关于综合改革农村土地使用权流转的理论探索

杨海钦

（许昌学院 经济与管理学院，河南 许昌 461000）

关于综合改革农村土地使用权流转的理论探索

杨海钦

（许昌学院 经济与管理学院，河南 许昌 461000）

土地制度是农村经济发展和社会稳定的关键所在。目前在我国广大农村推行的农村土地使用权流转由于存在产权制度安排、需求与供给不足以及随意改变土地农业用途和租地企业经营困难等方面的问题，这一制度的推行受到一定影响。这就需要我们重新在改革土地产权制度、改“承包制”为“永包制”、改革“普惠制”的农业补贴政策和建立土地银行等方面进行制度的再创新。

农村土地使用权流转；综合改革；永包制；土地银行

2008年10月，随着《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的发布，农村土地使用权流转成为党和国家的一项农业改革政策在我国广大农村推广开来。但经过一年的实践，从理论上看这项符合我国农村实际的土地创新政策并未出现预期的景象。这就需要我们重新对这项政策在实践中出现的问题作进一步深入研究，以期对农村土地使用权流转起到积极的推动作用，从而尽快实现农村土地的规模经营，推动我国的农业现代化进程。

一、农村土地使用权流转存在的问题

（一）农村土地产权制度安排的问题

一是农村土地集体所有权的归属安排不当。法律规定，我国农村土地的产权属于农村集体所有，但“农村集体”目前至少有四种解释：（1）乡（镇）农民集体，（2）村委农民集体，（3）村组农民集体，（4）理论上应成立的农民大会或农民代表大会。另外，在涉及农村土地归属权的时候，人们又常常把农村集体与农村集体组织混为一谈。现实中的做法是以村民委员会为代表，但村民委员会既不是一级政府，又不是法人，所以农村土地的集体所有权是模糊甚至是虚无的。正是由于农村土地产权主体的模糊性、虚无性以及不确定性，农村土地各项权益被漠视、侵占和蚕食就成了一种必然的现象。

二是农村土地承包经营权的不稳定性。这一方面是指土地承包经营权有期限，另一方面是指农村土地的随意调动。虽然国家政策严令禁止，但在现实中村干部以种种理由

（二）农村土地流转、发展规模经营的预期目标没有实现随意调整承包土地的事情时有发生。仔细分析农村随意调整承包土地的问题，它也有其存在的客观必然性：（1）第二轮土地承包过于强调“大稳定、小调整”，全国至少有超过60％的行政村采取顺延承包方式，失去了化解人地矛盾的最佳时机。据调查，目前全国至少有10％的农村人口没有承包土地。（2）城市化进程、新农村建设以及土地整理、农田标准化建设引发农村的土地调整近几年呈不断上升趋势。

三是现行土地征用制度的严重缺陷。按照现行的土地政策，征用农村土地的办法是：村民委员会只能把土地卖（出让）给国家土地管理部门，再由土地管理部门出让（卖）给征用部门或企业。在这个环节中，作为被征用土地承包者的农户，无权参与征用过程的任何环节，而且征地价格也由政府单方确定，村集体、农户只能被动接受。这样的制度安排存在严重缺陷：一方面，征地价格严重扭曲，农民利益受损。另一方面，供地与用地脱节，造成土地资源的严重浪费。据国土资源部的统计，在全国省级以上900多家开发区中，国家批准规划了近3000万亩土地，已经开发的仅占规划总面积的13.51％，近2600万亩土地闲置荒芜[1]。

国家通过《中共中央关于做好农户承包土地使用权流转工作的通知》（中发〔2001〕18号）和《农村土地承包法》（2003年）等政策和法律的制度安排，已经确立了“农村土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的新型农村土地制度。另外，农业科技水平的不断提高、现代农业装备条件的日臻完善都为农村土地使用权流转、实现农业规模经营创造了良好的外部条件。中共十七届三中全会更为明确地强调了政府鼓励、引导农村土地使用权的合理、有序流转。但从目前的情况看，我们所希望的农村土地使用权流转高潮、农地规模经营的景象并没有出现。相反，随着国家全面取消“农业税”和开始对种粮农民实施补贴，已经转出的土地开始大面积回流。

