以改革创新精神推进党内民主建设的路径探析

曾长秋，邓 验

（中南大学 政治学院，湖南 长沙 410083）

以改革创新精神推进党内民主建设的路径探析

曾长秋，邓 验

（中南大学 政治学院，湖南 长沙 410083）

党的十七届四中全会进一步研究和部署了以改革创新精神推进党的建设新的伟大工程，其中党内民主建设是党的建设的生命所在。推进党内民主建设的具体路径是：改革和完善党的代表大会制度，建立和完善“三位一体”的党内选举制度，改革和完善党内民主监督制度，健全党员民主权利保障机制。

改革创新精神；党内民主建设；路径探析

“党内民主是马克思主义政党的本质要求。”在党内政治生活中，党内民主是指所有党员一律平等地直接或间接地决定和管理党内事务的制度和活动。我们党历来高度重视党内民主问题，毛泽东、邓小平都对党内民主有过许多重要论述；江泽民从战略高度总结出“党内民主是党的生命”。胡锦涛在党的十七届四中全会报告中进一步指出：“要以改革创新的精神推进党的建设，坚持和健全民主集中制，积极发展党内民主。”［1］民主集中制的基础是民主，党内民主建设主要包括：完善党的代表大会制度和党内选举制度，实行党代表大会代表任期制，继续选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制，改进候选人提名制度和选举方式；加强党内基层民主建设，充分发挥党员主体作用，切实保障党员的民主权利。发展党内民主的关键，要按照党的十七届四中全会决定的要求，以改革创新的精神推进党内民主建设，所选择的基本路径主要有以下方面。

一、改革和完善党代表大会制度

党的各级代表大会是各级组织的领导机关和监督机关，充分体现了党内民主的本质特征。改革和完善党代表大会制度，关系到党内民主发展的全局。“对党的组织来说，它关系到党内选举，党的重大决策，以及党的重大政治生活；对党的干部来说，它关系到干部的选择、权威和监督；对广大党员而言，它关系到党员民主权利的运行，以及党员与组织，党员与干部的关系。”［2］（P153）因此，发展党内民主必须着力改革和完善党的代表大会制度。

1.强化党代表大会在党内的最高地位。列宁说过：“党的最高机关应当是代表大会，即一切有全权组织的代表的会议，这些代表作出的决定是最后的决定。”［3］（P249）但是一段时间以来，在一些地方和组织，党的代表大会的权威得不到充分尊重，有个别的领导人甚至把党的代表大会变成了实现个人意志的工具和合法外衣，在党的代表大会中随意剥夺党员代表的民主权利，自行简化会议程序，搞暗箱操作。由此带来了广大党员对党的代表大会作为党的最高权力机关的动摇和怀疑，实际上无形中降低了党的代表大会的权威。为此，必须强化党的全国代表大会是党的最高领导机关和权力机关的理念，在广大党员中进行广泛的宣传教育，坚决同破坏党的代表大会形象和损害党的代表大会权威的行为作斗争，使党的全国代表大会在党内具有最高地位、党的各级代表大会是各级党组织的最高权力机关的观念深入到每个党员的心中。这是我们改革和完善党的代表大会制度的前提条件。

2.完善党代表大会代表任期制。党的十七届四中全会报告提出：“完善党代表大会制度，实行党代表大会代表任期制。”党代表任期制是指党代表在被选举产生以后，任期与这一届党代会共始终，在任期内始终具有代表资格、行使代表权利、履行代表职责，非因法定原因和经过法定程序，任何人、任何组织和机构都无权在任期内剥夺党代表的资格和中断党代表的任期。实行党代表任期制意味着今后党代表和人大代表、政协委员一样，其代表资格和权利在任期内始终行使，可以随时向党委提出议案、意见和建议。

