“逆向软预算约束”：乡镇长权责不对等的理论解释

叶贵仁

（华南理工大学 公共管理学院，广东 广州 510640）

近年来，乡镇所承担的角色和责任日益重要，各项与乡镇工作相关的法律、法规纷纷出台。为了促使乡镇长履行责任，上级政府把源于企业生产的责任制导入了自上而下的乡镇长绩效评价当中。但是从乡镇的实际情况来看，受财力、人力所限，20世纪80年代以来乡镇长越来越难以承担如此多的责任，导致20世纪90年代中期以来针对乡镇一级的“闹事”和信访日益增多。这种矛盾的局面造成了乡镇行政能力的弱化，在责任政府的呼声日益高涨的现代社会中，乡镇长权责不对等的现象广泛的引起了社会各界的关注。

乡镇长权责不对等现象包括两种情况，第一，从乡镇长同县级政府领导人的关系（即执行上级任务）而言，乡镇长的法定权力小、实际责任大，这一点从众多的法律、法规对乡镇职责的规定中都可以看出；第二，从乡镇长对（所辖村居）具体公共事务的管理过程而言，他们经常突破已有的制度约束，却不承担相应的责任，即权力大、责任小，这两种情况动态的存在于乡镇之中。本文的考察以此为背景，但更为侧重于思考为什么乡镇长能从第一种被动局面转化为第二种权力大责任小的主动局面，背后的因果机制是什么？

一、问题引入及文献综述

“乡镇行政年历”是借用刘能对北镇个案研究所得的概念，意指乡镇行政过程具有稳定性，即一个乡镇一年之内的所有行政活动呈现出一定的规律性，所有的工作都是紧密联系在一起的，共同服务于一定的行政目标，但是它又呈现了一定的动态变化性。［1］100从乡镇行政年历中可以看出，中国每一个层级的地方政府都管理着大致相同的公共事务，而地方政府在机构设置上也体现了“上下对口”的原则；且上下级政府在权力与责任划分上具有一定的模糊性和叠加性，从而使得不同级别的政府都在从事大体相同的公共事务。自上而下的压力型体制使得下级政府在职责和机构设置上同上级政府保持了高度一致性，这种现象便是“职责同构”。［2］102按照这一逻辑，乡镇在一定程度上承担着与县级政府相同的职能，并且相应的被具体化为乡镇的机构设置。

从纵向政府间职责同构的现状来看，乡镇处于科层制的末端，它的主要职责在于传达上级意图并完成各项任务。由于上下级政府间普遍存在事权和财权划分不清晰的现象，所以上级政府可以经常性的给乡镇布置任务，但是却不提供配套资金。对于上级政府而言，这是一种责任下移；对于乡镇而言，所承担的责任范围被扩大了。“一手高指标，一手乌纱帽”的压力型体制造成了乡镇长不得不想方设法完成上级的各项任务，这也同人民公社的体制惯性有着不可割裂的渊源。这种做法将乡镇长的考核结果与能否升迁结合起来，无形中增加了他们的压力。徐勇从纵向政府间体制设置上考察了乡镇的机构设置和权力配置，他认为乡镇处于一种“权小、责大、能弱”的尴尬地位。［3］许多学者也都从纵向政府间关系上来考察县乡体制的弊端，并证明这一判断的普遍性。

就乡镇内部横向的权力结构而言，王雅林认为乡镇党委和乡镇政府本属两个具有不同职责范围与功能的平行组织，但在实际运行中却分化为两个权力地位高低不等的机构。在权力地位最高的党委中，党内职务才是衡量一个人权力地位的坐标，党委书记是党内“一把手”，自然被习惯地视为乡镇的一把手，处于乡镇一级权力“金字塔”的顶端。［4］45由于乡镇长同时兼任乡镇党委副书记，并需要遵守党章和党组织的规定并接受党委书记的领导，自然成了“二把手”，名义上对乡镇人大负责，实际对书记（乡镇党委书记一般兼任乡镇人大主席）负责。乡镇长个人的地位、权力、责任也取决于和党委书记的关系，行政首长负责制往往成了被“问责”的理由。

