行政相对人陈述权的适用范围研究

关保英

（上海政法学院，上海 201701）

Guan Baoying

行政相对人陈述权的适用范围研究

关保英

（上海政法学院，上海 201701）

陈述权是行政相对人一项重要的个体权利，它在行政法治建设中有着不可忽略的价值。然而，这一权利除了体现在我国个别行政法文件中，长期以来没有得到理论和实践界的重视，这无疑是我国行政法治的一大缺陷。行政相对人陈述权是个体化的权利，是由公法调整的私权，是程序性和存在于特定行政法关系中的权利；行政相对人陈述权预期适用范围包括：行政申请行为、行政决策行为、行政救助行为、行政指导行为和行政制裁行为中行政相对人的陈述权。

行政相对人；陈述权；适用范围

陈述权是行政相对人一项重要的个体权利，其在行政法治建设中有着不可忽略的价值。然而，近年来学界在热衷于探讨行政相对人诸多实体和程序权利的同时，却没有关注其陈述权的地位，这不能不说是行政法学理论研究中的一大缺憾。基于此，笔者撰就本文，对行政相对人陈述权的性质和适用范围作了初步探讨。

一、行政相对人陈述权的界定

《中华人民共和国行政处罚法》第六条第一款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。这是我国行政法制度最早对行政相对人陈述权的规定。依这个规定，我们可以对行政相对人陈述权作出如下界定：所谓行政相对人陈述权是指行政相对人在行政法关系中享有的向行政主体表达自己相关见解、认识、判断的权利。行政相对人陈述权是一个特定性的权利，这种特定性体现在行政机关的行政管理或者行政执法活动中，即是说，通常情况下行政相对人的陈述权与行政机关的行政行为有关，正是由于行政机关行政行为的存在才给行政相对人的陈述权留下了空间。从这个意义上讲，行政行为是行政相对人陈述权的限定条件，没有这样的条件限定，行政相对人陈述权就不可能存在①。此点提醒我们对行政相对人陈述权的研究不应当超出具体行政行为这一特定性的范围，行政相对人陈述权具有明显的法定性。我们知道，在行政法治实践中，公民、法人和其他社会组织的权利是非常广泛的，对于他们来讲只有义务的法定性，而不存在权利的法定性。现代民主国家对权利的处理方式是，只要法律没有明确的禁止性规定，行政相对人都有与一定空间相适应的权利。但是，陈述权不同，它是一种严格的法定性权利，例如，我国《立法法》没有规定公民、法人和其他社会组织在行政机关的立法行为中享有陈述权，那么，行政相对人就不可以在某一行政法文件的制定中行使此一权利。依此而论，行政相对人的陈述权在我国目前的行政法制度中存在的空间并不广泛。从《中华人民共和国行政处罚法》规定了这一权利后，后来的《中华人民共和国行政许可法》也规定了这一权利。严格来讲，目前行政相对人陈述权仅仅存在于此二范围之中。那么，是否可以说除了行政处罚和行政许可行为之外，行政相对人的陈述权在其他行为中就不存在了呢？回答是否定的。2004年制定的《全面推进依法行政实施纲要》将这一权利推广到行政机关的其他行政行为之中，使其存在的空间逐渐扩大；行政相对人陈述权的形式是以表达为主的，即行政相对人用言语表达自己对行政法问题的见解、表达对行政主体行政行为的认识、表达对某一行政法事实和行政法适用的判断。表达相关意志是此权利的关键词和关键点。应当注意，陈述权的深度也仅仅停留在对主观见解的表述上。在法治实践中，作为行政相对人而论表达只是自己的一个手段，目的是改变行政机关的行政决定。但就该权利的本质而言，表达是其最高价值，或者说其价值只是给行政相对人发表自己见解的机会，其后续状态则不是这一权利的本质②。上述三个方面是我们探讨和领会行政相对人陈述权意义的切入点。