3.继续试行党代表大会常任制。实行党的代表大会常任制，最重要的是要坚持以下两点：第一，要坚持党代表大会的年会制。在常任制条件下，党的代表大会每届任期仍是5年，但每年要严格按期召开党的代表大会，定期审查党的各级委员会和纪律检查委员会贯彻执行代表大会决议的情况，贯彻执行党的路线方针政策的情况，定期对各级委员会和纪委的工作进行信任投票和对“两委”成员进行增补。第二，要坚持各级党组织的决策权和监督权真正归代表大会。在党代表大会非常任制条件下，在党代会闭会期间，各级党委实际上代行党代会的职权，既行使决策权又行使执行权，加上对同级纪委进行领导，实际上还行使监督权，集党内三权于一身。但可以根据党的十七大和十七届四中全会的有关精神，考虑逐步“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点”，“选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制”，待条件成熟时再向（地级）市一级、省一级和全党推开。我国有些地方已经开始此项制度改革的试点工作，如浙江台州市椒江区已试点和实行党代会常任制20年之久，在扩大党员民主参与、提高党的决策民主化水平、密切党群关系方面取得了明显成效。

二、建立和完善“三位一体”的党内选举制度

选举是民主的核心支柱和重要体现。从一定意义上讲，选举意味着民主，没有选举也就没有民主。列宁说：“每一个人大概都会同意‘广泛民主原则’要包括以下两个必要条件：第一，完全的民主性；第二，一切职务经过选举。”［4］（P135）罗伯特·达尔断言：“大体上，正是选举权的逐渐扩大，最终导致了一种包括全体人民在内的代议制政府，从而迎来了我们今天的民主概念。”［5］（P114）选举与民主有着密切联系，由选举产生的党的干部都有一定任期，必须建立与党内选举制度相适应的党内任期制；根据权力授受关系和权力控制原则，如果由选举产生的干部不能按照选举人的意志正确行使党员和人民群众赋予的权力，选举人则有权对他们进行弹劾罢免，将授予给他们的权力收回。由此看来，广义的党内选举制度包括选举制、任期制和弹劾罢免制。改革和完善党内选举制度，必须着眼于建立和完善选举制、任期制和弹劾罢免制在内的“三位一体”的“大”选举制度。

1.不断改革完善党内选举制度。党内选举制度是党内民主制度的支撑点，健全完善的党内选举制度可以充分实现党章规定的党员的选举权和被选举权，扩大选人用人视野，使选上来的干部和党代表有更多的责任心和使命感，注意与广大党员和群众保持密切联系，能更好地为人民掌好权，用好权。为此，一要完善并逐步扩大差额选举。中央和地方各级党组织应当按照党的十七大的要求积极推行差额选举，逐步废除等额选举制度和任命制度。当前，要适度提高差额选举的比例，实行由预选差额向正式选举差额的过渡，杜绝差额选举走过场、形式化和以差额选举的外衣掩盖等额选举的现象。二要试行竞选制。通过竞选，让候选人直接和党员或党员代表见面、交流，把自己当选后的计划和打算向党员们说明，让广大党员或党员代表对候选人的计划和打算，候选人的竞选表现有一个比较分析，从而选出合格干部。三要改革和完善候选人提名制度。实行自上而下的提名与一定范围内的民主推选候选人相结合，解决党委提名的候选人党员不认可、党员群众推荐的候选人党委不满意的矛盾，使所提名的候选人既能代表民意，又充分体现党委意图。在农村基层党组织选举中推广和规范“双推制”，把群众对党员干部的推荐作为党内推荐和最终选举的基本依据。

2.建立和完善党的领导干部任期制。党内选举产生的领导干部的任职不是无限期的，必须实行任期制。规范的任期制，可以促使领导干部能上能下，增强领导干部干好工作的紧迫感和使命感，减少在一个岗位上任职较长动力不足和权力腐败的危险。建立党内任期制要抓好以下工作：一是规定任职年制。《党政领导干部职务任期暂行规定》第三条规定：“党政领导职务每个任期为五年”；第六条规定：“党政领导干部在同一职位上连续任职达到两个任期，不再推荐、提名或者任命担任同一职务”。这就是说，中央明确规定了党政领导干部的任期制，到期必须更换。二是禁止对选举产生的干部在任职期间随意调配。长期以来，我们习惯了将党代会选举产生的任期未满的党委委员特别是党委书记根据“工作需要”进行调配，产生了一批“空降书记”。这样做违背了党员和党代表的选举意志，是对党员权利和意志的践踏。三是对选举产生的干部实行任期政绩考评。任期政绩考评是对干部任职期限内工作的总体评价，是关系干部前途和命运的重要一环。要切实建立健全党代会、上级党委、党代表和党员群众共同参与的考评机制，从当前与长远、宏观与微观等多个角度对领导干部进行定期考核和评定，以此作为他们是否合格或升迁的依据。

