公共危机治理中的民主价值重构

2010-04-11徐峰

淮阴师范学院学报（哲学社会科学版） 2010年3期

关键词：公共行政危机民主

徐峰

(南京信息工程大学公共管理学院，江苏南京 210044)

公共危机治理中的民主价值重构

徐峰

(南京信息工程大学公共管理学院，江苏南京 210044)

传统意义上的公共危机治理是以政府为中心的单向治理，这种治理模式有助于迅速控制危机事态、缓解危机，并为危机治理提供效率上的支持。但是单中心治理同样也会导致泛效率化倾向以及由此带来的高度集权状态，其后果必将是大大挤占民主生存的空间。在公共危机治理的语境下，将危机治理的效率价值与民主诉求通过程序进行整合，建制法治民主，并建构政府、公民和社会团体多元主体共同参与与协作的机制，以此来彰显民主应有的价值，成为构建和谐社会的当然之意。

公共危机；效率；民主

美国著名学者罗森豪尔特认为，危机是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须做出关键性决策的事件。随着科学技术的发展，本来就充满各种不确定因素的人类社会更是变化莫测，导致“任何时候总会有一些可能存在的危机，哪怕这些危机的可能性小到可以忽略不计的时候，但仍然难以完全避免和排除”[1]。公共危机治理指的是在公共危机状态下，危机治理主体(传统意义上认为是政府)应对各种公共危机情境所进行的规划决策、动态调整和化解处理危机的过程。在公共危机治理语境下，以政府为中心的危机治理主体如何在有限的时间内，在各种资源、人员、技术匮乏等条件的约束下，有效地预防和处理各种社会风险，抵御公共危机事件带来的侵害，成为公共行政发展的重要问题。

一、危机治理中的效率与民主悖论

公共危机之所以需要政府制定和实施应急型决策，是因为公共危机与普通社会事务有着极大的差异性。“社会危机事件具有突发性、破坏性、紧急性、扩散性和恐惧性等基本特点。”[2]这就对政府在管理权力的大小、权限、资源调动、管理手段、程序以及相应的制度、组织机构等方面提出了特殊的要求[3]。有效地处理公共危机需要政府设立一个居于核心地位、具有最高权威的指挥机构。这个集权的指挥机构，可以作出统一的最高决策，协调各方面的冲突矛盾，最有效率且最迅速地作出强制性规定，调动各级政府和有关部门组织执行。在处理公共事件过程中，强调时间因素和效率因素有其客观必然性。处理公共危机事件的目标在于尽最大努力控制事态的蔓延和恶化，把因公共危机事件造成的损失降到最低程度。行政集权正好可以充分显现危机治理中的效率至上的优势。一般说来，常规决策必须经过一定的民主参与形式，经过一系列的法定程序才能产生，决策方案的产生会有很长的时间跨度，而对于公共危机的处理则必须分秒必争，这就需要将分散的权力加以集中，迅速统一作出决策，“如果仍然按照常规决策中复杂繁琐的民主协商程序进行决策，往往会贻误时机，导致危机救治不力”[4]。

公共危机决策的特殊性要求公共危机治理讲究效率，但是效率至上也会带来另一个问题。危机涉及的范围之广、时间之紧急，以及危机事件之特殊，往往需要最高决策中心承受繁重的决策任务，结果通常会使政府不堪重负，进而拖延决策时间，影响决策质量。同时，由于往往是基层政府或者公民个人最先接触和了解公共危机事件，然后才通过层层环节传达到决策中心，这会产生一个“信息失真”的问题，致使决策中心制定出与所需不一致甚至是相悖的政策。即使是信息传递正确，也会因为多层传递影响决策时间，降低决策效率，反而与原初的效率原则相矛盾。并且，政府实际上并不是大公无私的，组成政府机构的官员也是“经济人”，有着自己的利益和偏好①。詹姆斯·穆勒就曾指出：“毫无疑问，假若把权力授予一群称之为代表的人，如果可能的话，他们也会像任何其他人一样，运用他们手中的权力谋求自身的利益，而不是谋求社会的利益。”[5]在公共危机发生时，政府官员有时候也会根据自身利益需求，避重就轻，草率地作出危机决策。