从以上纵横两个层面来看，乡镇长处于一种双重的压力型体制之中，纵向的压力主要来自县级政府的“条条”部门，横向的压力主要来自乡镇党委书记。在这种情况下，乡镇长的法定权力往往被人为的压缩了，但是他们所承担的体制性责任却被扩大了。那些能够完成各项任务与指标的乡镇长往往受到上级重视，有可能晋升到更高的职位；而那些无法完成相应工作的乡镇长，则面临被上级“问责”所带来的各种惩罚。乡镇长权力小责任大的现象说明上级政府并没有深入的思考乡镇长最重要的责任是什么，而是想当然的设计了大量的考核指标，却不关心其到底能够起到什么样的作用。

二、乡镇长所处的行政环境

为了改变乡镇权力小责任大的被动局面，乡镇长运用所掌握的资源，努力争取本身的生存空间。早在延安时期，革命战争年代便形成了集中有限的资源，短期内突击完成任务的经验，时至今日这一经验还广泛的存在于乡镇一级。为了应付自上而下的各种考核压力，乡镇行政过程表现出了典型的“动员型组织结构”，以便提高快速动员资源的能力。乡镇长并不是完全被动的承担自上而下的各项命令，而是主动的把上级的任务同自身的动员能力相结合。按照周雪光的解释，激励机制诱发了乡镇长追求超越其财政能力完成各项任务的动力，权力系统内部的责任追究缺乏有效的约束（乡镇人大处于弱势地位，无法形成有效的监督），干部晋升制度又促使其被迫在任期内做出政绩，层级制之间的信息不对称提供了必要的保护，而领导岗位的有限性又加剧了这一行为。［5］

在自上而下的压力型体制下，奖励成为了乡镇开展工作的重要推动力，而惩罚则成了外在的约束力。由于乡镇运转处于“上连国家、下接社会”的地位，奖励与惩罚同上级政府的各项任务与指标直接的挂起了钩。乡镇长既要向上负责、又要向下负责，具体工作的安排则要听从上级的命令。但是，上级的各项任务也随着自上而下的压力型体制下移到了乡镇一级，乡镇长没有了缓冲的空间，必须想方设法完成上级任务。当上级的命令伤害到村、居的利益时，做为上级命令执行者的乡镇长便和村、居之间产生了一定的矛盾性。①1998年全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，第1条便指出要“保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主”；1989年通过了《中华人民共和国居民委员会组织法》，第1条指出要“由城市居民群众依法办理自己的事情”。但是实际情况却并非如此，乡镇经常干预村、居民自治范围内的事项，而且村、居自治的范围界定也是模糊不清的，法律也没有明确的规定，这便为乡镇的干预留下了一定的空间。

双重压力下的乡镇长权力与责任不对等是本文的研究背景，学术界对乡镇问题的关注主要集中在通过机构改革、公民参与、协商民主等措施来促使乡镇长履行责任，这类解释往往缺乏对乡镇长权力的分析，未能从理论层面上对乡镇长权力与责任不对等提供很好的解释。

三、乡镇长权责不对等的理论解释

经济学家科尔奈（Janos Kornai）运用“软预算约束”来形容企业在生产过程中只追求产出，不注重效率，并突破已有的预算限制，在出现亏损时便向上级部门索取资源的行为。周雪光将这一研究成果运用于解释基层领导人为了追求政绩而展开的各种行为中，但是“政府行为不是自下而上地向上级部门索取资源，而是自上而下地索取资源”。由于方向正好和计划经济体制下企业行为的“软预算约束”相反，所以称为“逆向软预算约束”。按照这一解释，激励机制诱发了乡镇长追求超越其权力和财力的短期政绩的行为，现有的权力系统内部的责任追究缺乏有效的约束，而乡镇长晋升制度又促使其被迫在任期内做出政绩。［5］如若不然，则会面临上级日益增多的责任压力，而乡镇一级的财力也将更为紧张。

周雪光提出这一观点之后，很多学者运用它来解释中国社会的相关问题，并反映了目前的县市一级（同上级政府相比较而言）也存在权力小、责任大的局面，特别是在财政预算方面。而笔者则把这一研究成果深入到乡镇一级。尝试把乡镇长权责不对等的现象纳入逆向软预算约束的分析框架中来，但侧重于分析这一现象所形成的微观机理，宏观的制度设计则非本文考察的重点。