3.建立对选举产生干部的弹劾罢免制度。在现实中，我们常常看到一些领导干部利用职权谋取私利，干出种种违法乱纪的勾当。建立健全弹劾罢免制度，对那些被选上领导岗位，由于地位发生变化不再为人民办事，专为自己和小团体谋私利，腐化堕落的干部，人民有权随时随地撤换。一般说来，弹劾罢免可分为两种：一是代表机关或代议机关提起的弹劾罢免，二是人民群众直接提起的弹劾罢免。为了保证弹劾罢免的实效性和可操作性，一般而言，党的各级代表大会提起的弹劾罢免主要针对县以上党的委员会成员提起，党员个人或联合提起的弹劾罢免则针对与自己日常工作和生活联系密切的基层单位领导提起。弹劾罢免案的运作是一件严肃的事情，一定要以事实为依据，以党规党法为准绳，制定具体的规则、程序，切忌把弹劾罢免当成泄私愤。当前的迫切任务，要尽快制订适用于弹劾罢免的完善制度，同时切实完善党内选举制度，以完备的党内选举制度来支持弹劾罢免制度。我们还应进一步解放思想，突破把弹劾罢免制视为资本主义专利的观念，在吸收西方弹劾罢免制度的合理成份的基础上，结合党内实际，建立健全我们自己的弹劾罢免制度，使之成为制约监督在任期间各级领导干部的重要杠杆。

三、改革和完善党内民主监督制度

“监督与民主不仅互为前提，而且互为实现方式。监督的过程就是民主的实现过程，而民主的过程，一定包含着监督。”［2］（P168）党内监督是党内民主的重要组成部分，也是党内民主的客观要求和支柱。党内监督不仅可以保证党组织和干部的权力行使符合广大党员利益，保证党内民主制度正确贯彻执行，还保证了党的活动的民主化、制度化。要在党内监督上有所突破，当前的首要工作是健全和完善科学的党内民主监督制度。为此，应重点抓好以下工作：

1.改革党的纪律检查机关的领导体制。党章规定：党的中央纪律检查委员会在中央委员会的领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会的双重领导下开展工作。在这种“条块分割，以块为主”的双重领导体制下，地方各级纪委的人财物权都掌握在同级党委手中，定期向同级党委汇报工作，大案要案的查处往往先向同级党委汇报，这就使得纪委的独立性大打折扣。同级纪委与同级党委之间的这种领导与被领导、支配与被支配的关系，使得同级纪委对同级党委的监督往往流于形式。针对这种现象，必须着力改革现行党的纪律检查机关的领导体制，使纪委与同级党委之间形成真正的监督与被监督的关系，使纪委具有独立性。一是变现行的双重领导体制为垂直领导体制。地方各级纪委一律由上级纪委领导，与同级党委之间没有任何人财物的纠缠，与同级党委的地位完全平等。二是维持双重领导体制，但要变为“条块分割，以条为主”，各级纪委主要在上级纪委的领导下开展工作，与同级党委虽有领导关系，但不再是难分的依附关系。三是维持现行的领导体制，但要赋予纪委更大的权力。如赋予他们对党内重要干部的立案执法自主权、质询权，赋予他们对同级党委重大决策的参与权和批评权。