在公共危机状态下，政府会为了最大限度维持社会秩序的稳定和经济的发展，偏执地追求效率与秩序，尽快消除危机。可是这种效率一元论必然会践踏作为公共行政最为本质和深层内涵的民主。民主倡导的是公民和社会不同利益团体的共同参与，制定公共规则和选举政府来协调社会内部的纠纷和冲突，将矛盾控制在一定的秩序范围内。民主和效率的争论由来已久，在公共行政的发展史上，赫伯特·西蒙关于民主与效率的理论，引发了一场现代主义革命。他从实证主义立场出发，提出“新理性人是理性地决断，科学地认知，道德地感受，但首先是关心效率的工程师”[6]。但是实证主义中道德缺失的流弊逐渐显现出来，于是效率作为评价公共行政的标准开始遭到质疑，西蒙的效率概念也被认为是非人道的和反人道主义的，“公共行政领域需要一场道德革命”[7]。这场道德革命主张的就是对于公共行政中民主概念的重新审视。

公共危机治理领域也需要一场“道德革命”，公共危机治理应该涵纳民主价值。可以说，危机治理本身是一个无涉价值的领域，民主和效率作为公共行政的两种价值维度本应该是平分秋色、齐头并进的。“在不同时期，一种价值可能超过另一种价值，但就每一种价值观的合法性而言，他们之间没有拔河赛。”[8]但在危机治理中由于对于效率的偏执追求而使民主诉求降到了最低谷。政府一方面为了维护社会的和谐和稳定，另一方面也是为了维护政府形象，会以相对简单直接的方式处理危机，追求当机立断，强调迅速控制住危机，抑制危机的扩散与蔓延。但是政府的单一主体决策并不能保证决策的民主性与科学性，民主作为行政程序的内在价值无法得到应有的彰显。

更为重要的是，在公共危机决策中，以效率为价值取向往往会求助于行政集权实现。但是历史证明，官僚制的集权模式已经过时，行政集权的弊端也已成为众矢之的。可以说，泛效率化倾向派生的行政集权是对危机治理中民主价值的侵蚀，遑论民主政治的建制。因为民主价值的缺失不但会体现在政府危机治理的过程中，在公共危机事件之后也会凸显出来。政府处理公共危机事件追求效率，容易导致政府行政权力的无限扩张，扩张之后的“大政府”角色必然会成为公民社会发展的障碍。所以，在危机结束后政府政治权力扩张的合法性将会成为人民关注的焦点。“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值……这个定义强调了合法性乃是某种可争论的有效性要求，统治秩序的稳定性也依赖于自身在事实上的被承认。”[9]权力扩张是一把双刃剑，尽管在危机事件处理时可以发挥某些功用，有其存在的依据，但是也会对公民和非政府组织的权益构成威胁。而且如果这种扩张的权力只是政府为了应对公共危机所进行的自我赋权，并非完全基于公民认同的基础之上，而这种失去了人民的价值认可的政治权力又反过来侵犯人民的自由和利益的话，那么必将会爆发更严重的危机——政府的合法性危机。

因此笔者认为公共危机管理的效率追求与民主诉求之间，公共危机治理的集权与分权之间，需要有一个平衡点。

二、公共危机治理的民主诉求路径

(一)“程序”语义下的民主与效率价值整合。

传统意义上效率和民主是一种原初悖论，是此消彼长的关系。然而实际上二者并非是绝对矛盾的，效率与民主也具有同一性。公共行政活动的生命力在于行政效率，它是公共行政的手段价值和目的价值。而公共行政的终极指向还是民权，效率与民主博弈的归宿终究是服务于人民。这种以人民利益为根本目标的价值取向使效率和民主的结合成为可能，在公共危机治理中，做到效率与民主二者的兼顾与平衡亦有了坚实的价值基础。

