我国自然资源出口管制措施法律协调问题的思考

王志华

(山东政法学院,山东济南 250014)

我国自然资源出口管制措施法律协调问题的思考

王志华

(山东政法学院,山东济南 250014)

出于经济结构调整和保护环境的需要,我国对部分自然资源出口采取了限制措施,却受到WTO其他成员方的质疑。我国出口管制措施受WTO规则和我国入世承诺的约束,我国应注意出口管制措施与WTO规则的协调、与国内相关法律的协调,既达到出口管制的目的,又能尽量避免贸易争端,这是我国法律协调要追求的目标。

出口管制;自然资源;法律协调

一、中国出口管制措施与WT O规则的协调问题

GATT1994第11条规定:“任何缔约方不得对任何其他缔约方领土产品的进口或向任何其他缔约方领土出口或销售供出口的产品设立或维持进出关税、国内税或其他费用外的禁止或限制,无论此类禁止或限制通过配额、进出口许可证或其他措施实施。”从此条规定可以看出,GATT1994一般不允许采取诸如配额、出口许可等数量限制的方式对出口进行限制。但GATT第11条又将以关税、国内税或其他费用的形式采取的出口限制措施排除在其约束范围之外。也就是说,一成员方对出口产品征收出口税并不违反GATT第11条的规定。

WTO原则上要求取消出口限制,但只要成员方依据例外规则证明实施出口限制的充分理由,该成员方可以实施出口限制而不违反WTO规则。关于自然资源出口管制例外的条款中,出于保护环境的考虑,出口限制措施可以援引的例外当属GATT第20条的(g)款。①GATT第20条包括1个序言和10项规定,其中与环境保护有关的主要是(b)、(g)两项,其规定如下:“本协定的规定不得解释为阻止缔约国采用或实施以下措施,但对情况相同的各国,措施的实施不得构成武断的或不合理的歧视,或构成对国际贸易的变相限制……(b)为保障人民、动植物的生命或健康所必需的措施……(g)与保护可用竭的自然资源有关的措施,如此类措施与限制国内生产或消费一同实施……”由于(b)款要求的条件太高,适合中国自然资源出口限制为保护环境可援引的例外只有(g)款更适合。该款是关于“与国内限制生产和消费的措施相配合,为有效保护可能用竭的天然资源的有关措施”。在援引这一例外条款时,根据以往WTO审理的相关案件,我国的自然资源出口管制措施要符合以下几个条件:第一,可用尽的自然资源。根据GATT的起草历史、WTO的宗旨以及WTO争端解决机构对于“美国禁止虾及虾制品进口”案的审理,特别是在“虾”案中,上诉机构在审查海龟是否属于“可用尽的自然资源”时认为,从条文中看,GATT第20条(g)款不应仅限于保护矿产资源,也应保护有生命的自然资源。该上诉机构还指出,考虑到国际社会最近承认协调双边或多边措施以保护有生命的自然资源的重要性,以及WT O成员在《WTO协定》前言中明确承认可持续发展的目标,根据条约解释的“有效原则”,保护可用尽的自然资源措施,无论是生物资源还是非生物资源,都属于第20条(g)款的范围。②Report ofAppellate Body on“United States-I mport Prohibition of Certain Shimp and Shrimp Products”,WT/DS58/AB/R,Adopted on 6 No2 vember 1998,para.130-131,pp.115-119.对于这点审核,不论是中国对于焦炭的出口限制还是对于稀土等原材料的出口限制,显然都是符合可用尽的自然资源的范畴的。第二,与保护可用尽的自然资源相关。“与……有关”应理解为成员方采取的措施应与保护“可用尽的自然资源”之间有“实质性的联系”。①Id.,p.35.因而,采取措施的WTO成员无须像证明GATT第20条(b)项中的“所必需”那样探究是否合理存在其他“对贸易限制较小”的措施。这实际上显著降低了证明有关措施是否与保护可用竭的自然资源有关的难度。在美国诉加拿大鲱鱼案中,加拿大认为其保护鲱鱼和鳗鱼的措施是其保护自然资源措施的一部分,而争端小组却认为虽然贸易措施不必须是保护可用尽的自然资源所必需的或所必要的,但它的目的必须主要是为了保护可用尽的自然资源。据此,我国自然资源限制出口的措施要证明符合这一条件难度应当不大。有数据显示,因为出口税政策,2009年一季度,中国用于生产铝和钢等金属的原矿出口额从2008年的3.10亿美元下降到0.51亿美元,对欧洲的发货量更下降了90%以上。可见,出口限制措施对于限制自然资源的开采和消耗有明显的作用。第三,与国内限制生产与消费的措施相配合。这一要求的目的是对以保护可用尽的自然资源为名的限制措施所施加平等待遇要求,即该措施在限制国外生产或消费的同时,也必须限制国内的生产或消费。在“中国原材料出口限制措施案”中,中国如何证明对受到出口限制的原材料在国内生产和消费中也进行了“平衡的处理”,将是最为关键和难度最大的问题。因为在美欧墨的指控中,他们认为中国的出口限制措施提高了国际市场原材料价格,损害了国外下游厂商的利益,并使以较低成本获得上述材料的中国相关企业在国际竞争中获得了“不公平优势”。2005年以来,政府出台了一系列政策,从整顿和规范矿山治理、加强环保监管、取消稀土出口退税、限定出口配额,到2006年4月份下达的全年稀土矿总量指标,从指导性计划到指令性计划。2009年4月10日,国土资源部明确今年全国稀土矿开采总量控制在8.2万吨,并在2010年7月前,暂停受理稀土矿勘查许可证、采矿许可证申请。这些措施同样约束国内生产和消费。不知这样的措施能否被视为对国内生产和消费进行了平衡处理。第四,要符合GATT第20条引言。GATT第20条引言要求有关措施的实施对情况相同的各国“不得构成武断的或不合理的歧视,或构成对国际贸易的变相限制”。在出口管制方面,要通过此条的审核,中国需证明中国的出口限制措施没有违反WT O的最惠国待遇和国民待遇,没有对相关国家构成不合理的歧视,同时中国还需证明中国的出口限制措施符合WTO协定以及中国承诺的透明度原则,说明出口限制措施没有对国际贸易构成变相限制。