仔细分析深层次的原因：一是我国农民的恋土情结严重，使大量转移到非农领域并有稳定收入来源的农民也不愿意放弃土地，这是维系“超小规模”家庭经营体制的根本力量，也是土地流转的重大思想障碍[2]。这是影响土地流转供给方面的主要原因。二是基础条件差、收益预期低，这是造成土地规模经营的最大现实障碍。农业基础条件的脆弱和农业具有面临市场和自然双重风险的特性使投资农业较其他领域会承担更多的困难，从而影响土地需求。三是解决“三农”问题存在渐进性和长期性的特点。世纪之初中央连续五个“一号文件”，使刚刚过去的六年成为我国农业发展最好、农村变化最大、农民得到实惠最多、干群心气最顺的时期之一。但我们必须清醒地认识到农业的基础条件、农村的生存环境和农民的收入增长仍面临诸多困难，是党和政府需要长期关注与解决的重大问题。

（三）随意改变土地农业用途，使农地流转的目标发生偏离

目前，由于农业经营的比较效益偏低，农业又面临市场和自然的双重风险，因此，农业经营主体通过规模经营实现收益的预期较其他领域有更多的不确定性和需要承担更多的困难。根据土地流转实际情况的调查，现实中大多数土地流转项目，特别是土地股份合作项目都不是为了合作发展农业生产，都偏离了国家政策和制度的目标设计。归纳起来，地方政府积极推动农村土地股份合作的冲动源于两个方面：一是满足农业招商引资对土地的需求，方便工商资本集中连片租赁或直接占有土地；二是取得配置土地资源的主动权，通过土地流转使农户承包经营权虚置，而把土地集中起来，为改变土地用途或改变土地所有权创造条件。在调查中，有相当一部分企业或种植大户在流转的土地上搞基本建设，酒店、洗浴、游玩景观等设施建设情况突出，有的甚至已经建起了所谓的乡村别墅。虽然一些地方政府为鼓励土地流转，政策上规定了在流转土地上允许有不超过5％的建设用地限制，但大部分企业超过了这一限制。这是一个必须引起各级政府重视的大问题。国家政策三令五申，流转土地不能改变土地的农业用途和农业性质，这是政策的禁区。国家18亿亩耕地的红线绝对不能突破，这涉及我们的粮食安全。这一问题解决不好，若干年后，国家的粮食安全将出现大问题。

（四）农业企业和种粮大户研究市场、提高效益的任务十分繁重，这也成为决定土地流转是否顺利进行的重要因素

农地流转的目的是规模经营，规模经营的目的是提高农业效益，因此，农业投资主体或种粮大户在流转土地上的项目选择十分重要，必须与农业结构调整和提高农产品的品质、特色相结合。在现实中，有一些项目品种选择准确、市场看好的企业，经济效益非常显著，兑现农地承包人的租金做到了及时足额，同时，也安置了部分租地农民进厂务工，实现了农户租地与工资的双收益。但也有一些种粮大户，因品种单一、市场萎缩、收入大幅下降，不能及时足额兑现土地租金，出现租地资金兑现难的问题，反而激化了出租者和承租者之间的矛盾。因此，农业企业和种粮大户选择项目的设计、规划十分重要，研究市场的任务十分繁重。土地是农民的命根子，任何企业和个人都不能做害农、坑农的事情，这关系到农民土地流转热情的持续性、永久性。