通过程序将效率与民主进行整合，可以有效地增强危机管理决策的科学性和民主性。“程序是社会的保护神。只有程序才能保护无辜，它们是使人们融洽相处的唯一手段……只有程序是显而易见的。”[10]在危机治理中，治理主体严格按照危机管理既定程序进行操作和执行，不仅可以在危机事件中为利益相关者提供利益表达与申诉的空间，减少独断决策带来的始发性弊端，也可以极大限度地保证危机治理的速度和灵活性，避免单一治理主体决策制定的拖沓与决策执行的失效，在效率价值和民主价值间保持必要的张力。

现代公共行政要求，各利益相关主体能够通过行政程序来充分陈述意见，相互交流思想。有学者认为，程序并不单单意味着“规则和格式”，理解为“程序场”或许更恰当。危机管理中也存在着一个“程序场”，当危机发生时，秩序是通过协商而非压力和律责来确定的，程序的意义不再是约束和限制，而是提供一种对话的场域，更加注重对危机管理中的内在价值的追求。在此语境下，危机治理不再单单是一个效率至上的过程，而是人性与理性、效率与民主完美统一的过程。

正是基于程序的“宽容”特质，效率与民主两种价值可以在同一过程中共存，并提供彼此融合的机会。同时也需要将效率与公共利益、个人价值、平等自由等民主具体目标结合起来，以实现公共行政的民主责任和政治义务。

(二)政府的合法性与法治的民主。

危机治理需要民主，这毋庸置疑，合法的政府就为这种诉求提供了生存的环境。政府的合法性指的是政府的正当存在必须以公民的普遍认同和自愿服从为基础，政府存在与行为的价值合理性又必须以公民认同与服从为前提。换句话说，民心或民意才是政府得以产生、存在和进行管理的基础和依据，才是政府权力的唯一来源。公共危机治理也是这样，政府更需要人民对其行为的认同和支持。如果仅仅依靠政府单一主体治理的话，不管政府拥有多大的力量，都很难做到应对危机时保持高效、快速和灵活。而且在危机中，“人民会比日常管理条件下更关注政府行为。政府是以人民为基础的，政府采取的任何一种行为如果失去人民的支持就会失去力量”[11]。

在危机治理过程中，政府要获得人民的认同和支持，就必须以宪政制度来规范和约束自身的权力运作，将自身的行为纳入法治轨道。“对于一个能够抵御冲击的良性社会体制，法治是重要的基础。”[12]在危机管理中，政府一旦可以不受约束地大肆扩张权力，那么人民也往往无法抵制以保护人民利益为说辞而实际上可能危害人民利益的政府行为。政府的本质在于以人民的利益为基准，这种“元本质”要求政府在危机管理中不应该比平时少受限制，甚至由于危机管理的特殊环境，政府应该受到更多的法律限制和制度约束。近年来，不少学者都提出我国应该加紧制定《紧急状态法》，用法律的手段来处理突发性的公共紧急事务。因为《紧急状态法》可以作为危机治理的基本行动纲领，用这种外部机制取代原先的公共危机处理的内部机制，增强公共危机治理的民主性和合法性。法律作为人民意志的表达，是在人民主权基础上制定并受人民对其正当性的认同，这与以政府行政法规条例作为公共危机指导原则有质的区别。法治原则意味着政府无法过分增加自由裁量权，这是民主原则在公共危机治理中价值的彰显，法治是实现对政府权力限制的有效手段，政府公共危机治理也可以拥有坚实的法律依据。政府依法治理公共危机，不仅是政府合法性获得的关键，也是体现宪政原则、彰显民主价值的应有之义。

危机不应该成为政府权力的来源，更不应该成为政府权力无限扩张的依据。危机管理中的政府必须以合法性来限制和规范权力的扩张，否则只可能走向它的反面，造成一种新的危机。民主内在地要求政府的合法与法治，政府的合法与法治反过来又可以促进民主的发育和成长。在公共危机治理中，这两个相互关联的命题既阐明了政府进行危机治理的有限性，又体现出政府公共危机治理的价值取向。

(三)多元主体的公共危机治理模式。

从公共危机治理语境出发，政府毫无疑问应该发挥核心作用，并担负起科学决策、主动作为等责任。但是由于政府的“经济人”角色和价值取向的偏转，甚至将权力的扩张奉为圭臬，也就无暇顾及人民的民主诉求。所以公共危机治理的“政府中心论”应该过渡到“多元主体论”，构建一种“新三权分立”②的公共危机治理模式。