二、中国出口限制与中国入世承诺的协调问题

中国入世的法律文件主要有《中华人民共和国加入议定书》和《中华人民共和国加入工作组报告书》。在这两个文件中,中国就出口限制向WT O做出了承诺。中国在《议定书》第7条指出:“在实施GATT1994第3条、第11条和《农业协定》的规定时,中国应取消且不得采取、重新采取或实施不能根据《WTO协定》的规定证明为合理的非关税措施。”这一承诺表明中国原则上取消非关税措施。在《工作组报告》第162段指出:“中国在非自动许可证和出口限制方面将遵循WTO协定。《对外贸易法》也将与GATT要求相一致。而且,出口限制和许可证在加入世贸组织之后在被GATT条款认可的情况下实施。”第170段指出:“关于对进口产品和出口产品征收的所有费用、收费或税收,中国在加入世贸组织后将确保有关法律和法规和WTO义务相一致。包括《GATT1994》第1条、第3条第2款和第11条第1款,并保证中国将完全按照这些义务的规定来执行这些法律法规。”在《加入议定书》附件6《征收出口税产品》中,列举了84种产品征收出口税的税率。《议定书》和《工作组报告》中的承诺构成WT O法律体系的组成部分。

以往WTO一般规则没有对成员方作出关于出口税的限制,原则上一成员方通过配额、许可证或其他非关税措施对出口产品进行的数量限制或禁止都受到GATT第11条的约束。但是,一成员方对出口产品征收出口税并不违反GATT第11条的规定。事实上,WT O规定中也没有其他条款对出口税加以约束。可以说,与出口数量限制不同,出口税原则上是不受约束的。但是,由于我国的特别承诺,使得美欧墨在原材料出口限制案中依据该承诺起诉中国对矾土、焦炭、萤石、镁、锰、金属硅、黄磷和锌征收不同幅度的出口关税、临时出口关税或特别出口关税,但这些产品要么不属于《议定书》附件6所列84种允许征收出口关税的产品,要么虽然被列入了该附件但超过了所允许征收出口税的最高幅度,因而违反了《议定书》第11.3条以及第1.2条所纳入的《工作组报告》第342段所提及的义务。

由于《议定书》和《工作组报告》均构成中国承担WTO义务的内容。所以,中国的出口管制依然要受我国承诺的约束。对于《议定书》与《WTO协定》的适用关系,中国能否援引GATT第20条,这在WTO的争端解决史上没有先例可循。对此,中国应明确对于自然资源的出口限制措施目的在于保护环境,减少污染,在目前可持续发展为主题的环保时代,GATT第20条在为环境保护目的而采取的贸易限制提供抗辩理由方面日趋重要并不同程度地为很多WTO成员成功援引的背景下,中国采取的显然与环境和资源保护有关的措施应该得到肯定。