二、行政相对人陈述权的性质

若从上述方面切入行政相对人陈述权，我们可以作下列方面的进一步解读。

（一）行政相对人陈述权是个体化的权利

在行政法中行政相对人享有的权利是比较广泛的，例如，行政相对人享有平等保护权、了解权、行政参与权、行政受益权，等等。行政相对人的这些广泛权利在行政法治中常常以两种形式表现出来，第一种形式是行政相对人的权利是针对行政系统而言的，即行政系统作为一个义务主体是行政相对人一些权利的对象。例如，行政相对人的行政参与权就是行政相对人对整个行政管理过程的参与，这一权利的义务主体是整个行政系统，而不是某一个具体的行政机关。还如，行政相对人的了解权，其义务主体亦基本上是行政系统，行政相对人对行政系统重大决策过程的了解就是这一权利的法律形式。显然，在行政相对人权利的义务主体是行政系统的情况下，行政相对人的此种权利是一个群体化的权利，即行政相对人行使这一权利的主体是不特定的，而且常常是行政相对人组成一个群体化的组织或集合体享有这一权利。我国行政相对人对行政机关行政行为的监督权常常是在若干行政相对人的组合形式下实现的。与此种群体化的权利形式相对，行政法中还有一些权利是个体化的，即是说，享有个体化权利的主体是某一单个的行政相对人，如行政许可中的资格获取权，行政强制权执行中的申辩权等。在个体化权利的情况下，义务主体不是抽象的行政系统，而是某一作出行政行为的行政机关。笔者认为，行政相对人的陈述权是一种个体化的权利。因为，行政相对人的陈述是针对某一行政机关的，是针对某一行政机关的一个具体行政决定的。在行政法治实践中陈述权不可以由一个具有相对规范的行政相对组合体行使，只能由一个或一些特定的行政相对人行使。笔者注意到，目前我国行政法文件对行政相对人陈述权的规定都限定了行政相对人的数量。当然，这种限定不是规定具体的数额，而是通过对行政行为的限定而进一步限定行政相对人之数量的。

（二）行政相对人的陈述权是由公法调整的私权

康德给公法下了这样一个定义：公法包括那些需要普遍公布的，为了形成一个法律状态社会的全部的法律。因此，这些法律的体系是必不可少的，对于一大批组成一个民族的人民是必需的，或者许多民族在处理彼此关系时也同样是必需的。人民和各民族，由于他们彼此间的互相影响，需要有一个法律的机构组织，把他们联合起来服从一个意志，这样他们才可以分享到公正③。依这个定义公法是以公共权益关系为基础的，调整和规制公共权益关系的法律规范。由此出发，人们一般将一国之公法归为宪法和行政法两个相对典型的法领域之内。通常情况下人们亦普遍认为公法所涉及的权利范畴是公权，而私法所涉及的权利范畴是私权，正如美浓布达吉所作的分析：“区别公法与私法的基本标准在于法主体之不同，又公法为关于国家的法。但从现实的国法上看来，那基本的标准在两个方向有修正的必要；公法和私法的区别，在若干场合亦因此不甚明晰而成为问题。第一，当国家站在与私人同样的法律地位时，国家被视为准私人，亦为私人相互关系的法所规律。所以，在该场合，即规律国家的法亦不属于公法而属于私法。第二，在国家之下的公共团体及其他取得国家的公权的团体都被视为准国家，因而当此等团体为法主体时，便与国家为法主体时同样属于公法。”④然而，进入福利国家时代以后，公法与私法此种区分的属性则发生了一些变化⑤：一方面，公法与私法的界限相对模糊；另一方面，公法中也常常包含着一些私权的理念和内容，而私法中亦有公权的性质。行政相对人的陈述权是归属于私人或者社会个体的权利，从这个意义上讲，陈述权是一种私权，而不是任何意义的公权。但是，这个私权却不是存在于诸如《物权法》、《合同法》等私法之中，而是存在于公法之内的，这是一种非常特殊的情况，即本来属于私权的内容却由公法规定并由公法调整之。之所以会出现私权由公法规定和调整，主要原因在于进入高度市场经济的形态以后，社会公众的权利本身就由一种单一化的法律规制向多元化的法律规制转化，而社会公众权利的性质也常常不仅仅有一个属性，而是有多个属性。由公权对私权作出规定，既是为了法律保护和调整权利的简捷性所必需，也是私权形态不断有新的变化而必需。陈述权在传统的私权领域和私法领域并不存在，而在政府管理不再实施强制手段的情况下，这种私权便有了存在的空间。通过公法率先认同这样的私权比私法确认可能更实惠一些。

