中小企业融资政策实施的效果与启示

谭小芳

（大连海事大学 交通运输管理学院，辽宁 大连 116026）

中小企业融资政策实施的效果与启示

谭小芳

（大连海事大学 交通运输管理学院，辽宁 大连 116026）

中小企业融资的主要来源应该是银行等金融机构，但是，中小企业融资难的问题仍然主要表现为取得银行信贷困难。我们通过分析央行和银监会支持中小企业融资的相关政策实施效果，指出在旧的思维方式约束下，找不到解决中小企业融资的思路。只有大力发展产权清晰的中小金融机构，才能有效地解决中小企业融资难题。

中小企业；融资；中小金融机构

我国目前有4000多万家中小企业和个体工商户，吸纳了75%左右的城镇人口和农村转移劳动力就业，对GDP的贡献率超过60%，对税收的贡献率超过50%，创新环节中有65%的专利、80%的产品开发来自中小企业［1］。相比大企业而言，总量达到99%的中小企业更应成为“抑通胀，保增长”的重要组成部分。但是，在美国金融危机的冲击下，我国中小企业面临国外贸易环境恶化、国内货币市场趋紧的双重压力，资金短缺的问题愈发突出，关停并转的企业数量大幅增加。

目前，中小企业的融资问题更多地表现为结构性矛盾。由于内源融资受到自身发展状况的限制，中小企业亟待外源融资的有效支持。但是，就外源融资而言，我国中小企业的直接融资额——即债券和股票融资之和，不到整个融资的1%，基本可以忽略不计。银行等正规金融机构作为间接融资渠道的主要供给者，给中小企业仅仅提供了极其有限的信贷资金。2008年中国人民银行对8000多家民营工业企业和近3000家金融机构的调查结果表明，截至2008年5月末，全国中小企业贷款覆盖率为18.7%，与发达国家54%的指标相比，覆盖率方面十分有限［2］。根据人民银行网站的数据，2009年4月，私营企业及个体贷款获得短期贷款2700亿元，仅占同期短期贷款总额75916.83亿元的3.5%。长期以来，为了破解中小企业获得银行信贷资金难题，央行和银监会多方位实施了相关政策，但实施效果并不明显。本文通过分析央行和银监会相关融资政策的实施效果及原因，指出在旧的思维方式约束下，找不到解决中小企业融资的思路。只有大力发展产权清晰的民间中小金融机构，才能有效地解决中小企业融资难题。

一、央行和银监会支持中小企业融资的相关政策

央行和银监会一贯高度重视中小企业金融服务工作，自1998年以来，陆续出台了若干指导意见、政策来鼓励、引导银行业金融机构进一步完善对中小企业金融服务。

1.引导商业银行发放中小企业贷款

1998年、1999年，央行先后印发了《关于进一步改善中小企业金融服务的意见》（银发〔1998〕278号）以及《关于加强和改进对小企业金融服务的指导意见》（银发〔1999〕379号），要求各商业银行进一步加强和改进对中小企业金融服务，取得了一定的效果。2005年，银监会印发《银行开展小企业贷款业务指导意见》，力求简化商业银行小企业授信流程，并在部分地区进行了试点。2006年银监会印发《商业银行小企业授信工作尽职指引（试行）》规定，对于《银行开展小企业贷款业务指导意见》的进一步细化。2008年年初，央行和银监会对银行业开展小企业贷款的导向进一步明确，银监会曾经下发通知，要求各商业银行要“确保全年中小企业贷款增幅不低于本机构今年全部贷款的平均增长速度”。2008年年底，银监会制定并颁发了《银行建立小企业金融服务专营机构的指导意见》。2009年央行发布了《中国银行业监督管理委员会关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（银发〔2009〕92号），指出多方面拓宽中小企业的融资渠道，要求工行、农行、中行、建行和交通银行五大国有商业银行创新小企业融资模式，设立信贷专营机构为小企业提供融资服务，助推小企业发展。

2.制定专门的业绩考核和奖惩机制

2002年中国人民银行发布《进一步加强对有市场、有效益、有信用中小企业信贷支持的指导意见》，主要内容包括：国有独资商业银行要建立和完善适合中小企业特点的评级和授信制度；引导商业银行适当下放流动资金贷款审批权限；健全贷款营销的约束和激励机制等。后来，银监会针对支持小企业发展的工作，修订和发布了《银行开展小企业授信工作指导意见》银监发（［2005］54号、银监发［2007］53号）、《建立小企业贷款违约信息通报机制的指导意见》（银监办发［2006］7号）等一系列文件，涉及到了小企业贷款的奖惩机制问题。2006年银监会出台《商业银行小企业授信工作尽职指引（试行）》，引导商业银行建立尽职免责制度，在考核整体质量及综合回报的基础上，根据实际情况和有关规定追究或免除有关当事人的相应责任，做到尽职者免责，失职者问责。

