论公益征收补偿的标准

王洪平 房绍坤

(烟台大学法学院,山东烟台 264005)

论公益征收补偿的标准

王洪平 房绍坤

(烟台大学法学院,山东烟台 264005)

财产价值的确定是确立征收补偿标准的前提和基础。财产价值包括主观价值与客观价值两个方面。正是基于不同的财产价值确定基础,形成了市场价值补偿、重置成本补偿、加成补偿、收益价值补偿等不同的补偿标准。基于完全补偿原则的要求,征收补偿的标准不应是某一个单一的补偿标准,而应是一个补偿标准的体系,视补偿情形而作个案选择。

征收补偿;市场价值标准;重置成本标准;加成补偿标准;收益价值标准

公益征收补偿应采“完全补偿”原则。根据完全补偿原则,征收补偿应达到的理想水平,是使被征收人所处的地位在征收前后的比较上没有不同。①房绍坤、王洪平.:《论民事损害赔偿与征收损失补偿之合流——以征收损失补偿的原则为核心》,《烟台大学学报(哲学社会科学版)》2010年第2期。换言之,“应将被征收人置于如同征收未曾发生时的应有状态”。②Olson v.United States,292 U.S.246(1934).单就财产损失的补偿而言,补偿是否完全应有一定的衡量标准,并且该衡量标准所衡量的应是被征收人因征收而遭受的“损失”,而非征收人因征收而获取的“所得”。被征收人的损失是指财产价值损失,而财产价值有“主观价值”与“客观价值”之分。因此,征收补偿标准的确立与选择,首先应明确是主观价值损失补偿,还是客观价值损失补偿。

一、财产价值的确定

对于“财产价值”概念的理解,可以有两个方面:一是财产的主观价值,二是财产的客观价值。财产的主观价值是指从财产所有人角度评价的财产价值,也正是在此意义上,财产的主观价值又可被称为“物主价值”(value to the owner)。财产的客观价值是指财产的市场价值或市场价格。法律上财产价值的确定,并非由马克思主义意义上的“无差别的人类劳动”所决定。现代经济学的奠基人亚当·斯密把商品的价值确立为两个方面:一是“交换价值”(value in exchange),二是“使用价值”(value in use)。亚当·斯密意义上的交换价值实际上就是我们通常所说的市场价格,而市场价格显然是由供求决定的。亚当·斯密认为,供求法则会导致“使用价值”与“交换价值”的严重背离。“使用价值很大的东西,往往具有极小的交换价值,甚或没有;反之,交换价值很大的东西,往往具有极小的使用价值,甚或没有。例如,水的用途极大,但我们不能用水购买任何物品,也不会拿任何物品与水交换。反之,钻石虽几乎无使用价值可言,但需有大量其他物品才能与之交换。”③[美]约瑟夫·E·斯蒂格利茨、卡尔·E·沃尔什:《经济学》(上册),黄险峰、张帆译,中国人民大学出版2005年版,第83页。财产的使用价值主要由财产的使用人(通常为财产的所有人)主观确定,因而财产的使用价值即为财产的主观价值。而正是财产的使用价值与交换价值的悖离,使得财产的主观价值与由交换价值决定的市场价值发生偏离。详言之,对于财产所有人而言,主观价值极大的东西,却可能只具有较低的交换价值;而交换价值极大的东西,却可能只具有较低的主观价值。因此,对于征收补偿而言,虽然同样采取“完全补偿”的原则,但若对财产价值概念作不同的理解,就会出现完全不同的补偿结果。易言之,对于交换价值(亦即市场价格)大于主观价值的物品,若依财产的客观价值确定补偿额,则补偿是完全的,财产所有人不会遭受额外的主观价值损失;而对于主观价值高于客观价值的物品,若依财产的客观价值确定补偿额,则补偿权利人将不可避免地遭受某些主观价值损失,其最终获得的补偿就难说“完全”。