“新三权分立”区别于传统的公共危机治理，反对传统的政府单中心治理模式。“新三权分立”借用西方国家基本政治制度的建制原则和制衡方式(立法权、行政权、司法权分属三个地位相等的不同政府机构，由三者互相制衡)，强调公共危机治理应该以政府为主导，但政府已经不再是唯一的行为主体，必须吸纳各种非政府组织和公民个人参与到危机的治理中来，政府、非政府组织和公民个人三方形成多元组织、多重层次和多种行为主体共存的格局，提倡一种“网络治理结构”和“协同治理模式”。

政府、非政府组织和公民个人三方的角色使得“新三权分立”治理模式成为可能。

首先，在危机治理过程中，政府与非政府组织之间可以形成一种“授权——代理”的关系。非政府组织往往出于公益性和志愿性参与危机治理，但通常都是散兵游勇，无法形成整体性力量。政府与非政府组织建立“授权——代理”关系之后，政府可以授予非政府组织一部分权力，为其参与危机治理提供一种正向激励[13]。一方面可以在政府和危机事件之间架构一座沟通的桥梁，提高政府资源的充足性和决策的科学性，另一方面也可以保障危机管理的权责机制，保证政府行为的合法性，显现危机治理中的民主价值诉求。

其次，公共危机事件给社会公众造成的损失是最大的，也是最直接的。如果能够动员公众参与公共危机治理，处理一些政府和非政府组织无法处理的事务，可以有效提高政府救助的能力，增加信息资源的可信度，缩短决策时间，从而达到最佳的治理状态。公众在公共危机中扮演着重要的角色，他们是“公共危机的防范者和预警信号的发出者”，是“公共危机管理的直接参与者和信息反馈者”，也是“公共危机管理的监督者”[14]。公众参与公共危机治理往往是自发的，政府或者是非政府组织需要加以领导，指挥他们有序地工作。同时，作为公共危机事件的“最前线人员”，社会公众自我保全的本能往往会比专业性“救火式”的外部援助更有助于缓解危机状态。所以，政府和非政府组织一定要注重民众利益的表达，疏通民意表达的渠道，为公众及时参与危机救治搭建广阔的平台，只有当民主参与成为现实，危机治理过程中的多元协商治理才成为可能。

“新三权分立”涵纳了广泛包容性和多元的参与性的特征，可以在此基础上构建一种新的公共危机治理机制，实现政府、非政府组织与社会公众的多元耦合。这不仅有助于及时解决公共危机事件，降低危机的损害，消除危机造成的影响，同时也可以为公共危机的民主价值诉求提供路径，实现民主治理的基本目标。

三、结语

总的说来，传统意义上的公共危机治理仍然是一种政府为中心、效率至上为理念的单向治理模式，这固然可以在危机治理时减轻阵痛的强度，缩短阵痛的时间，但是如果以此作为民主缺失的托词，那么这种治理范式根本就不具有存在的合法性。因此需要重构公共危机治理中的民主价值，通过“程序场”将效率与民主整合，建设法治民主，建构一种政府、公民与社会团体共同参与协作的机制，只有这样，才是实现善政与善治的根本要求，也是实现和谐社会的当然之意。

注释：

① 以詹·M·布坎南和戈登·塔洛克为代表的公共选择学派将“经济人”假说由经济市场行为分析推广到政治市场行为分析，认为政治市场上政治家从事政治活动的目的也是追求自身利益的最大化。

② 此处的“新三权分立”区别于西方国家的“三权分立”政体形式，“新三权分立”倡导的是政府、非政府组织和公民个人三者的协同治理，体现的是一种社会治理模式，而非政体形式。当今中国“新三权分立”的提法主要出现在经济学界，如清华大学王微教授曾在《后五粮液时代：要三权分立还是三权合一》(载《新经济MOOK》2009年第11期)提出过大公司，特别是上市公司，必须采用三权分立制衡管理模式，这有利于防止公司的专制与腐败，保障股东的权益。

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