改革开放与城市社区建设的发展

胡国民

(宁波市委党校, 浙江 宁波 315012)

改革开放与城市社区建设的发展

胡国民

(宁波市委党校, 浙江 宁波 315012)

改革开放促进了城市社区建设的发展。首先，改革开放促进了城市化的发展，社区建设逐步展开；其次，改革开放促进了政府的改革，社区建设逐步成熟；第三，改革开放促进基层民主、公民参与乃至社区自治的发展；最后，改革开放正在逐步深入，社区建设还有待进一步完善。

改革开放；促进；城市社区建设

随着改革开放的发展，我国城市社区自治制度体系基本确立，初步建立了一支中国特色的社区工作者队伍，组织载体日益健全，截至2007年底，城市有8万多个社区居民委员会，89%的城市社区建立了居民(成员)代表大会。社区正在民主政治和社会建设中发挥着越来越大的作用。

一、改革开放促进城市化的发展，社区建设逐步展开

在城市中，社区是人民群众生产、生活的基地，社区处在党和政府了解民意的最前沿，是党和政府与市民沟通的重要桥梁和纽带。新中国建立后，城市开展了一些社区建设的基础工作，形成了区、街道、居委会辖区三级法定社区和三级社区组织体系，但这些在社会体系中并不占据主导地位。在计划经济体制时期，国家逐步在城市确立了单位体制，这种组织体制在维护社会稳定、缓和资源竞争等方面有一定的积极意义，但是它限制了社会成员的自由活动空间，垄断了社会资源的分配，也就窒息了社会的生机与活力，降低了社会运行的效率。

改革开放促进了中国城市化的推进。城市的发展要求社会组织方式的变革，因为原有社会成员固定地从属于一定单位的管理体制被打破，大量“单位人”转为“社会人”，并且随着我国城市数量的不断增加和城市化进程的加快，大量农村人口涌入城市，社会流动人口增加，加上教育、管理工作存在一些薄弱环节，造成城市人口的管理相对滞后，迫切需要建立一种新的社区式管理模式。

1990年代以来，随着市场经济改革不断深化，特别是城市居民住宅商品化、市场化的发展，原来在计划经济体制下，城市居民住房单位所有、福利性分配的传统体制解体，新兴的城市社区开始承接单位制松动所释放的各种社会职能。同时，随着人民群众生活水平的不断提高和住房、医疗、养老、就业等各项制度改革的深入，城市居民与所在社区的关系愈来愈密切。提高生活质量已成为广大城市居民的迫切要求。他们关注社区的发展，参与社区的活动，对社区的服务和管理、居住环境、文化娱乐、医疗卫生等方面提出多层次、多样化的要求，推动了社区建设，拓展了社区服务。

1986年民政部开始倡导在城市基层开展以民政对象为服务主体的“社区服务”，首次把“社区”概念引入城市管理。1989年，全国人大常委会制定了《城市居民委员会组织法》，为城市居民委员会的发展提供了法律基础和制度保障。后来，随着改革的深化和社区服务的发展，1992年民政部在杭州召开全国社区建设理论研讨会，提出并推行包括社区服务、社区文化、社区医疗、社区康复、社区教育等诸多内容在内的“社区建设”。1999年，民政部在全国26个城区开展了社区建设的试点和实验工作。2000年11月，中共中央、国务院批准民政部关于在全国推进社区建设的意见(23号文件)，强调要“以改革创新精神加强城市社区组织和队伍建设”[1]，标志着我国社区建设进入一个新的发展阶段：改革城市基层管理体制，以社区居委会为依托，以社区自治组织建设为重点，以发展社区服务为龙头，以提高居民整体素质和生活质量为宗旨，强化社区的功能，扩大基层民主，维护社会稳定，建设环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型社区，促进城市经济和社会协调发展。此后，社区建设在全国范围展开。到2004年底，全国城市已经建立了符合新型社区建设要求的7万多个居民委员会。目前，城市社区建设正在由点到面、由大城市向中小城市、由东部地区向中西部地区推进，以完善社区居民自治，建设管理有序、服务完善、环境优美、文明祥和的新型社区的工作正在全国展开。

二、改革开放促进政府的改革，社区建设逐步成熟

社区建设的兴起，一方面是我国经济、社会和政治发展到一定阶段的必然要求，另一方面又是政府为了自己管理的需要强力推动的结果，因而它更多的是自上而下开展的。我国新时期改革开放的过程，就是政府还权于社会、还权于民的过程，就是政府由包揽一切经济社会事务的全能政府，逐渐向有限政府转型。中国城市居委会体制创新是政府职能转变的内在要求。随着城市化进程的不断推进和社会制度的深刻变革，居民逐步由“单位人”向“社会人”转变，与自己居住的社区关系越来越密切，政府的部分管理职能、服务职能的剥离，迫切需要建立一种新的城市社区管理模式，形成小政府、大社会的格局。社区成为城市社会建设和管理的基础环节，成为城市各种社会矛盾的交汇点和聚集点。在社会转型的背景下，城市基层社会的治理结构和治理方式亟需进行创新，各级政府进行了大胆的探索和尝试，采取了许多积极有效的措施，最主要的还是推进社区建设，完善城市居民自治。