财产价值的主观确定或客观确定,既是一个政策选择上的价值判断问题,也是一个技术操作上的现实问题。以主观价值为基础确立补偿的标准,主要是出于给予补偿权利人以完全补偿的公平考虑,不使被征收人因补偿不足而再次遭受“特别牺牲”;①补偿权利人的财产被征收,为第一次遭受“特别牺牲”;而当其损失不能被完全补偿,是为再次意义上的“特别牺牲”。第一次特别牺牲导致财产权的“存续保障”被剥夺,而再次的特别牺牲则导致财产权的“价值保障”被剥夺。而以客观价值为基础确立补偿的标准,则主要是出于现实操作上的技术考虑,因为财产的主观价值往往难以界定,无法形成统一的标准,而客观的市场价值则较易确定。当然,客观价值虽易确定,但在很大程度上存在补偿不足的弊端,并且对于并不存在一个可比对的第三人市场的场合,客观价值同样是无法确定的。所以,不论是主观确定还是客观确定,都各有其优缺点。在补偿标准的确定上,当采取的价值基础不同时,就会形成不同的补偿标准。具体而言,在比较法上采用的补偿标准主要有“市场价值”标准、“重置成本”标准、“加成补偿”标准和“收益价值”标准四大类标准。

二、“市场价值”标准

“市场价值”标准(marketmeasure of value),即通常所谓的“市价”标准。所谓市价标准,是指在一个自由且公开的市场上,就被征收的财产而言,一个自愿的卖方(财产所有人)所愿卖出的价格以及一个自愿的买方所愿支付的价格。②See Westchester County Park Comm’n v.United States,143 F.2d 688,692(2d Cir.1944).此外,《澳大利亚土地征收法》第55条,用专条的形式,就市场价值的含义做出了类似规定。

美国法官理查德·波斯纳对市价标准作了如下阐述:“只要给予了市场价值的补偿,就满足了公正补偿的要求。……因此,宪法意义上的补偿并非指完全补偿(full compensation),因为市场价值不由财产所有人确定,而是由边际第三人确定的。”③Conistion Corp.v.Village of Hoffman Estates,844 F 2d 461,464(7th Cir.1988).如此理解的市价标准,为美国判例的主流观点。由此所决定,市价标准的一个最大特点在于,其认为对于因征收而导致的任何附随损失(incidental losses),都是不应给予补偿的。而这样的附随损失,往往都是一些从财产所有人角度评价的主观价值损失。例如,因征收而导致的商誉(good will)损失就不能获得补偿。主张对附随损失不应给予补偿的重要理由在于,这些损失都是一些特别损失(speculative losses),而对于此等损失予以确认是极其困难的,因而对于这些并不确定的附随损失无法予以准确评定;而市价标准是一种客观标准,其要求准确评定征收损失的内在法理不容动摇。④Comment.EminentDomain Valuations in anAge ofRedevelopment:IncidentalLosses.The Yale Law Journal,Vol.67,No.1,(Nov.,1957): 71.在Ki mball Laundry Co.v.United States⑤338 U.S.1,5(1949).案中,美国大法官弗兰福特(Frankfurter)还提出了如下理由:“财产价值产生于主观需要与态度,因而对于财产所有人而言的价值在很大程度上不同于对于征收人而言的价值。但对于大多数物品而言,毕竟存在一种一般性需求,该种需求赋予了物品以一种交换价值。与因人而异的、对于特定的被征收人而言的价值相反,交换价值具有一种外部有效性(external validity),从而使得交换价值成为一种衡量补偿义务的公平标准。因被征收人的特别需要而产生的非交换价值(nontransferable values)损失,就像因警察权(police power)⑥“警察权”是美国宪法学上特有的一个概念,其与通常理解的警察治安权等不同。联邦或州政府基于警察权的正当行使,可以对私人财产权采取限制措施,对所有人因此而遭受的损失,不产生补偿义务。的行使而导致的损失一样,被视为普通公民义务的一个部分。”简言之,弗兰福特大法官认为,财产所有人的主观性价值损失属于公民对国家应承担的一种无补偿的义务,从而无权请求补偿。