2.完善对领导干部的监督网络。监督的本质是对权力进行制约，防止权力滥用。党的领导干部有很大权力，必须把党内监督的重点放在领导干部身上。其具体做法，可以完善监督网络，实行对领导干部的全程式立体式监督，做到“三个并重”：一是对领导干部的任前、任期和离任监督并重。长期以来，我们对领导干部重任期监督，轻任前监督和离任监督。对领导干部任前的考察把关不严，任前的财产审计和申报不到位；干部离任时又缺乏有效的审计评估机制，从而使得许多有腐败行为的干部逍遥法外。因此，必须切实重视对干部任职的全程监督。二是对领导干部的工作圈、生活圈和社会圈监督并重。不仅要重视对干部的八小时以内的监督，还要重视对干部八小时以外的监督，坚持干部的权力延伸到哪里，党的监督就延伸到哪里。三是对干部的纠正、诫勉和查处并重。今后在对干部的监督问题上，要建立监督惩诫、制度约束、教育感化三者联合互动的治理体系，做到纠正、诫勉和查处齐头并进，并实现道德和法律的有效整合，充分运用网络等现代化的媒介手段，达到民主集中制层面的价值认同和制度认同。

3.建立健全党内监督的制度体系。党内监督的实施离不开一定的手段和武器，这个手段和武器就是制度和法规。目前，虽然党内监督的具体制度不少，但这些制度缺乏配套性，原则规定多，细节规定少；应急的制度多，长远的制度少；口号性的制度多，可操作性的制度少，保证党内监督的实施，必须建立健全党内监督的制度体系。其基本思路：一要对现有党内监督的具体制度进行梳理和清理，消除各个制度中的矛盾、重叠现象。二要根据党内监督面临的实际情况，创新党内监督的具体制度。建立健全对党员领导干部的考核制度、民主评议制度、信任投票制度和离任审计制度等等。三要落实《中国共产党党内监督条例（试行）》，抓紧制定它的具体制度、规定、程序和细则。

四、健全党员民主权利保障机制

我们发展党内民主，必须按照党的十七届四中全会决定的要求：“保障党员主体地位和民主权利，推进党务公开，营造党内民主讨论、民主监督环境。”这就要求我们切实贯彻《中国共产党党员权利保障条例》，认真落实党员的选举权与被选举权、监督权、知情权、参与权、讨论权、意见建议权、申诉控告权等在内的一切民主权利，鼓励和保护党员讲真话、讲实话、讲心里话。当前的迫切任务，就是要拓宽党内民主渠道，健全党员民主权利的保障机制。

1.拓宽党员参与了解党内事务的渠道。党员是党的细胞，也是党内生活的主体，党内事务应当让广大党员及时了解。拓宽党员参与了解党内事务的渠道：一是制定明确的制度，保证党员有权参加党的小组会、支部大会、党员大会以及按其担任的党内职务和代表资格应当参加的会议，阅读党的有关文件和报刊，接受党的教育和培训。二是建立完善的党内情况通报制度。根据党内事务的特点，以及党内不同层次的实际情况，用明确的制度规定党内情况通报的内容、纪律、范围、重点等基本要求，及时把党组织的活动和工作情况，定期通过通报、板报以及内部文件的形式，传达给每一个党员，通过这种有效的机制，让党员对党组织的活动有一个全面的了解，增强认同感和归属感。三是建议由党的组织或宣传部门出面，建立全国或区域联网的党员网站，通过因特网这一先进的传媒手段，及时公布党内事务。

2.拓宽党员对党内重大问题进行讨论、发表意见的渠道。党员对党内重大问题进行讨论和发表意见，既可以防止个人说了算的决策失误，也可以使广大党员紧紧围绕党组织的决议付诸于自觉行动。党员对党内重大问题发表意见的渠道，必须畅通无阻。为此，一要重申党章和《中国共产党党员权利保障条例》中规定的：“党员有权在党的会议和党报党刊上，参加关于党的政策问题的讨论，讨论中党员以个人名义投送稿件无须经过其所在党组织审阅或批准；党员有权以口头或书面方式对本单位、本地区、本部门党组织，上级党组织直至中央的各方面工作提出建议和倡议”，并坚决贯彻落实这些规定。二要注意开好党内民主生活会，创新民主生活会的具体形式，使民主生活会成为党员发表意见的有效渠道。三要建立和完善重大决策征求意见制度，在制定重大方针政策时要用明确的制度规定哪些问题和方面必须征求党员的意见，并把征求党员意见的范围、方式和途径加以制度化、规范化。