三、中国出口管制措施与国内法协调的建议

(一)《外贸法》与WT O规则的协调

根据《中国加入WTO工作组报告》第67条的规定:“中国始终都是以善意方式履行其国际条约义务,根据宪法和条约缔结程序法,WT O协定属于需经全国人大常委会批准的重要协定。中国将确保其有关或者影响贸易的法律和法规与WT O协定和中国的承诺相一致,以充分履行其国际义务,为此,将在完全遵守WT O协定的情况下,通过修改其现行国内法和制定新法律,以有效的统一方式实施WT O协定。”我国实施WT O规则时作出了以下承诺:(1)实施WTO协定是中国要履行的义务,中国将主动调整国内法以确保与WTO规则相一致;(2)我国并未承诺WT O规则在国内的直接适用效力,即在遵守WTO协定的前提下,通过修订现行国内法和制定新法律的方式间接适用WT O规则。此外,全国人大常委会在批准加入WT O议定书时,也未发布WTO规则可以自动实施的宣言,或表明其在国内可作为法律渊源的意图。显然对WTO规则在我国国内实施的问题上,我国采用将WTO协定转化为国内法规则的转换适用方式。通过转换适用,使得国内法与WTO协议原则基本上一致。

由于WTO规则不能在我国直接适用,我国《外贸法》就成为实施出口管制的主要法律依据。2004年4月6日,十届全国人大常委会第八次会议通过了修订后的新的《中华人民共和国对外贸易法》,修订后的《外贸法》主要是从与WTO规则协调的方面进行了修改,意味着中国已开始与WTO全面接轨。其中《外贸法》第16条的规定,是国内自然资源出口限制措施的法律依据。此条规定源自于GATT1994第20条的一般例外的规定。《外贸法》第16条中国家“为保护人的健康和安全,保护动物、植物的生命或健康,保护环境”,“为有效保护可能用竭的自然资源”,可以“限制或禁止有关货物、技术的进口或出口”这些规定,与GATT第20条十分相似,但也有一些差异,主要表现在:(1)中国外贸法在保护环境的措施种类上比GATT所允许的措施要窄。中国外贸法仅限于“限制或禁止有关货物、技术的进口或出口”这类措施,相比GATT所要求的“与……有关的”措施而言范围要窄些。(2)中国外贸法关于保护可用竭的自然资源的规定没有“与国内限制生产或消费相结合”的要求。(3)中国外贸法也没有GATT1994第20条序言里相对应的“禁止武断、不正当的歧视或对国际贸易造成变相的限制”的规定。(4)中国外贸法明确规定为“保护环境”可以限制进出口,这是中国仅有的,GATT20没有此宽泛的规定。

因我国对于WTO规则是调整后适用,所以,与WT O的规则有出入也是不可避免的。从WT O与其成员关系的发展实践看,无论一个成员国政府作出多么大的努力,该成员的国内法律也不可能与WT O协议完全或永远一致。①刘光溪:《入世后我国法律对WTO协议的“调整适用”》,《国际贸易法论丛》,北京大学出版社2008年第1版,第7页。但是,外贸法的如此规定对于我国遭受的自然资源出口限制措施引发的案件在法律适用时会产生肯定的法律支持吗?很显然,在各国对于WTO协议与国内法的关系上达成一致的认识上,各国不能因国内法的规定来对抗WT O的义务,所以这样的出入,会让其他国家作为我国不遵守WTO协定义务,违反入世承诺的依据。也会导致我国在适用出口管制措施时与WT O规则有冲突。②贺小勇:《论WTO体制下资源保障措施的法律问题》,《比较法研究》2004年第5期。

(二)出口管制与国内经济管制方法的协调

随着入世,我国经济越来越充分地融入整个国际经济的大循环,国民待遇原则被普遍运用,国内经济和涉外经济的界限越来越模糊,涉外经济的差异性和特殊性越来越少,因此,涉外经济管制将以同一性和统一性的管理原则为基础,被纳入我国整体经济管制的体系当中。③杨丽艳、雷晓航:《FTA战略下我国海外能源投资的法律问题研究》,《政法论丛》2009年第4期。在WTO体制下,在经济管制上的要求就是如何建立一个符合我国经济长期发展需要的贸易管制规则体系以及精细化的管制体制,我们应以具体化和发展的眼光处理涉外领域市场与国家之间的复杂关系,我们能够持久地通过法律为主的制度规范把各种资源有效配置起来。这就要求出口管制的《外贸法》和其他国内相关法律在制定和实施时,要注意法律的协调。诚然,利用外贸法规定的出口管制措施如征收出口关税、领取出口许可、使用出口配额等食子。”蕊秋明白还钱的潜台词就是母女关系的了结。但即使蕊秋第一次为九莉而哭,即使蕊秋使用亲情拉拢,即使强势的母亲终于示弱,这些都和九莉没有关系了。九莉已在一次次“痛苦之浴”中对母爱绝望了。九莉最终没还钱只是怕硬塞给蕊秋时碰到蕊秋的手,那“横七竖八一把细竹管子”。那不是通常意义上的母亲温暖、慈爱的手,那是一把刺伤、戳痛人的细竹管。“时间一分一秒在过去。从前的事凝成了化石,把她们冻结在里面。九莉可以觉得那灰白色大石头的筋脉,闻得见它粉笔灰的气息”。①张爱玲:《小团圆》,北京十月文艺出版社2009年版,第252页,第253页,第254页,第52页,第283页。对九莉来说,那种伤害已无法修复,凝结成化石,但又新鲜得能让她嗅出伤害的气息,无法遗忘。九莉想“时间是站在她这边的。胜之不武”。然而这种胜利只带给她凄凉的满足和随即而来的逃不掉的悲哀。九莉拒绝神话,根本不相信蕊秋会幡然醒悟,然而“还钱”之举也葬送了母女和解的最后一点渺茫的希望。九莉悲哀地想:“反正你自己将来也没有好下场”。②张爱玲:《小团圆》,北京十月文艺出版社2009年版,第252页,第253页,第254页,第52页,第283页。蕊秋在临终时写信来:“现在就只想再见你一面。”③张爱玲:《小团圆》,北京十月文艺出版社2009年版,第252页,第253页,第254页,第52页,第283页。但九莉没去。爱使她恨得那么深。她既不给蕊秋也不给自己一个机会,她对母女和解是绝望的。爱的终结是死亡的升腾。