从政府推进来看，各级地方政府在社区建设中发挥了主导性作用。1990年代中后期开始，在地方政府的推动下，北京、上海、沈阳、武汉等城市通过政府组织，设立了26个“全国社区建设实验区”，形成若干种代表性的城市社区治理模式。地方政府官员希望通过制度创新，建设社区治理的示范区，以实现体制优化和政绩改善的双重目标，取得了一些成绩。

在处理社会公共事务的过程中，政府与社区对维护社会稳定、提升公民生活品质等方面目标一致。在实现共同目标的过程中，政府与社区具有各自的优势，社区组织在整合社区资源、协调社区关系、满足社区特殊人群的不同需求、节约管理成本等方面具有比较优势。社区自治有利于这种比较优势的发挥，可以减轻政府负担，促进政府机构改革。社区自治意味着社区逐渐地履行社区建设的“划桨”作用，自我管理社区的公共事务和公益事业，包括社区服务、社区卫生、社区文化、社区环境、社区治安等具体内容。但社区自治并不是对政府的排斥，两者之间应是新型合作关系。在社区自治下，政府依然要履行起社区建设的“掌舵”作用，主要包括：指导社区工作、拨款支持社区自治、逐步培育社会自治组织成长等。

居民自治是城市居民以居住社区为单位，以群众性自治组织——居民委员会和业主委员会为主要载体，围绕社区居民的公共事务和公益事业而进行的自我管理、自我教育、自我服务活动。同农村村民自治一样，城市居民自治的内容主要也是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。社区是社会的基本单元，是人们生活的基本空间，是人们生产和生活的重要活动场所。“社会人”的许多需求，可以通过社区的社会服务和自我管理得到满足，也可以通过社区组织向政府反映得以满足。随着社区建设逐步成熟，政府大力推进和谐社区建设,目的就是要完善社区服务和管理,有效发挥社区的作用,增强居民对社区的认同感和归属感。

三、改革开放促进基层民主和公民参与的发展，促进了社区自治的发展

党的十七大报告明确提出：“要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。”[2]把基层群众自治制度确立为我国民主政治的四项制度之一，把坚持和完善基层群众自治制度作为坚持中国特色社会主义政治发展道路的重要内容，这是对基层群众自治制度地位的重大提升。

人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。改革开放以来，我们坚持把党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来，走中国特色社会主义政治发展道路，大力发展社会主义民主，取得了重大成果。随着改革开放的不断深入，经济社会发展对社会主义民主提出新的要求，社会利益主体和利益诉求日益多元化，人们思想活动的选择性、独立性、多变性、差异性明显增强，人民群众的权利意识和民主意识普遍增强，政治参与积极性和主动性不断提高。

随着市场经济的发展，公民的参政议政意识不断强化。市场经济的一个最本质特点是等价交换，这个特点反映到政治上，就表现为公民要求政治平等、废除特权，要求平等地参与管理政治和社会事务。随着社会主义市场经济体制的确立和基层民主自治的推进，一个相对独立的公民社会迅速崛起，一批新兴社会组织伴随着新兴社会阶层迅速出现，蓬勃发展。社会组织在逐步地改变着社会的治理状况，有助于民主政治的发展，对公民的政治参与、公民自治、政府的廉洁与效率具有积极的意义。政治参与是公民为了争取和维护自己的利益，利用投票选举、自治管理、协商对话、信访和舆论等多种手段参与国家政治生活的一种政治行为。在这个过程中，社会自治的空间不断扩大，基层民众的参与意识、民主和法治意志逐步增强，社会民间力量逐渐成为社区建设的重要推动力量。

社区自治可以培育民众参与公共事务的能力。社区居民参与公共事务，释放了他们自我管理的意愿，也养成了有序参与的习惯，有利于保持改革的渐进发展。随着社区建设的开展，社区居委会的直接选举逐渐成为推进社区自治的重要动力。1998年青岛市开启了城市社区直选的序幕，1999年至2001年间，上海卢湾区和浦东新区、北京石景山区先后进行社区直选的试点。从2002年开始，社区直接选举逐步普及，广州、深圳、沈阳、南京、宁波等城市相继进行社区直接选举试点。2003年宁波市海曙区率先实行全区59个社区居委会的直选，在全国引起较大反响。这次城市基层民主实践受到国内外学者和各级政府关注，被认为是“国内直选规模最大、程序最规范”的社区直选，基本达到了预期目标：增强市民的民主参与意识、提高社区居委会的工作透明度、密切居民与社区居委会之间的联系。宁波市海曙区社区居委会直选的成功还带来明显的辐射效应，至2007年宁波全市235个社区实现直选，成为全国首个城市社区居委会全部实现直接选举的城市[3]。

居委会直选是社区自治的重要发展和突破，是社区自治成熟度的重要指标。居委会直选改变了传统由政府充当社区主角的模式，社区居民成为社区的参与主体，政府主要是引导和支持，通过直接选举的方式产生符合社区居民意愿的社区领导者。居委会直选促进了社区居民的主动参与，拓展了市民在城市基层的民主权利，提高了居民治理社区的能力和水平。