（三）行政相对人的陈述权是程序性权利

法律主体的权利向来就有实体权利和程序权利之分。所谓实体权利是指在权利内容中包含了实质性的物质、精神或其他内容的权利。某种权利若是实体权利它就必然具有物质或者精神内容。如某人对房屋的占有权就是实体权利，这个权利是与房屋这个实质性的财产有关联的。所谓程序权利是指这个权利附着于一定的实体权利，它本身并没有实质性的物质或者精神内容。法律的发展经过了一个由看重实体权利向实体权利与程序权利并重的这样的发展阶段，即在法律制度发展的较低阶段人们更多地关注实体上的权利，而随着法治文明程度的提高人们在珍视实体权利的同时也给予了程序权利较多的关注。行政法作为一个基本的部门法，行政主体和行政相对人的权利亦有实体权利和程序权利之分。受行政实体法调整并有实质内容的权利就是行政法上的实体权利，而受程序规则制约仅仅具有程序价值的权利就是程序权利。自1946年美国联邦行政程序法问世以后，行政法上实体权利和程序权利就逐渐地由不平衡向平衡的方向发展⑥。进而言之，人们在行政法治中越来越看重程序权利的意义和地位。罗尔斯在《正义论》一书中甚至将程序作为正义的一个基本的测评指标，赋予了程序权利以独立的价值和意义，即是说人们不再简单地将程序权利视为实体权利的附属物，而肯定了其在行政法治中的独立地位和价值。行政相对人陈述权从一定意义上讲就是行政法治中权利性质发展变化的结果。行政相对人陈述权之所以是程序权利，是因为如果没有行政机关相关具有物质和精神内容的行政决定存在，陈述权就无法存在。即是说，这个权利是依附于另一个权利和义务范畴的。它是行政执法过程中行政相对人为获取相关权益的一个权利范畴，该权利本身并不包含某种物质和精神内容。随着我国社会公众法治意识的提高，一些程序权利本身已经成为行政相对人追逐的目标，即如果某一程序权利得到了实现，行政相对人就有可能主动认同行政过程的合法性，而不再追逐原来的实体权利，如在行政诉讼中一些行政相对人只要能够让行政主体坐在被告席上，他们就认为达到了最大限度的满足而不再坚持原来的诉求一定达到某种目的。此点提醒我们，对于行政相对人陈述权这个程序权利我们同样要给予高度重视。

（四）行政相对人的陈述权是存在于特定行政法关系中的权利

行政相对人的权利可以分为抽象权利和具体权利两个范畴。前者是指存在于法律典则认可的形式之中，但尚未进入到具体的运作过程中的权利，如宪法和法律规定行政相对人具有自由权和平等权，这些权利是十分重要的，但它在大多数情况下体现于法律典则之中，而在法律典则之外其很少进入具体的运作层面。后者则是指既存在于法律典则之中又进入具体运作状态的那些权利。例如，行政相对人依《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定可以向有关政府部门了解关系自身权益的信息，当当事人在一个行政过程中为了掌握资料而行使这种权利时，它就是一种具体权利。行政相对人的陈述权无疑是一种具体权利，它在行政法治实践中在具体的行政法关系中表现出来的事实就是例证。然而，不是所有行政法关系都能容纳行政相对人的陈述权，常常是这样的，只有在一小部分行政法关系中才有行政相对人陈述权存在的空间。上面我们已经指出，行政相对人陈述权具有法定性，即只有当某一范畴的行政法规范规定了这一权利以后，它才可能存在。目前，我国行政法规范关于行政相对人陈述权的规定十分有限，即是说只有在一小部分行政行为中存在行政相对人的陈述权问题，这样便使行政相对人陈述权只在一些特殊的行政法关系中存在。例如，在行政处罚中行政相对人有陈述权，在行政许可中行政相对人有陈述权，在一些决策性行政听证中行政相对人有陈述权。而在行政机关的行政裁决、行政强制执行、行政决策等行政法关系中行政相对人并没有这样的权利。当然，如果我国能够在行政程序法中将这种权利规定下来，它便有可能由目前的在特定行政法关系中的存在变为在普遍的行政执法行为中的存在。