综上所述,市价标准立足于客观的市场价值来确定补偿数额,具有明确、确定、统一的优点,但其缺陷也是明显的,即对于附随损失不予补偿所导致的一个直接后果就是补偿不足。附随损失虽然因人而异且不易确定,但其与征收之间的因果关系是存在的,并且作为一种征收损失也是确实可以确定的,因而对其一律不予补偿是有违完全补偿原则与精神的。此外,对于那些不具有公开市场的物的征收,市价标准根本无法发挥作用。如就我国农村集体所有土地的征收而言,我国根本就不存在一个集体土地所有权流转的市场,国家通过征收的方式取得集体土地的所有权是唯一的“流转”方式,因而集体土地所有权是不存在任何“市价”的。既然不存在市价,又如何运用市价标准确定补偿数额呢?或许正是因为市价标准具有这样或那样的缺陷,在域外立法例上,没有一个国家的征收立法将市价标准确立为征收补偿的唯一标准。如《澳大利亚土地征收法》在其第55条有关征收补偿数额确定的原则性规定中,在确立了完全补偿的原则之后,又对确定补偿数额时须考虑的因素及不得考虑的因素作了列举性的规定,其中“市场价值”仅仅是须考虑的因素之一。再如《德国建设法典》第95条,其于第1款规定“对因征收所生权利损失之补偿额度以被征收地或其他事物之交易价值(第194条)为基准”之后,于同条的第2、3、4款中又规定了诸多的例外情形。

三、“重置成本”标准

美国法院在征收补偿案中虽然原则上首先考虑采用市价标准,但其判例对市价补偿的缺陷也早有充分认识。如有判例即指出:“当市场价值难以确定时,或者其适用将对财产所有人或公众导致明显的不公时,法院已经提出并适用其他的标准。……不论在何种情形下,当宪法上的补偿问题发生时,主导性的考虑却总是相同的,即:对于被征收财产的所有人而言,和对于必须为此而埋单的公众而言,何种补偿是公正的?”①United States v.Commodities Tading Corp.,339 U.S.121,123(1950).“重置成本”标准(replacement costmeasure)就是市价标准的替代性标准之一。

所谓重置成本补偿,是指补偿权利人所获得的补偿额,能够满足其在其他地域内获得同等面积、同等条件以及同等利用价值的土地等。②来璋:《台湾土地征收问题》,台湾商务印书馆1974年版,第61页。在1979年的United States v.564.54 Acres of Land③441 U.S.506(1979).案中,美国联邦最高法院就重置成本标准的适用条件及其存在的局限性作了充分的讨论。在该案中,补偿权利人(一个从事夏令营营地经营的非营利性组织)拒绝了政府提出的485,400美元的市价补偿,而要求政府给予5,800,000美元的重置成本补偿,以便在一处新址上重建一所功能相同的替代设施(substitute facilities)。初审法院认为,替代设施标准或重置成本标准,仅适用于政府作为被征收人的情形,因而被告作为非政府组织只能获得市价补偿,而无权请求重置成本补偿。但上诉审法院认为,对于政府及其职能部门的财产征收应给予重置成本补偿的目的,是使这些政府组织所承担的职能能够继续得以履行。美国宪法第五修正案明确指向的是私有财产而非公有财产,因而上诉审法院认为,美国宪法的制定者们不可能意图课予公共组织的财产征收以更重的补偿责任,从而适用于对公有财产征收的重置成本补偿标准,应同样地适用于私有的、非营利性的财产所有人,条件是:不存在一个被征收财产的既定市场(ready market),并且被征收设施对于公众福利而言具有合理的必要性(reasonably necessary)。在发回重审程序中,审理法院依照上诉法院提出的上述条件认为,当被征收财产的公平市场价值实质性地少于同等功能的替代性设施的建设成本时,即为不存在一个被征收财产的既定市场;而当被征收的财产能够满足一定的公众需要或目的时,即为对于公众福利而言具有合理的必要性。但主持该案终审判决的美国联邦最高法院马歇尔(Marshall)大法官却认为:“被征收人既无法律上的义务,又无事实上的义务,去重新建立营地。作为一个私人组织(private entity),被征收人在配置其财产从而实现其组织目标方面享有自由权,其可能与公众需要相符,亦可能与之无关。基于被征收人将继续为公共目的而经营营地的理由给予被征收人以重置成本的补偿,在被征收人事后根本就未获得替代性设施,或者虽获得了替代性设施而事后又将其出售或挪作他用的场合,将使被征收人额外得利(windfall)。”换言之,马歇尔大法官之所以将重置成本标准的适用范围严格限定于“公共组织”(public entity)或“公共设施”被征收的场合,其首先考虑的是避免因给予重置成本补偿而导致的“道德风险”。正如美国征收法专家爱泼斯坦(Epstein)所指出的:“重置成本标准具有其自身的严重危险。如果重置成本界于一般的市场价值和较高的主观价值之间,给予重置成本额的补偿即被视为充分补偿,因为被征收人可通过获取替代性设施而重新获得原设施给其带来的一些主观性价值。然而,当被征收人的主观价值低于重置成本时,其并没有动力说出真话,这从而将置政府于危险的境地,因为被征收人完全可能只是把钱装入腰包而非用其获取或重建替代性设施。”④Richard A.Epstein.Takings:Private Property and the Power of EminentDomain.Harvard University Press,1985.