城市社区自治的突出进展还表现在，围绕社区公共事务产生了各种社区民间组织，大致可以分为学习型、服务型、文体型、安全自治型和公益志愿型等多种类型。城市社区自治将那些虽居住在一起却缺乏组织性的城市居民组织起来，讨论共同关心的事务，形成有机的联系，这有利于建构民主社会，促进了社区建设的深入发展。

四、改革开放在逐步深入，社区建设还有待进一步完善

在全面推进城市社区建设过程中，各地从实际出发推进社区建设，创新基层社会管理体制，走出了一条具有中国特色的社区发展路子。新型社区管理和服务体制初步建立，民主管理制度逐步健全，政府的公共服务逐步向社区覆盖，社区民间组织和志愿服务组织大量涌现，居民群众参与社区建设的渠道越来越多。

但是，总的来看，社区建设尚处于起步阶段，还有一些不成熟、不完善的地方。随着社会的转型，流动人口、企业退休人员、待安置的大学毕业生和自由职业者等组成了庞大的“社会人”大军，加重了城市社区管理和服务的任务。城市中各种社会问题，如下岗失业问题、贫富差距问题、农民工权益保护问题、困难群体救助问题、戒毒问题、医疗卫生服务问题以及社会治安问题等都向社区聚集。城市社区已经成为社会建设和社会管理的基础，在调节利益关系、化解社会矛盾和维护社会稳定中，逐步担当起重要角色，压力也越来越大。

首先，社区依法自治问题亟需解决。我国实施依法治国方略已多年，但是，我国社区自治的法律还不完善。《城市居委会组织法》规定的社区居委会行为模式与现实相互矛盾。与此同时，市场经济的发展在客观上也呼唤着加快社区治理的立法保障步伐。通过十多年的实践，社区自治组织建设各个基本方面的内容已经有条件以法律形式固定下来，并使之制度化、法治化。健全城市社区法律法规,要明晰行政权力和社区权力的各自边界,要依法规范政府行为,把属于社区的自治权限归还给社区，使社区治理做到有法可依。

其次，各级政府仍然包揽着城市管理的事务，还在靠行政手段管理社区，社区居民委员会存在着行政化的现象，居民参与社区建设的程度还不高。随着改革的深化和居民对社区事务的日益关注，社区居委会原有的体制很难适应形势发展的需要。社区居民自觉参与的积极性不足，对于社区的认同和归属感不强。虽然这种情形是社区发展的必经阶段，但是它对社区建设的可持续性有着负面的影响。

第三，随着城市居民住宅的商品化、私有化程度不断提高，新型社区内业主委员会的维权活动，日益挑战着居民委员会的社区治理结构。地方党委和政府正在通过进一步推动居委会的直选改革，将居委会回归为社区居民的群众性自治组织，重新建构社区党组织主导下的群众权益维护机制，逐步将体制外的利益表达和参与诉求纳入到体制内来有序释放。

第四，缺少一批具备较高素质的社工人才。社区工作者队伍整体素质与社区发展的要求不相适应，是制约社区发展的一个重要因素。目前我国城市社区中的专职社区工作者比较缺乏，一些在社区工作的工作者，专业素养不高，无法满足社区成员不断增长的需求。同时，整个社会又存在社工人才浪费的现象，很多社会工作专业的毕业生不愿到社区工作。究其原因，就是待遇差、收入低，工作任务重。

第五，社区民间组织发育不够。我国民间组织虽然在数量上迅速增加，但它所发挥的社会作用还很有限，各类民间组织的发展也不均衡，社区民间组织成长的环境和机制还在逐步健全过程中。以民间组织为主体的公民社会远未成熟和定型，他们对完善市场经济体制、推进基层民主自治、承接政府职能转变、促进公益事业发展、扩大公众社会参与等方面的功能，都有待继续加强，这是当前推进社会建设的一项重要任务。

总的来看，我国城市社区自治，已经初显成效，特别是在民主选举方面有重大突破，成功地走出了社区发展的第一步。社区自治的过程，实质上就是社会管理模式由计划行政管理模式向多元化民主协商管理模式转化的过程。城市社区自治需要经过一个不断探索的过程。社区自治目标的实现，离不开政府的强力支持，需要社区自治组织体系的建立和社区自治制度的完善，需要培育公民意识社区民间组织的蓬勃发展，更需要从事社区工作和管理者的积极探索。

[1] 民政部关于在全国推进城市社区建设的意见[EB/OL].(2000-12-13)[2010-03-20].http：//www.gmw.cn/01gmrb/2000-12/13/GB/12^18633^0^GMA1-109.htm.

[2] 胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[N].人民日报，2007-10-25(1).

[3] 郑黎.宁波235个城市社区居委会全部实现直选[EB/OL].(2008-01-06)[2010-03-20].http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/200801/06/t20080106_14127719.shtml.

责任编辑：张超

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A

1007-8444(2010)03-0289-04

2010-04-12

2009年度国家哲学社会科学基金项目(09BKS025)。

胡国民(1956-)，男，河南太康人，教授，法学硕士，主要从事社区建设研究。