三、行政相对人陈述权的预期适用范围

行政相对人陈述权的适用范围可以有两个方面的理解和认识。第一个方面的理解和认识是将行政相对人陈述权用严格的法律形式规定下来，依行政法规范的规定确立陈述权的具体适用范围。我国目前有关行政相对人陈述权的规定并不多，《行政处罚法》有此权的规定，《行政许可法》也有此权的规定。在这两个行政法典之外其他行政部门法没有明确提出此权的概念。一些行政法规范有类似于此权的权利表述，如一些行政法规范规定行政相对人有申辩权，一些行政法规范规定行政相对人有表达自己见解的权利等。从严格的法律意义上讲，陈述权与申辩权是不同的，也正因为如此，《行政处罚法》将这两种权利分立而规定。陈述权与意见表达权亦有所不同，仅从文字的表达上就可以看出二者不是同一性质的权利。笔者认为，也许一些权利形式与行政相对人陈述权是非常接近的，但是，在行政法治中每一种权利都应当有一个准确的法律定位，不同的权利其定位、适用范围等都是有所区别的，或者都应当有所区别。第二个方面的理解和认识是行政相对人的权利不一定通过严格的法律形式规定和确认，而应当根据宪法和基本法律中关于公民权利的规定确立行政相对人的权利范围。即是说，在一些行政部门法中即使没有规定行政相对人的陈述权，我们也应当依宪法中公民相关权利的规定确立陈述权在行政执法中的广泛存在。笔者认为，上述两个方面论点都有一定道理。然而，在现代法治中权利越来越朝着严格化、准确化、规范化的方向发展。基于此，笔者认为对于行政相对人陈述权应当采取法定主义和类推主义相结合的处理方式。所谓法定主义是指应当尽可能在行政法典的行文中将行政相对人的陈述权规定下来，使其成为正式的行政法权利并具有行政法上的依据。所谓类推主义是指在行政法典没有明确规定这一权利的情况下，若确有必要肯定这一权利，就由行政主体依一定手段认可行政相对人的陈述权。从上述两个方面出发，笔者认为行政相对人陈述权的预期适用范围可概括为下列方面。

（一）行政申请行为中的行政相对人陈述权

行政申请行为是人们对行政行为类型划分的一种，它与职权行为相对应。职权行为是指行政主体依职权而为的行为，这种行为的作用由行政主体单方意志决定，不受行政相对人的任何影响。行政申请行为或者被一些学者称为依申请的行政行为，是指行政主体在作出某一行政行为时必须有一个相对前置的条件，这个条件就是行政相对人对行政主体的请求。如果没有行政相对人的请求，这一行为就无法进入实施状态中。在行政法上行政主体为行政相对人实施许可、认可、确认某种资格的行为都属行政申请行为的范畴。在行政申请行为中行政相对人必然伴有对某种权益的主张，或者对某种义务的解除的主张。此种行政行为的实质内容不是行政机关对相关管理职权的积极行使，而是行政机关在行政相对人的请求下对相关行政职责的履行，这种履行被一些学者称为被动行政行为。既然行政申请行为是与行政相对人的权利和义务有直接关联的，是由行政相对人的权利义务所启动的，那么，在这样的行政行为中行政相对人必然享有陈述权。例如，行政相对人向行政机关申请开业医师，只有在行政相对人享有陈述权的情况下有关行政机关才能按照《医疗机构管理条例》第十一条规定进行审批：“单位或者个人设置医疗机构，应当按照以下规定提出设置申请：（一）不设床位或者床位不满一百张的医疗机构，向所在地的县级人民政府卫生行政部门申请；（二）床位在一百张以上的医疗机构和专科医院按照省级人民政府卫生行政部门的规定申请。”这个条文中隐含了对行政相对人陈述权的规定。即申请人有权利陈述自己开业之诸必备条件。应当指出，此类行政行为中的陈述权与行政相对人应当说明的情况和提交材料的义务是不同的。陈述权在这里表现为当行政主体质疑行政相对人的申请资格时，行政相对人有权利将自己的资格和正当法律主张陈述清楚。在我国行政许可中，行政相对人此一范畴的陈述权被广泛运用。