3.创办新型金融机构，提高中小企业金融服务覆盖率

2005年，央行明确在山西、陕西、四川、贵州进行“农村小额信贷组织”试点，成立了7家小额信贷试点公司。此时，恰逢全国股份制商业银行从农村抽取资金、撤出大多数县域市场之际，农村小额信贷公司是政府借助民间资金之力、弥补农村金融市场空白的尝试。2006年12月20日，银监会《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策、更好支持社会主义新农村建设的若干意见》正式推出村镇银行。与小额信贷试点不同，村镇银行可以存贷款，银监会鼓励各类资本到农村地区新设主要为当地农户提供金融服务的村镇银行。2007年，中国银监会印发《村镇银行管理暂行规定》（银监发〔2007〕5号）、《村镇银行组建审批工作指引》（银监发〔2007〕8号），调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的试点工作，进一步明确村镇银行、贷款公司等新型农村金融机构的组建程序和申请材料要求。2008年5月，针对中小企业融资，中国人民银行和银监会联合发布《关于小额贷款公司试点的指导意见》，开启了小额贷款公司的闸门。

通过央行和银监会坚持不懈地努力，各金融机构从制度、产品、服务等方面进行了一定的探索和创新，中小企业融资服务领域得到了拓宽，服务水平、效率和质量有所提高。但是面对日益增长的中小企业融资需求，央行和银监会推行的融资支持政策由于种种问题的存在而明显力度不足。

二、支持中小企业融资的相关政策效果分析

1.对国有银行行政命令的失效

在国家重视对中小企业金融服务的导向下，各个国有商业银行都成立了中小企业信贷部，但执行以来，收效甚微。由于借贷双方信息不对称、较高的信贷风险、难以降低的信贷成本等因素的影响，国有商业银行逐渐收缩经营领域、定位“大城市”、“大企业”是大势所趋。根据人民银行网站相关数据，2009年连续四个月，国有商业银行提供给中小企业的信贷资金仅占同期短期贷款的2.18%、2.25%、2.66%、2.78%，信贷规模与其金融垄断地位极不匹配。

国有商业银行对于信贷成本、风险和效率的追求，必然使得银监会的行政命令失效。从当前的改革方向来看，如果没有相应的新兴金融机构的兴起，国有商业银行大批撤退后形成的金融服务空白、中小企业融资难的问题将进一步趋于严重。

2.贷款公司的尴尬境地

经过近几年的运营，小额贷款公司远远没有达到预期的效果。而且不容忽视的是，小额贷款自身已陷入尴尬的生存境地。

首先是盈利状况不佳。在政策限制下，贷款利息收入是小额贷款公司惟一的盈利来源。《关于小额贷款公司试点的指导意见》规定，小额贷款公司的贷款利率不得超过司法部门规定的上限，下限为人民银行公布的贷款基准利率的0.9倍，具体浮动幅度按照市场原则自主确定。根据这一规定，小额贷款公司的利率一般在10%～20%之间，虽然稍高于银行基准利率，但是由于小额贷款公司按照普通公司缴税，享受不了国家对金融机构的税收优惠政策。而银行是按照存贷款差缴税，同时农村信用社有优惠政策，所得税减半，即1.25%，营业税优惠到3%。这些税率对于仅靠贷款利息收入维持的小额贷款公司来说非常重要。如果扣除税金成本后，小额贷款公司的收益堪忧。

其次是信贷资金的来源制约。根据人民银行和银监会的相关规定，小额贷款公司的主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐款资金以及来自不超过两个银行业金融机构融入的资金，不能吸收公共存款。而且严禁吸收公众存款和非法集资。这些规定一方面控制了风险，但同时也限制了它的自由度。在长期内，小额贷款公司只贷不存、不能拆借、不能委托，完全依靠自有资金在运作，使小额贷款公司的资金来源成为最大的难题。要想长期生存下去，就很有可能找一些变通的方法违规操作。

更为重要的是，贷款公司看不到未来的发展方向。在我国，金融业是垄断行业，进入的门槛很高。银监会出台的《村镇银行管理暂行规定》说明，经营好的小额贷款公司日后有望转为村镇银行，小额贷款的试点无疑是进入金融服务业的最佳跳板。但是，《村镇银行管理暂行规定》中明确规定，“村镇银行必须由银行等正规金融机构成为最大的股东”，小额贷款公司一旦转为村镇银行，民企的持股比例将大幅度下降，而现有的银行金融机构则成为最大的股东，民营的话语权难以保留。再者，现有的银行金融机构控股后，村镇银行实际上就成为了现有大银行的分支机构，这一结果与当初设立贷款公司、村镇银行的初衷完全偏离。没有了未来进入金融业希望的贷款公司，经营利润又十分低下，将会有越来越多的贷款公司真正申请停业。据统计，目前温州正式开业的小额贷款公司仅有5家，杭州只有2家。而根据《浙江省小额贷款公司试点管理办法》，杭州第一批最多有18个名额，温州有16个名额。一度火热的小额贷款公司已经陷入被冷遇的尴尬境地。