1.突破体制性约束

按照地方政府领导人逐级晋升的逻辑，任何一个级别的领导到了一定年龄如果还不能得到晋升的话，便要被淘汰出局，这便诱发了乡镇长追求超越其财政能力追求短期政绩的行为。同时科层制内部的责任追究制度也缺乏有效的约束，乡镇长便有了突破自身条件限制，追求扩大权力的冲动。由于上下级政府间的职责同构性，当乡镇长的行为与上级政府的激励机制相结合时“便产生了稳定而强大的组织保障”，上级领导人同样面临相应的责任考核和政绩需求。而乡镇的政绩也是上级的政绩，上级领导同样需要短期政绩来赢得晋升所需的资本，并且为下级偏离法律、法规留下了一定空间。［5］换一个角度来说，如果严格追究乡镇长的责任，也会导致他们的不作为，这也是上级领导人所不愿意看到的。一方面制定了法律、法规，另一方面却没有注意到使其得到正确的贯彻实施。不同层级的地方政府之间的权力很容易形成一定的联盟，互相之间达成一定的妥协，从而形成政府利益，而乡镇权力系统内部的监督往往会演变为一种“内部利益协调”关系。

乡镇的工作更多是操作性、执行性的，每一项工作都需要经过多次协调、平衡和变通才能执行下去。很多事情不是上面发个通知、下个文件就能解决的，何况不同的乡镇长在不同的时间对于同一政策的理解也是不同的。从形式上看，变通之后的政策同原有政策并无多大差别，但是却利用了制度约束的空白点，重新定义了政策的边界，在具体利益指向上发生了变化，而上级的默许常常将其作为推动改革、鼓励探索的手段。［6］89乡镇长还会选择那些能够短时间内出政绩的事务来办，或者说凭借所掌握的资源和上级“讨价还价”，于是出现了“会哭的孩子有奶吃”的局面。讨价还价的过程缺乏透明度，且助长了乡镇自身利益的恶性膨胀；不同乡镇之间缺乏理解与对话，进而导致了经济发展中的恶性竞争行为（比如招商引资中的优惠竞争），上级对乡镇的整体性规划很难落实。

除了变通之外，乡镇长还通过“抵制”来应付上级的命令，并且进一步牟取自身利益，即乡镇有它自身的独立利益。乡镇长在执行上级的政策时便带有一定的选择性，符合自身利益的便大力执行，反之则变通执行。放宽视野来看，即使在压力型体制下，上级的各项方针、政策很难（在乡镇一级）得到不折不扣的贯彻，乡镇长仍然具有理性选择的空间。在变通与抵制的双重作用下，国家政权建设推动下的各项任务对乡村社会的渗透是缓慢的，并且经常遇到不同程度的反弹。何况落实政策本身就包含了因地制宜的变通行为，于是出现了“上有政策，下有对策”的局面。

2.自上而下的权力与责任再分配

乡镇长之所以能够实现权力与责任再分配的重要前提是上下级之间信息不对称，即上级无法准确的预测乡镇长对具体任务的执行成本，而自上而下的监督又是一项耗资庞大的工程。另一个角度来说，由于乡镇每年所承担的任务种类繁多，乡镇长便有机会扩充编制、增加预算。由此，乡镇长便利用了上级政府财力不足与监督成本高及所辖村（居）自治的政策空间扩大自身的权力，并且减小了所应承担的责任。

从组织学的观点来看，乡镇长的个人目标与乡镇政府的目标通常不是完全吻合的，两者之间存在一定偏差。乡镇政府的激励机制并不一定能够满足乡镇长对于政绩、考核等个人目标的追求。从目前乡镇行政首长负责制的规定和实施来看，乡镇实行的是行政首长全面负责、副首长“分口”负责制。由于个人责任没有划分清楚，推卸责任成为自然而然的事情。乡镇长沿着由内而外的权力与责任再分配过程逐步的下放了自身的责任。即通过把任务分解给所辖村、居的方法来完成上级的各项任务，从而人为的扩大了自身的权力；通过把任务分配给乡镇所有公务人员来承担相应的责任，并让他们成为“直接责任人”，从而减轻了自身的责任压力。例如，“鼓励”企业为乡镇长倡导的政绩工程“带资兴建”，或以少量资金为诱饵与下属单位“共建”公共工程。