（二）行政决策行为中行政相对人的陈述权

行政决策行为在行政法学理论中学者们探讨得并不多，学界通常将该行为归入到技术行为的范畴之中，因而该行为通常被认为应当是行政管理学中的问题，而不是行政法问题。然而，在笔者看来行政决策行为并非与行政法治没有关系，换言之，并非行政法治不能介入到行政决策行为之中。我们知道，行政机关的行政管理行为或者行政执法行为都是通过对问题的决定而为之的，其决定问题的过程实质上就是一个行政决策过程。当然，如果仅仅将行政决定过程等同于行政决策过程进而将行政决定等同于行政决策，那也是不够科学的。因为在行政管理的技术层面上行政决策已经有了相对确定的内涵，它常常指行政主体对一个重大的行政事件或者一个重大的行政管理秩序的设计所作的导向性的决定，在这个导向性的决定中包含了一些相对小的决定，这些相对小的决定则不被归入行政决策之中。在学者们讨论的行政程序法中有关行政规则列举的行政行为就具有非常明显的行政决策行为的性质。在西方国家的行政程序法中亦有诸多这样带有决定性的行政行为被以某种方式调整。由此可见，行政法调整行政决策行为已经是一个不能再有争议的问题。行政决策不一定与具体的、个别的行政相对人有权益上的直接关联性，即是说，有些行政决策的对象是一些不特定的行政相对人。笔者认为，相关社会成员、利害关系人虽然不像在其他行政行为中那样具有明显的行政相对人身份，但从最广泛的意义上讲他们仍然是行政相对人，因为行政主体的行政决策行为终究会对此类人的权益产生影响而让他们成为行政相对人。在一个行政决策行为中，其他社会成员、利害关系人以及权益可能会受到影响的其他主体应当享有陈述权。这种陈述权面对的是行政决策行为的实施机关，他们可以陈述对行政决策中相关权利义务设定的认识，这种陈述既可以是事实上的，也可以是法律上的。行政决策中的陈述权在我国一些部门法中已经作了规定，例如，《中华人民共和国价格法》就对有关价格作出行政决策的问题允许行政相对人参与，例如在价格听证中陈述自己的有关法律和事实问题的观点。

（三）行政救助行为中行政相对人的陈述权

行政救助行为，是指行政主体为了发挥其管理、指引、帮助和服务的职能，在其职责、服务和管理的事务范围内，以直接给付物质利益或者提供信息等方式所作出的，旨在帮助相对方解决具体困难或者诱导相对方作出正确决策的行政行为⑦。行政救助行为在行政主体行政行为的类型中出现相对较晚。例如，资本主义国家在自由市场经济阶段，行政系统以裁判者的身份对不同市场主体之间的权益关系作出裁决，而不一定用太多的法律手段去拯救社会中的弱者。但是，在资本主义社会到了相对较高级的阶段，即所谓的“福利国家”的阶段以后，行政系统的一个主要职能就是对社会中的弱者进行救助，使其在激烈的市场竞争中若在某一方面受挫，就有政府对其处于不利地位的情况以行政法手段予以帮助，使其在社会生活中与其他社会成员在利益获取上不致拉开太大的距离。应当说，行政救助在其产生初期并不一定有严格的法律调控，即行政主体的救助行为是其管理人性化的体现，而不一定是管理过程中必然要履行的义务。后来随着行政权行使的社会化程度日益强烈，社会行政法就成了行政法中的一个部门法⑧，社会行政法的作用在于通过行政法的手段解决一系列社会问题，其中就有对社会中的弱者或者其他少数人群进行救济的问题，行政救助的立法也不断出现。我国在计划经济年代下就有行政救助的制度，如农村的五保户制度等。只不过这些制度起初是以政策手段调控而不是以法律手段调控的。自上个世纪80年代以后，随着我国行政法治水平的不断提高，行政救助立法在我国也不断涌现。行政救助行为也成了行政主体使用率较高的行为之一。在行政救助行为中行政主体的义务是非常明显的，而行政相对人获取救助的权利也是不容置疑的。但行政救助中的条件设置是各国行政法的普遍现象，这些条件是行政相对人获取救助权的制约因素之一，也是行政主体监控行政相对人救助权的手段。这同时会出现行政救助中行政相对人和行政主体之间认识上的不一致，此种情况下行政相对人的陈述权就显得十分必要和重要，该陈述权是他们获取权利的重要保证。《军人抚恤优待条例》第三十二条规定：“家居农村的革命烈士家属符合招工条件的，当地人民政府应当安排其中一人就业。”这里就有一个条件的设置问题，而这个条件也就成为行政相对人陈述权的理论基础。事实上，在行政法治实践中，有关此类行政救助中行政相对人是否有权利的争议是普遍存在的，一些当事人就是通过陈述权而使行政主体正确认识了相对人的合理诉权。