综上所述,相对于市价补偿而言,重置成本补偿虽具有完全补偿的优点,但却同时具有过度补偿的道德风险,因而也并非完美。在比较法上,我国台湾地区“土地征收条例”于第31条规定中,就建筑改良物的补偿采取了一刀切的“重建价格”补偿,显然失之于宽泛,因而并不可取。对于重置成本标准的适用,应严格限定其适用的范围。我们认为,将该标准的适用限定于“公益设施”征收领域是合适的,如政府办公用房、军事设施用房、学校用房等的征收。因为这样的公益性设施,往往不存在一个交易的市场,从而无法确定其市场价值,不能适用市价标准;同时,这样的公益设施是公益实现所必须的,只要公益性需求仍存在,就有必要重建此类设施。此外,公益设施的所有者或管理者往往都是公务机关或公益组织,其本身的非商业性决定了给予其重置成本补偿所存在的道德风险较低。我国《城市房屋拆迁管理条例》第26条规定:“拆迁公益事业用房的,拆迁人应当依照有关法律、法规的规定和城市规划的要求予以重建,或者给予货币补偿。”该规定中的所谓“重建”,实际上就是一种最为直接的“重置”,是一种变相的重置成本补偿;而该规定中的“货币补偿”,当然是指“重建的货币补偿”,其补偿额由重置成本衡量。该条规定确立了我国房屋征收补偿中的重置成本补偿标准,其适用的范围为“公益事业用房”的征收。

四、“加成补偿”标准

加成补偿标准的提出,旨在克服市价补偿对于附随损失等主观价值损失不予补偿的弊端。所谓加成补偿,是指在市价补偿的基础上,再额外地给予补偿权利人一定比例的补偿,作为对其附随损失的补偿。