从乡镇和所辖村（居）的关系来看，长期以来乡镇全方位“包办”了村（居）各项公共事务，基层社会的创造力被压抑了，村民自治的空间被人为的压缩了。由于村党支部书记、村委会主任被纳入了乡镇的准科层体系，作为乡镇行政的“代理人”，他们同乡镇长有着千丝万缕的关系。按照相关解释，对乡镇长权力自下而上的约束主要来自基层企业、村民委员会或个人。从组织分析出发便会发现由于个人力量的软弱，无法同乡镇长权力的强制性相抗衡，因此，权力系统外部的自下而上的约束所发挥的作用是极为有限的。［5］从另一个角度而言，乡镇长和所辖区域中的组织、企业、个人“并不总是单方面的攒取与抵制关系”。由于后者在市场、资源配置、卫生、治安等方面都受到乡镇政府的制约，同时乡镇长“拥有相关指令和政策的执行和管理权”，行政层次越接近基层，政府的利益与地方企业越一致。由于乡镇长的垄断地位，它们可以对这些企业提供其他所有者无法提供的优势条件，通过有选择的分配趁机向所辖区域索取资源。［5］140从利益关系角度而言，双方存在互利的动机，因而下属的组织、企业、个人也不愿意监督乡镇长权力扩张的行为，造成了部分乡镇长不断的突破法定的权力与责任格局。

四、明确乡镇长的权力与责任

在市场经济日益成熟的现代社会，不同层级政府的分工日益呈现不同特征，沿用原有思路的让乡镇“大包大揽”的职责体系已经不能适应时代需求。现实的选择必然是让乡镇承担基本的公共服务和公共管理职能，这一深层次问题关乎乡镇职能设计“何去何从”。但是，问题的难点在于一旦取消了这种地方政府间职责同构的体制设计，自上而下的国家政权建设的各项任务如何完成？显然，只有把乡镇本应具有的权力与责任同时交给乡镇长，才能建立一个稳定的乡镇运行机制；而只靠上级的监督和约束难以产生持久的制度刚性，且上下级之间信息的不对等性也造成了上级很难监控乡镇的行政运行。

应当改变传统预算约束下“职责同构”式的考核，强调乡镇最基本的公共管理和公共服务职能。客观公正的构建乡镇长责任体系，把权力与责任相结合，既不扩大权力，又不缩小责任，使得权责互为依赖，并硬化乡镇长的权力与责任的制度设计。这有赖于上级和乡镇明确的划分事权，同时把双方的权力与责任通过制度规则的形式固定下来，这是最为基本的内容，属于乡镇长责任内涵的界定。①关于乡镇政府权力与责任规定的文件最早见于《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（该法最早制定于1979年，历经1982年、1986年、1995年、2004年修改而成），乡镇长所承担的责任很复杂，2004年广东省依法治省工作领导小组办公室对乡镇政府法定职权和责任做了统计，本文的写作参考了相关内容，认为相关法律、法规还应当在此基础上进一步合理的界定乡镇长的权力与责任。

有学者认为按照不同层级的地方政府具有一定差异性职责的原则，乡镇一级政府的职能主要应有：提供地方安全和秩序、提供地区公益基础设施、提供必要的公共服务、环境保护、基层教育和社会保障及地区规划。［1］108随着乡镇社会的发展，人们对公共服务的需求日益迫切，如何让乡镇长在有限的财力内尽可能的提供相应的公共服务也是乡镇体制改革所必须明确的目标。

综合起来看，科层制的规定应当成为乡镇长的权力与责任的内涵性规定，即上级政府把那些最为基本的责任通过科层体系自上而下的固定化。一旦制度化之后，上级就要尽可能的减少一些临时性、突击性的非制度性任务。力争做到“有权才有责，无权便无责”。总之，乡镇长职责体系的建立应当体现和谐社会的整体要求，并适应科学发展观的要求。乡镇体制改革所要达到的目标如中共十七大报告所言，即“……形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。