母爱的幻灭是所有幻灭的前景。当九莉在港战中躲避炸弹时,九莉“脑子里听见自己的声音在告诉人”,“‘我差点炸死了。一个炸弹落在对街’”。她“告诉谁?难道还是韩妈?楚娣向来淡淡的,也不会当桩事。蕊秋她根本没想起。比比反正永远是快乐的,她死了也是一样”。④张爱玲:《小团圆》,北京十月文艺出版社2009年版,第252页,第253页,第254页,第52页,第283页。她差点炸死了,她事后心悸不已,然而在这个世界上,她却无人可诉说。

所以,爱情的幻灭并非是所有幻灭中最惊心动魄的,它只是多米诺骨牌中一连串的连锁反应而已,但的确是最吸引眼球的。然而即使在欢爱的高潮,九莉的心中仍然挥不去阴森森的恐惧;即使爱打上门来,她也怀疑。所以九莉生命中的两个重要男人邵之雍和燕山都对婚后单独与她生活在一起不敢想像。除了九莉的遇人不淑外,九莉对爱的怀疑也最终使男人望而却步。即使有了自己骨肉,九莉仍然怀疑自己是否有给与爱的能力,和接纳爱的胸怀。在九莉的世界里,没有爱的传承,只有恨的传递。多年以后九莉在意外怀孕时选择堕胎,因为她从来不想要孩子,她觉得如果她有,那么小孩和她的关系一定也是疏离紧张,“一定会对她坏,替她母亲报仇”。

在九莉似水流年的追忆中,调子是灰暗的,是等待死亡的恐怖。可是虚空与绝望是那样的宽广深厚,没抓没挠。她又本能地恐惧了。她伸手向火,向现实生活取暖,从横绝天地的理性回落到现实。从来不想要孩子的九莉有一次梦见“青山上红棕色的小木屋,映著碧蓝的天,阳光下满地树影摇晃着,有好几个小孩在松林中出没,都是她的。之雍出现了,微笑着把她往木屋里拉。非常可笑,她忽然羞涩起来,两人的手臂拉成一条直线,就在这时候醒了。二十年前的影片,十年前的人。她醒来快乐了很久很久”。⑤张爱玲:《小团圆》,北京十月文艺出版社2009年版,第252页,第253页,第254页,第52页,第283页。

天伦之乐,两性的欢爱,在现实当中,是那样稀薄,以至于九莉对任何爱的可能性都是幻灭的。然而荒凉、孤寂的人生又使她遏制不住对爱生生不息地追求和渴念。她的生命充满了这种生死纠缠、黑白对照。

张爱玲也是在爱的幻灭中走向隐居,在孤寂中等待死亡的降临。但她在生命中最后阶段写就的《对照记》中,母亲的照片占了相当的比例,字里行间也诉说出了对母亲的眷恋和赞颂,表达了她对过去和解和回归母体的愿望。《小团圆》写于张爱玲离群索居的时期,至死都在修改。张爱玲本想把它与《对照记》一起发表,但考虑到两者加在一起书太厚,书价太高而作罢。这样本来可作为互文性文本对照阅读的《小团圆》今天才面世。《小团圆》其实是一出母女冲突下的“对照记”。

(责任编辑:艳红)

DF415

A

1003—4145[2010]11—0144—03

2010-09-10

王志华,山东政法学院副教授。

本文为山东省社会科学规划研究项目“WTO时代中国国际贸易管制法律协调问题研究”(09CFXZ14)阶段性成果。