在域外立法例上,加成补偿的标准存在两种立法模式,一是有固定比例的加成补偿模式,二是无固定比例的加成补偿模式,前者以加拿大为代表,后者以我国台湾地区为代表。根据《加拿大征收法》第26条的规定,被征收权益的价值是指其市场价值,亦即在征收时的公开市场上,一个自愿的卖方卖给一个自愿的买方的价格。在确定了以市价为基础的补偿标准后,该条规定的后续几款,又陆续规定了在此基础上的加成补偿。加成的比例包括两种情形:其一为15%的加成补偿,适用于土地和土地改良物的征收。对于土地和土地改良物的征收补偿,其补偿数额的确定首先以征收时的最佳使用价值为基础确定的市场价值为基准,但对于因征收而导致的其他附随损失(如搬迁费用等),如果不能被准确地估价和确定,则可以用一个不超过依市价标准估定的数额的15%的比例替代。其二为10%的加成补偿,主要适用于提前进入土地或建筑物情形的征收补偿,亦即在提前占有征收标的的情形下,应在依法确定的市价补偿的基础上,再给予额外的10%的加成补偿。我国台湾地区“土地征收条例”第30条规定:“被征收之土地,应按照征收当期之公告土地现值,补偿其地价。在都市计划区内之公共设施保留地,应按毗邻非公共设施保留地之平均公告土地现值,补偿其地价。前项征收补偿地价,必要时得加成补偿;其加成补偿成数,由直辖市或县(市)主管机关比照一般正常交易价格,提交地价评议委员会于评议当年期公告土地现值时评定之。”由我国台湾地区法的上述规定可见,加成补偿的“成数”并非一个固定的比例,而是由相关机关评定裁量。

给予补偿权利人加成补偿的意义有二:其一,由于征收具有强制交易的性质,其无视被征收人的自主意志,因而构成对被征收人自由意志的侵犯,而加成补偿则可以给予补偿权利人以一定的慰籍。其二,由于市场价值的确定存在一个系统性的恒定偏差(systematic bias),使得市价往往低于财产所有人的主观价值,因而加成补偿具有弥补市价补偿之不足的功能。①Richard A.Epstein.Takings:Private Property and the Power of EminentDomain.Harvard University Press,1985.应当说,由于加成补偿是在市价补偿的基础上给予的额外补偿,因而从补偿的结果上看,加成补偿必定高于市价补偿,因而其补偿更为符合完全补偿原则的要求,也更为合理。当然,认为其更合理不等于说该标准不存在问题。因为加成补偿的目的旨在弥补被征收人的附随损失等主观价值损失,而主观价值损失肯定是因人而异的,如果像上述加拿大的立法例,采取一刀切的加成比例,则会使得某些被征收人即使获得了额外的加成补偿,仍然存在补偿不足的问题(该情形主要存在于主观价值远远高于市场价值的情形);而对于某些被征收人而言,如果其主观价值远较市场价值为低,则会因加成补偿的获得而发生加剧的过度补偿问题。②这或许正是我国台湾地区未采固定比例加成补偿立法模式的原因所在。因此,采加成补偿的标准,仍然可能无法达致使被征收人处于如同征收未曾发生时的应有利益状况。

五、“收益价值”标准

所谓收益价值标准,是指以被征收标的可能产生的经济收益来确定补偿额度的一种标准。我国《土地管理法》第47条确立的补偿标准,即为一种典型的收益价值标准。该条前两款规定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”依上述规定,不论是土地补偿费还是安置补助费,都依被征收耕地的原用途给予一定倍数的收益价值补偿。

收益价值标准具有统一、确定、便于操作等优点,因而新中国自成立以来一直遵循这种补偿标准,但该标准存在着严重的缺陷。如果说上述的市场价值标准、重置成本标准和加成补偿标准尚是一种在动态的基础上来把握财产价值的补偿标准的话,那么收益价值标准就是一种凝固的、停滞的、毫无前瞻性的静态标准。其既不考虑土地生产能力的动态发展性,又不考虑土地用途的发展变化性,一刀切地将收益价值的基点确立为“征收前”、“原用途”产值的“固定倍数”。收益价值标准的另一致命缺陷还在于其完全不考虑权利丧失的补偿。虽然在名义上“土地补偿费”是对土地本身的补偿,但由于土地本身的高度稀缺性,其自身价值是极高的,区区的“征收前三年平均年产值的六至十倍”的补偿,只能说是“九牛一毛”,与根本未给予补偿几乎没有多大差别。因此,在诸补偿标准中,依收益价值标准确立的补偿额度是最低的,也是最不公平的。①郭振杰等:《“地票”的法律性质和制度演绎》,《政法论丛》2009年第2期。