3.拓宽党员向党组织反映情况和意见的渠道。党员都生活在党组织之中，党组织就是党员的家，党员有什么情况和意见都可以向党组织反映。恩格斯指出：“在党内绝对自由地交换意见是必要的。”［6］（P435）毛泽东也说：“党内如果没有矛盾和解决矛盾的思想斗争，党的生命也就停止了。”［7］（P306）营造党内民主讨论的环境，鼓励和保护党员敢讲话、能讲话、会讲话、讲真话、讲心里话，这是党的十七大针对现实问题提出的新要求。党组织应该敞开大门，以积极的姿态、宽广的胸怀接受党员反映的情况和意见并做出处理和答复。只有这样，才能改变党员对党组织不敢提意见，有意见闷在心里，造成言路堵塞，党员和党组织之间心存戒备的状态，使党员与组织心连心。为此，一要保证党员通过党的组织生活和直接向党组织的有关负责人进行口头或书面反映的渠道，向党组织反映情况和意见。二要健全党内举报和信访制度，包括：扩充和创新党内举报的渠道，保证举报人的合法权益；切实使信访工作日常化，保证信访渠道的经常畅通。三要建立健全党内情况反映制度，明确规定党员向党组织反映情况和意见的具体程序、内容，及对所反映情况的处置、反馈意见，以有效的制度保证党员意见的上达。

总之，党内民主是集民主意识、民主作风、民主制度于一体的系统工程，党内民主是党的生命，人民民主是社会主义的生命，我们必须以党内民主促进人民民主，以党内和谐促进社会和谐。党的十七届四中全会总结了党内民主建设的经验教训，重申了民主和集中的关系，即“党内民主是党的生命，集中统一是党的力量保证”；指明了党内民主的本质，即“以保障党员民主权利为根本”；阐明了推进党内民主的路径，即“以加强党内基层民主建设为基础”；指出了推进党内民主的目的，即“广泛凝聚全党意愿和主张，充分发挥各级党组织和广大党员的积极性、主动性、创造性，坚决维护党的集中统一”。这些新理念新要求，对加速党内民主进程，深化“中国式民主政治道路”的探索，无疑具有巨大的促进作用。

［1］ 胡锦涛.在中国共产党第十七届中央委员会第四次全体会议的讲话［N］.人民日报，2009-09-19（1）.

［2］ 林尚立.党内民主［M］.上海：上海社会科学院出版社，2002.

［3］ 列 宁.列宁全集：第11卷［M］.北京：人民出版社，1987.

［4］ 列 宁.列宁全集：第10卷［M］.北京：人民出版社，1987.

［5］［美］罗伯特·A·达尔.论民主（李柏光译）［M］.北京：商务印书馆，1999.

［6］ 马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集：第37卷［M］.北京：人民出版社，1971.

［7］ 毛泽东.毛泽东选集：第1卷［M］.北京：人民出版社，1991.

Analysis of the Spirit of Reform and Innovation to Promote the Ways of the Inner-Party Democratic-Construction Path

ZENG Chang-qiu，DENG Yan
（College of Politics，Central South University，Changsha，Hunan 410083，China）

The Party’s 17 Fourth Plenary Session further research and deploy promoting the new great project of the Party’s construction by the spirit of reform and innovation.The inner-Party democracy is the focus of the construction of the Party.The concrete path to promote the construction of the inner-Party is as follows：reforming and improving the Party’s congress system，establishing and improving the“trinity”inner-Party electoral system，reforming and improving the inner-party supervision system，and improving the safeguard mechanism of the Party members’democratic rights.

spirit of reform and innovation；democratic construction the inner-Party；analysis of ways

D262.11

A

1000-2529（2010）03-0081-04

（责任编校：彭大成）

2010-01-05

曾长秋（1950-），男，湖南浏阳人，中南大学政治学院教授，博士生导师；

邓 验（1984-），女，湖南湘潭人，中南大学政治学院博士研究生。