二、关于综合改革农村土地使用权流转的理论探索

（一）农村土地产权制度改革设想：以法律的形式确定农村土地所有权与使用权的永久分离

土地作为一种不能再生的、稀缺的自然资源，是农民最根本的生存保障，是农民的“命根子”。土地制度问题在我国是一个极其重要的政治经济问题，这一问题涉及三个方面：一是土地归谁所有，二是土地由谁使用，三是土地所有者与使用者之间的关系如何处理。一般来说，土地制度主要有两种选项：一是土地所有者自己经营，即所有权与使用权统一于一个主体；二是所有权与使用权分离，或由使用者支付定额地租，或者所有者与使用者按一定比例分配生产成果。

很多经济学家认为，根据目前的实际国情，农村土地所有权是一个完全可以淡化或者可以绕开的问题，只要土地使用者拥有明确的土地使用权，经营土地能够不受所有者的干扰，按照约定能够保证享有经营成果，并且在有偿、自愿原则下有权转让土地，土地资源就能做到有效配置，生产力水平就能不断提高。中国已经进入工业反哺农业、城市支持农村的新阶段，笔者认为，在国家多予少取放活的惠农政策指导下，淡化土地所有权，强调土地使用权，以法律的形式确定农村土地所有权与使用权的永久分离，给亿万农民一个放心的、长久的心理预期，应成为今后一个时期我国土地制度创新的基本取向。

（二）农村土地使用权制度改革设想：改“承包制”为“永包制”

关于农村土地的承包期限经历了1984年中央提出“一般在15年以上”、1993年《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中规定土地承包期15年到期后继续延长30年保持不变、2003年《农村土地承包法》规定耕地的承包期为30年（草地的承包期为30年至50年，林地的承包期为30年至70年）、2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”等四个发展阶段。笔者认为，从发展的趋势看，中央是要将“承包制”改为“永包制”，赋予农民永久的土地使用权，也就是说给农民“永佃权”。从世界范围看，这已经为市场经济国家所普遍采用。在目前，这种做法既不涉及土地的终极所有权，又能够解决土地的保护、使用和效益等很多问题，在理论上不存在障碍，在具体做法上，也不要花费很大成本。只要把发给农民的“土地承包证书”换成“土地永久使用权证书”，就可以一举推进土地制度的创新[3]。

（三）改革“普惠制”的惠农政策，加快土地流转，积极推进土地适度规模经营

但凡一项政策的实施，至少应有两个层面的意义：从现实看，它解决了什么；从长远看，它引导了什么。从2006年开始，国家全面取消农业税，中国结束了延续两千多年的农业赋税，并开始对种地农民实施综合直补。种地农民可根据承包土地数量获得诸如种子、化肥、农药直接补贴等多项政策性农资补贴和种粮直接补贴。这项政策开创了中国“工业反哺农业”的一个新时代，对于实现农民增收、提高农民种粮积极性、解决土地撂荒问题作用显著，并且这一政策随着国家宏观经济政策的持续走好还有进一步扩大的空间。但从另外一个方面看，这项政策也带来了农民对土地的“眷恋”和“不愿意舍弃”，给种地农民了一种更高的预期，这必然会减少土地流转过程中的土地供给数量，为农村土地的流转和规模化经营带来障碍。仔细审视一下国家的种粮补贴政策，实际上它类似于目前世界各国应对金融危机而采取的发放“消费券”的性质，只是在有限的层面上解决了农民的增收问题，而对从事农业的微观实体经济作用不大。笔者认为，当务之急就是要改革国家对种粮农民“普惠制”的补贴办法。我国一些地区也意识到了这个问题，并推出种种举措加以改进。

据新华网消息：从2008年起，江苏省财政设立农村土地流转扶持资金2000万元，专项用于扶持具有一定规模的、合法有序的农村土地流转，以探索土地流转的有效机制，积极发展农业适度规模经营。这一政策的实施是在目前国家对种粮农民实施“普惠制”综合补贴的基础上的又一项惠农补贴政策，这项政策将对我国农村土地使用权流转产生积极的推动作用。