3.村镇银行试点缓慢和其治理结构的不合理

建立村镇银行是解决当前农村金融服务缺位问题的创新之举。但作为新生事物，村镇银行在建立及发展中遭遇重重障碍和阻力，不能发挥出其应有的功能和作用。

一是政策瓶颈的限制。村镇银行一直没有得到人民银行总行的行号批复，没能加入人民银行大小额支付系统。由于缺少人民银行总行核批的行号，其资金划转业务受到了影响。村镇银行的账户系统、信贷管理系统、征信系统等都不能与人民银行总行正常联网。由于没有加入大小额支付系统，不能办理企业经常所需的汇兑业务，如企业通过村镇银行汇款，村镇银行就必须通过第三方银行的系统来进行。汇兑功能的缺失使得能够成为村镇银行客户的企业望而却步，转向其他银行。而且，村镇银行由于在银联入会费方面缺少相关的政策扶持，银行卡业务至今无法办理。事实上，村镇银行一直不具备银行的基本功能。

二是目标定位与可持续发展的冲突。按照当初政策设计的初衷，设立村镇银行的目的是在农村金融市场引入更多金融机构，从而促进竞争，让不能贷到款的农民、涉农企业贷到款，缓解农村信贷资金紧张。村镇银行先天承担了支农地位和义务，但并未获得应有的政策支持：一是公共财政没有相应的奖励、补贴、税收优惠等政策；二是农业保险仍然停留在商业保险领域，政策性保险没开展起来。村镇银行的本质是“自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束”的独立企业法人，各发起人或出资人必然会把利润最大化作为直接的追求目标。在政策性支持严重缺乏的情况下，村镇银行的目标定位与可持续发展成为一个悖论。

三是主发起人资格限制。与贷款公司一样，村镇银行的主发起人被限制为现有的银行机构。按中国银监会颁布的《村镇银行管理暂行规定》，最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%，单个自然人股东及关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%，单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%。村镇银行的主发起人辛辛苦苦取得了申请村镇银行的资格，却被迫请来金融机构当控股股东，不得不拱手让出主导权。除了对金融机构有益，这样的安排对农村、对农村金融体系的正常发展都不利。

三、央行和银监会融资政策实施效果的启示

由上述分析可以看出，国家对于中小企业融资问题十分重视。但是出于风险监控的必要性，决策者往往在出台扶持政策的同时，又设计了种种关卡。这种左右为难的境地，主要源于对中小金融机构风险的长期误解，以及对于中小企业融资的出路认识不透彻。

1.旧的思维方式下，找不到解决中小企业融资的思路

我国的现行金融体系建立于改革开放之初，基本上以服务国有经济的国有银行为主，缺乏与中小企业配套的中小金融机构。随着中小企业的快速发展，经济成分呈现多元化的态势，不同经济主体与不同金融主体的对应关系却没有设置。由此呈现出经济结构与金融机构的不对称性，信贷结构与融资需求的不对称性。以民营经济为主体的中小企业在现行的金融体制中找不到与之匹配的金融服务部门，从而在现行融资体制中处于劣势地位。因此，沿袭传统的金融体制，固守旧有的思维方式，在现有的融资体制中不可能找到解决中小企业融资问题的思路与对策。

2.民间中小金融机构风险评价：历史经验教训的借鉴

历史上可以作为参照对象的民间中小金融机构，主要是农村合作基金会和民间借贷。

（1）中小金融机构与农村合作基金会的本质区别：产权是否清晰。大多数的乡镇级农村合作基金会的实际所有者是地方政府，而不是集体。许多地方在推行大包干以后没有进行产权相对清晰的社区股份合作制改制，农村合作基金会主要是通过行政命令控制的集体组织，而不是乡村集体经济组织和农户的互助合作组织。农民作为集体成员并未获得应有的所有者地位，对集体资金事实上也丧失了控制权。在内部管理上，由于真正的所有者“缺位”，基金会缺乏监督机制。基金会随意通过高息揽储和非法集资的手段来骗取巨额资金，基本上无人监督，最后酿成巨额呆账死账。