（四）行政指导行为中行政相对人的陈述权

行政指导行为究竟是属于什么性质的行政行为在我国并没有定论，2000年颁布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉的司法解释》中将行政主体作出的不具有强制性的行政指导行为排除在司法审查之外，说明它将此类指导行为不视为通常意义的行政行为。在笔者看来，在我国行政执法实践中行政指导行为有多种类型。一种类型的行政指导行为类似于行政机关的事实行为，其仅仅含有行政管理过程中说服教育这样的初步含义，这样的行政行为的行政相对人既有权利接受又有权利不接受。行政相对人接受了这样的行政行为是其主观意志的体现，其不接受这样的行政行为也是其主观意志的体现，其接受与否都是由自己决定的。而且针对此类行政指导的内容行政相对人能够自己作出一个正确的判断，并根据自己的判断选择接受或者不接受。因此，在此类行政指导中探讨行政相对人的陈述权是没有意义的。其中的哲理在于陈述权带有抗辩的性质，即陈述权是在行政相对人与行政主体意志不一致，而行政主体又欲强行使行政相对人履行行政决定的情况下，行政相对人为了捍卫其权利而采取的手段。在不发生任何强制力的行政指导中行政相对人自由选择即可，无须通过抗辩而捍卫自己的权利，陈述权在这样的行为中就没有存在的空间。与此类行政指导不同，我国行政法治实践中有一部分行政指导带有明显的或者暗含的强制属性，行政主体为行政相对人作出一个指导行为，在其具有明显强制的情况下，行政相对人对这个指导没有太多选择余地，只能依指导的内容而为之。例如，在一些地方行政机关指导行政相对人从事某种看似有益的活动，如种植大棚菜等⑨。在这样的指导下一个特定地方的绝大多数行政相对人都依指导内容而为之，其中一个行政相对人即使不同意也必须在“大势所趋”的情况下而履行义务。在暗含强迫的情况下，行政主体的行政指导包含着一定的利益诱惑，而对于这样的诱惑行政相对人既没有知识上认识的可能性，也没有相应的参考因素，一切只能来自行政主体。表面看，指导行为中并没有包含强迫，但实质上包含了明显的强迫成分。对于此类带有明显或者暗含行政强迫的行政指导，行政相对人应当有陈述权，通过陈述权的行使质疑行政机关的行政行为。这样的陈述权必然能够使行政主体将原来单向性的行政指导变成一种双方行政行为。行政指导行为中行政相对人陈述权在我国并没有引起太广泛的研究，这主要与我国行政指导行为理论本身的薄弱性有关。

（五）行政制裁行为中行政相对人的陈述权

行政制裁行为在行政法治中是指在行政相对人有行政违法行为或者不履行法律规定的义务的情况下，由行政主体对其所作的行政法上的制裁。行政法理论中的行政制裁行为应当有两种类型的行为：一是行政处罚行为，即行政主体对违反行政法的公民、法人和其他社会组织所作的制裁，此种制裁的目的在于对行政相对人的违法行为以报应，既使其今后不再出现违法行为，又使其他社会成员从该行政相对人的违法行为中吸取教训。二是行政强制行为，指当行政相对人不履行行政法上的义务时，行政主体为了促其履行行政法上的义务而对其采取的强制措施或者强制执行手段。强制与处罚的不同之处在于强制的目的主要是促使行政相对人履行义务，而处罚的目的带有一定的惩戒性。此二行为在行政法上对于行政相对人的权益影响是最大的。因为它们既有可能改变行政相对人财产权的状况，又有可能改变行政相对人人身权的状况。在行政法治实践中，因此二类行为引起行政主体和行政相对人发生争执的情况是非常普遍的。一方面，行政主体常常认为此二类行为是最有效的行政管理手段，在行政法治实践中乐于采用这样的行为，而且常常会在实施这种行为时增大一定的力度。另一方面，行政相对人对于此二类行为设定的新的权利和义务并不一定认同，对此二类行为的方式亦有某种程度上的恐惧感。即是说，行政法治实践中行政主体与行政相对人关系的和谐与否以行政制裁行为运用的状况为晴雨表，若此二类行为运用的难度不高、行政相对人对此二类行为的认同感强，此时就可以说行政主体与行政相对人的关系是和谐的。反之，若此二类行为行政主体运用的频度较高、行政相对人的抵触情绪较大，此时便可认为行政主体与行政相对人的关系不十分和谐。正因为如此，我国将行政相对人陈述权规定下来的法条最早就出现在行政处罚法中⑩。以此为据，笔者认为，行政制裁行为中行政相对人的陈述权极其重要，行政相对人通过这种权利可以对行政主体设定新的义务的行为进行抗辩，可以以自己对事实和法律的判断否认行政机关的行政处罚和行政强制决定。在行政制裁中对此一权利的运用必然会使行政相对人人身权和财产权得到保护，亦必然会使行政机关依法行使行政处罚和行政强制这样的强制权力。