六、征收补偿标准的选择

由上文所述可以清晰地看出,财产价值的确定基础直接决定着补偿标准的选择。②实际上,财产价值的确定不仅在征收补偿中具有意义,在私法中违约救济方式的选择上也同样具有意义。不论是大陆法系还是英美法系,往往都将“实际履行”(specific performance)作为违约救济的首选方式,其原因即在于,只给予客观价值意义上的违约损害赔偿金的救济,尚不足以弥补非违约方的主观价值损失,而只有实际的继续履行原合同约定的义务,才能全面地实现非违约方的合同利益(包括主观利益与客观利益)。See Timothy J.Muris,Cost of Completion orDiminution in Market Value:The Relevance of Subjective Value,The Journal of Legal Studies, Vol.12,No.2(1983),p.381.从操作的角度讲,客观价值基础具有简便易行的优点,但从公平的角度讲,主观价值基础具有充分补偿的优点。但无论是客观地确定还是主观地确定,又都有其内在的不足和局限。我们认为,财产价值的确定不能采单一的主观基础或单一的客观基础,而必须将二者结合起来,既要考虑到现实的可操作性,又要考虑到补偿的充分性、公正性。征收补偿标准的选择也不能采取单一标准,而应是一种标准的组合,也就是说,将上述四种补偿标准组合起来,形成一个补偿标准体系,使每一种补偿标准都发挥其优点并相互配合,从而确定一个公正合理的补偿额。

就市价补偿而言,其价值确定的客观性为其优点,但其一概不考虑主观价值损失补偿的做法亦不合理。我们主张,在整个的补偿标准体系中,市价补偿应作为一个基础性的标准发挥作用。实际上,重置成本补偿和加成补偿,都是在市价补偿的基础上提出的一种补充性补偿标准。③虽然我们一直强调补偿标准应是一个标准的体系而非单一的标准,但我们仍主张,市价标准是最为基础的一个重要标准。当征收标的的市价无法确定或者市价补偿严重偏离补偿的完全性和公正性时,则运用重置成本补偿或加成补偿予以弥补。对于存在一个充分的公开市场的物品的征收,我们认为运用市价补偿已经足够,因为这样的物品具有充分的商品性、可交易性和可替代性,其所有人对这样的财产往往未形成高度的依赖性或主观性价值,因而给予其市场价值的征收补偿,即可认为是公正的、完全的。但对于市场化程度不高的其他物品的征收,则需要考虑主观价值损失的补偿。如对于某些具有特别使用价值的物品,因为所有人已经因其特殊的使用环境而对此物品具有了较高的主观价值,若仅对其为市价补偿,则明显存在补偿不足的问题,于此情形则可以考虑适用加成补偿的标准,亦即在市价补偿之外再额外地给予一定比例的加成补偿。对于某些特定的征收标的(如公务机关用房),虽然使用者本身并未形成主观的依赖性价值,但由于其承载着特殊的公益功能,而这样的公益需求又必须继续给予满足,因而就需要考虑重置成本补偿或重建补偿。对于一些季节性的农作改良物,只考虑其收益价值补偿即为已足,如对于一亩已耕种但尚未收获的小麦的补偿,只需要给予相应亩产量小麦的收益价值补偿即可。我国台湾地区“土地征收条例”第31条规定中,就农作改良物的补偿,即“按成熟时之孳息估定之”,实际上就是一种收益价值补偿。

综上所述,征收补偿标准的选择,应以市价补偿为基础,以其他补偿标准为辅助,形成一个补偿标准的体系,使之满足完全补偿原则的要求。此种补偿标准体系的建立,是我国未来的统一征收立法应予考虑的。

(责任编辑:周文升wszhou66@126.com)

DF38

A

1003—4145[2010]11—0135—05

2010-10-02

王洪平(1976-),山东平度人,烟台大学法学院副教授,吉林大学法学院博士研究生;房绍坤(1962-),辽宁康平县人,法学博士,烟台大学校长、教授,吉林大学博士生导师。

国家社会科学规划基金资助项目“不动产征收法律制度研究”(07BFX029)的阶段性研究成果。