相反，以温州市的多数农村合作基金会为代表的民营性质的股份制经济组织，无论从设立的指导思想、原则、章程、组成，或者是具体运行，都比较规范，一直运行比较正常。只是在政府关闭农村合作基金会的时候，被“一刀切”取缔了。因此，在现有的金融体系不能破解中小企业融资困境的情况下，适度开放市场，允许产权清晰的民间中小金融机构加入，以促进金融市场的适度竞争，也是历史经验和教训的合理借鉴。

（2）中小金融机构与大规模的集资诈骗的区别：金融风险是否可控。大规模的集资诈骗往往以高额的融资利息、投资回报或理财收益等为诱饵，向社会不特定公众集资，连续集资的时间跨度往往长达三、四年之久。以2007年初的浙江东阳女富豪吴英非法集资案为例，自2004年至2007年期间，吴英在不具备吸收公众存款业务资格情况下采取书面或口头承诺还本付息的方式，以借款、投资、资金周转等名义，在浙江的义乌、东阳、宁波等地向不特定对象变相吸收资金共计7.2亿余元［3］。集资诈骗规模大、时间长，往往使得成百上千乃至数以万计的普通人席卷进去，给金融体系和社会秩序的安全和稳定带来极坏的影响。

而民间中小金融机构只能是小规模的，小范围的，出事风险可以控制在小范围内。以村镇银行为例，《村镇银行管理暂行规定》明确：在县（市）设立的村镇银行，其注册资本不得低于300万元人民币；在乡（镇）设立的村镇银行，其注册资本不得低于100万元人民币；商业银行和农村合作银行可以设立专营贷款业务的子公司，其注册资本不得低于50万元。广东首家村镇银行中山小榄村镇银行是目前全国资本规模最大的村镇银行，注册资本为25000万元。其他的村镇银行的注册资本金更低。由以上规定可以看出，小银行普遍规模较小，在此基础上的资金放大倍数有限。只要银监局审慎监管，规范小银行的资本充足率不得低于8%，资产损失准备充足率不得低于100%，内部控制、贷款集中、资产流动性等严格满足监管的要求，即使产生信贷风险，也是在小范围内，程度较低可以控制。

（3）中小金融机构自身的优势。与大银行的经营取向不同，中小金融机构比较愿意为中小企业提供融资服务。一方面是因为它们资金少、无力为大企业融资，另一方面是因为中小金融机构在为中小企业提供服务方面拥有信息上的优势［4］。中小金融机构一般是地方性金融机构，在地域自然条件限制下主要为地方中小企业服务。长期的合作关系使得中小金融机构对中小企业经营状况的了解程度逐渐增加，这就有助于解决中小金融机构与中小企业之间的信息不对称问题。

3.民间中小金融机构是破解中小企业融资问题的根本途径

当前中小企业融资难的深层次原因，就是当前银行市场结构的垄断特征，民间中小金融机构发展明显不足。因此，大力发展民间中小金融机构是解决中小企业融资难的根本途径，别无他路。央行发布的《2008年第二季度货币政策执行报告》中对中小企业融资难问题也进行了专门的讨论，并指出，解决中小企业融资难问题，需要大力培育和发展中小金融机构体系。

改革开放30年来，社会已经积累了近5万亿的民间资本，社会资本丰富。我国已经培养出了大批优秀的金融从业人员，在这次国际金融危机后许多国际金融人才也纷纷回国创业求发展，既为新设中小金融机构提供了人力资本的储备，又带回发达国家发展中小金融机构的实践经验。在中小企业旺盛的信贷需求推动下，加快建立民间中小金融机构迫在眉睫。

［1］王鸿运.金融体系的趋向性与中国金融体系未来发展取向［J］.求索，2009，（12）：40.

［2］张 涛.中小企业贷款将保持平稳增长态势［N］.经济日报，2009-01-22（2）.

［3］郑 津.吴英面临“两宗罪”民间借贷再陷谜局［EB/OL］.中国新闻网，http：//www.chinanews.com.cn/，2008-02-25.

［4］林毅夫，李永军.中小金融机构发展与中小企业融资［J］.经济研究，2001，（1）：89.

The Effect of the Implementation of SME Financing Policies and Its Enlightenment

TAN Xiao-fang
（School of Management and Transportation，Dalian Maritime University，Dalian，Liaoning 116026，China）

The main source of financing for SME should be the banks and other financial institutions.However，it’s difficult for small and medium enterprises to obtain bank credit in SME financing.Through analyzing the effect of the implementation of SME financing policies，the author points out that it’s impossible to find solutions to SME financing with the constraints of the old ways of thinking.Only by vigorously devoloping small and medium financial institutions with property rights，can the SME financing problem be solved.

SME；financing；small and medium financial institutions

F832.35

A

1000-2529（2010）03-0101-04

2010-01-05

谭小芳（1977-），女，河南漯河人，大连海事大学交通运输管理学院教师，博士。

（责任编校：文 心）