只有解决了农业的适度规模经营、解决了农业的多元化投入问题，使社会资金由于国家政策的引导投向农业，在农业领域发挥资金的升值作用，农业发展才能真正成为现实，我国的农业现代化才能真正实现。

鉴于以上分析，在规划国家的惠农补贴政策时，应考虑将对种粮农民的补贴与农村土地流转政策相结合，使国家有限的财力发挥更大的带动作用，拉动尽可能多的社会资金投向农业，早日实现农村土地的“适度规模经营”，早日实现我国农业的现代化。

（四）尝试开展土地银行的存贷业务，有效解决农村土地使用权的流转问题

农村土地使用权流转需求和供给双向不足的原因，简单地讲：一是经营土地收益差，需求不足；二是害怕租金及土地的其他非生产性收益没保证，供给不足。笔者认为，通过开展农村土地使用权的银行存贷业务，能有效解决以上两个方面的问题。具体讲就是改造现有的农业发展银行，让农发行担当起国家土地银行的职能。具体存贷程序设计为：

（1）有意向流转土地的农户，向农发行提出申请，并经村委备案，经现场评估，在双方自愿的基础上，银行对存入的土地，按质量及存入年限分年度向农户支付利息。

（2）农发行对存入的土地进行整理，提升土地增值空间，全方位、多形式对外宣传土地流转信息，及时寻找种粮能手和农业企业连片承包经营，实现规模效益。

（3）对存入土地的农户，在他们从事二、三产业需资金支持时，以土地作担保，农发行给予贷款支持；对承贷土地的种粮能手和农业企业，在他们投资农业基础设施和进行农业结构调整需要资金支持时，农发行以项目所有权担保和资金进度控制为条件给予贷款支持。

（4）所有承贷的土地必须从事粮食生产、农业综合开发和特色产业种植，绝对不准改变土地的农业用途。

这个办法的要点是农发行作为国家土地流转的政策性银行，在办理土地存贷业务时，紧密结合国家的惠农政策，坚持“高价存入，低价贷出”的存贷原则。这样做，一方面鼓励农户将闲置或不愿耕种的土地存入银行，解决土地流转的供给问题；另一方面鼓励愿意多种地的农户或农业企业把土地从银行贷出，解决土地流转的需求问题。发达国家的经验证明，土地银行作为中介机构，对推动土地规模经营有三大好处：一是促进土地流转从无序走向有序，有利于土地市场的规范管理；二是可以把过于分散的土地加以整合，成片地贷给种田大户，有利于规模经营；三是由于农发行是国家的银行，进城农民把耕地存入银行，既无后顾之忧，又可取得较高的回报，有利于解决土地撂荒问题[4]。但这样做一个新问题出现了：农发行实行土地存贷倒挂后，形成的资金缺口由谁来填补？笔者的意见，一是改革目前“普惠制”的惠农政策，将国家的惠农补贴与农发行存贷倒挂资金结合，弥补一部分；二是剩余的资金缺口由国家财政从维护国家粮食安全的角度予以支付。二者的结合既体现了“城市支持农村、工业反哺农业”、“少取多予”的国家惠农政策，也实现了农村土地的有序、合理流转，这对实现农村土地规模经营、发展现代农业意义重大。

[1]陈献锋.现行土地征用制度存在的问题探析[J].山东财政学院学报，2007，（1）：62—65.

[2]王景新.我国农村土地流转制度回顾与展望[J].内部参阅，2009，（24）：17—22.

[3]曾业松.新农论[M].北京：新华出版社，2004.

[4]王东京.中国的难题[M].北京：中国青年出版社，2006.

责任编辑 姚佐军

（E－mail：yuid＠163.com）

F3 < class="emphasis_bold">文献标识码：A

A

1007－905X（2010）02－0204－03

2010-01-05

河南省社科规划项目（2009BJJ013）、河南省政府决策研究招标课题（B680）

杨海钦（1967— ），男，河南许昌人，许昌学院经济与管理学院副教授。