注释：

①行政相对人陈述权与行政行为的关系是值得研究的，目前我国关于行政相对人陈述权的设定是以特定行政行为作为限定条件的，就是说在选择行政行为作为陈述权的限定条件时，不是选择所有的行政行为，而是仅仅选择一些行政行为。笔者认为这是不合理的，应当以行政行为的整体作为限定行政相对人陈述权的因素，只有这样才能使所有行政行为都能够适用陈述权。如果换一种限定模式的话，那么，行政立法行为和颁布规范性文件这样的抽象行政行为亦可以确立行政相对人陈述权制度。而一些特别的具体行政行为，如行政决策行为中亦能够确立行政相对人的陈述权。

②陈述权可以有两个层面的认识，一是将行政相对人陈述权附着于行政相对人其他权利之中，它是行政相对人其他权利的辅助权利，对其他权利的实现有帮助作用，目前我国行政法制度中对这一权利的设置也是这样处理的。二是将行政相对人陈述权作为一个独立的权利范畴，赋予这一权利本身以独立的价值。第二种思路是比较好的，但无论如何，陈述权与其他实质性权利的关联是非常密切的。其中的一些深层次的理论问题还需进一步探讨。

③［德］康德著，沈叔平译：《法的形而上学原理》，商务印书馆1991版，第136页。

④［日］美浓部达吉著，黄冯明译：《公法与私法》，中国政法大学出版社2003年版，第41页。

⑤公法与私法的区别本来就是相对的，一个法律规范究竟是公法还是私法要根据该法当时的情况而定，例如，一般国家都有开业医师管理之规定，如果一个开业医师在行医中给他人造成伤害，若归入民事赔偿中就是私法，归入行政责任追究中就是公法。我们也注意到物权法本是私法范畴，但其中的诸多条款与公权有直接关系。通常情况下，国务院颁布的行政法规是调整公权关系的，是公法的范畴，但其中的诸多内容亦涉及私权问题，与有关的私法调整对象相重合。

⑥行政法中行政相对人实体权利和程序权利是两个不同的权利范畴，实体权利与行政相对人的物质和精神权利有直接关系。而程序权利是附着于实体权利的，然而，自1946年美国联邦程序法问世以来，行政法中行政相对人的程序权利便成了一种独立的权利，在一些情况下程序权利亦成为行政相对人争取的重要权利，这可以说是法治进步的表现。

⑦关保英主编：《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社2007年版，第282页。

⑧社会行政法近年来在行政法学界和法学界引起了广泛关注，社会行政法调整的对象是有关社会问题，如社会保险、社会保障、社会救助、社会助益，等等。不过，目前我国还没有一部完整的社会行政法学的著作或者教科书。

⑨行政指导中的一些内容是抽象的，是行政机关的一种带有导向性的行为，这种指导中不涉及具体的权利和义务。另一种行政指导则非常具体，指导的内容包括了具体的权利与义务，而且常常具有非常强的操作性，这样的行政指导应当成为行政法学界关注的对象。

⑩应当指出，1994年修订的《中华人民共和国治安管理处罚条例》中没有规定被处罚人的陈述权，反映了当时情况下我国行政法治的水平还不算很高，而2005年制定的《中华人民共和国治安管理处罚法》则规定了这一权利，该法第九十四条第二款规定：“违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见，对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；违反治安管理行为人提出的事实、理由或者证据成立的，公安机关应当采纳。”由此反映出我国行政法治水平的提高。

责任编辑 韩成军

（E－mail：hcj2020＠126.com）

Research on the Applicable Scope for Statement Right of Administrative Counterpart

Statement right is an important right for the administrative counterparts，which is of undeniable value.Meanwhile，this right is embodied only in some legal documents，but is ignored in circles of theory and practice，which is a defect in legal administration.The statement right of administrative counterpart is individual right，which is the private right regulated by the public laws and the procedural right existing in the special administration law.The statement right of administrative counterpart includes the statement right in the actions of administrative application，administrative decision，administrative alleviation，administrative guidance and administrative sanctions。

administrative counterpart，statement right，applicable scope

Guan Baoying

D9 < class="emphasis_bold">文献标识码：A

A

1007－905X（2010）02－0096－05

2009－10－10

关保英（1961— ），男，陕西澄城人，上海政法学院教授，博士生导师。