本可以说是德国行政法较为细化的翻版，保留了奥托·迈耶当年的大量研究成果。

四、结语

奥托·迈耶所处的时代是德国公法研究发展方兴未艾，前人的思想火花喷溅已久，而宏大的理论体系呼之欲出的时代。迈耶准确界定行政法学的基本范畴，提炼出行政法学系统的理论架构，成德国行政法学的集大成者，被誉为“德国行政法学之父”。一个多世纪以来，他所创立的法学术语，已经成为今天行政法学的基本用语，他所确立的行政法学理论框架对整个大陆法系国家行政法学产生了不可估量的影响。我国行政法学理论主要学习和借鉴了台湾、日本、苏联，而他们共同的理论渊源在德国，故而德国是我国行政法理论的发源地。作为德国现代行政法的开山鼻祖，迈耶开创了行政法学理论的先河，润泽了一代又一代行政法学理论的繁荣与发展。

［1］ 奥托·迈耶．德国行政法［M］．刘飞，译．北京:商务印书馆，2002:28 －29，60，64．

［2］ 周佑勇．西方两大法系行政法基本原则之比较［J］．环球法律评论，2002(4)．

［3］ 陈新民．德国公法学基础理论(上)［M］．济南:山东人民出版社，2001:130－131．

［4］ 李昌麟，岳彩申，叶 明．论民法、行政法、经济法的互动机制［J］．法学，2001(5)．

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A

1672－6219(2010)增刊－0068－03

2010－12－06

姚 芳(1979－)，女，安徽池州人，东台人民法院书记员，法学硕士，主要从事宪法学与行政法学研究。