农村工业化进程中的土地产权问题探析

陈晓君,洪 非

(1.吉林大学珠海学院,广东珠海 519041;2.吉林大学经济学院,长春 130021)

农村工业化进程中的土地产权问题探析

陈晓君1,洪 非2

(1.吉林大学珠海学院,广东珠海 519041;2.吉林大学经济学院,长春 130021)

综观我国农村工业发展现实,农村土地集体所有制对农村工业化的直接影响主要表现为以下三个方面:土地产权主体虚位致使农村工业很难获得土地要素、国家行政权的干扰致使土地征用补偿不到位、承包权对所有权替代致使农村工业的土地利用存在短视心理。为促进农村工业化建设的可持续发展,一方面应明确解决土地集体所有制产生问题的原则,并通过立法明晰农民作为集体成员对土地所有权的掌控程度;另一方面各地也应根据实际情况,选择符合自身发展需要的集体土地所有制实现形式。

土地产权;土地流转;集体所有制;农村工业化;农村经济

基于脱胎于农耕社会和人口众多的基本国情,我国一直把农业经济问题列为国民经济发展的重中之重。目前,我国正处于工业反哺农业的重要发展时期,农村工业化建设已经成为统筹城乡协调发展的关键。而农村工业化建设是农业经济逐步向工业经济过渡的过程,即所谓的一元化过程,在这个过程中如何合理利用农村工业发展的要素——土地资源显得至关重要。现阶段我国农村土地产权为集体所有制,农民只拥有土地的经营权而没有所有权,这一产权制度给农村工业化建设带来一定障碍。怎样克服农村土地产权制度给农村工业发展设置的障碍,成为工业化进程中值得深思的重要问题。

一

1.集体所有权及其本质属性

(1)所有权的内涵。“所有权是物或财产归属关系在法律上的表述,这是所有权的本质属性。所有权与其他物权相比较,其在存续上没有时间限制、在行使上极少限制,是一种永久和充分的物权。据此,可将所有权定义为:将物归属于一定的主体并由其永久和充分支配的物权。”[1]也就是说所有权既可以指称物的归属关系,也可以指称一个利益范围的界定。可以说,所有权是一个标志,可以用它为不同的利益主体划定一个具有法定效力、其他人不得非法侵入的界限。

(2)关于集体所有权的理解。农村土地集体所有制的创建是对土地国家所有和农民个人私有的一种折中。这种设计的一个重要假设便是“农村集体”能够成为一个完备而坚定的主体[2]。在这一所有制之中,全体农民组成一个集体拥有对土地的所有权,并且通过村委会来实现这一所有权形式。由于我国的特殊国情,土地集体所有制是新中国成立之初社会主义“三大改造”的产物,因而集体所有制具有特定的历史性。现阶段,我国的集体土地所有权基本上排除了土地所有人占有、使用和自行处分的可能。集体土地由农户承包经营,而不由集体占有和使用;集体土地无论为哪一级农民集体所有,其都不能自由处分,集体土地所有权只能因国家征用而消失[3]。

2.土地集体所有制对农村工业化进程的影响

综观我国农村工业发展现实,农村土地集体所有制对农村工业化的直接影响主要表现为以下三个方面:

(1)土地产权主体虚位致使农村工业很难获得土地要素。在一个完备的法律关系中,产权主体是一个必不可少的内容。我国宪法规定:农村土地归“劳动群众集体”所有。但是这个集体更接近于意识形态的一个体现,和法律所界定的民事关系主体存在着一定的差别,农村土地的所有权一直处于一种虚拟的状态。在这种所有权的规定下,人人都可以是农用土地的主人,但是人人又不得不通过谈判、协商的方式从集体那里取得土地的经营权。农村集体不过是一定区域内农民的集合,农民才是真正的土地产权主体。在集体所有制产权虚拟状态下,由谁行使所有权主体职能并不明确,事实上导致了土地产权主体的虚位。而这种情况极易导致土地供给与农村工业对土地的需求出现偏差:农村工业对某一块土地有需求时往往不知寻找哪个转出主体,也不知道农民和乡村集体究竟谁是具有决定权的交易主体。在微观上则表现为:适合发展农村工业的土地资源农民不愿放手,而乡村集体所审批的土地又往往不适合农村工业的发展。

(2)国家行政权的干扰致使土地征用补偿不到位。村委会等农民集体组织在行政管理上是国家行政机关在农村的一个延伸,国家行政机关对农民的管理往往要通过村级政府的配合才能实现。村级农民集体组织在作为一个经济组织存在的同时,还作为一个具有行政职能的管理组织而存在。从经济意义上讲,村委会等农民集体组织作为土地集体所有权的代表,应该根据集体成员自身利益最大化的原则进行土地流转、分配等工作。但是,由于村集体与农民之间委托—代理关系的存在,往往使集体的经济职能弱化,甚至被集体的行政管理职能所取代。农民集体组织的经济目标经常受到集体行政目标的干预,进而导致农民集体组织在经济方面的经营效率较为低下。在农村经济实践中则表现为国家行政权对土地所有权的干扰。而国家行政权对土地所有权的干预使土地流转的补偿环节矛盾频发。在计划经济时期,农民土地被征用意味着农民身份的改变,可以在粮食供给、工作、住房、户籍等各个方面得到政府支持,因而失地农民对土地被征用持积极乐观的态度。伴随着市场经济改革的推进,对出让土地农民的安置已经转变为经济补偿。由于政府是土地所有权的真正执行者,加之在土地出让的过程中怀有牟取利益的冲动,致使出让土地的农民不能获得合理补偿[4]。这样,农民在土地流转这一交易中既失去了赖以生存的依靠,又没有获得相应的土地增值收益。如果土地农转非的交易不能顺利开展,农村工业在征用土地问题上不能获得相应的制度支持,必然阻碍农村工业化进程的推进。

(3)承包权对所有权替代致使农村工业的土地利用存在短视心理。农用土地的权利实际上属于一个权利束,包括所有权、使用权、处置权、收益权等权能。其中,所有权属于一级权能,其他权能都是在所有权基础之上产生的派生权能。为了维持农业经营的稳定性,国家出台了土地承包政策三十年不变的法规。在这一政策背景下,农民所承包的土地使用权则可以视为自己的财产权,并有权依其土地使用权进入耕地流转市场获得相应的土地流转收益[5]。这种依据使用权流转所获得的收益有绝对地租的性质。也就是说,耕地流转市场上的转入主体如果要获得土地的使用权,必须给予耕地转出主体一定的价值补偿。按照马克思主义学说的观点,绝对地租是土地所有权在经济上的实现,从而在集体所有制条件下的土地承包权变相成为一种“类所有权”。此外,国家依据土地耕种面积的多寡对农地给予的补贴最终也没有落入拥有土地所有权的代表(集体账户)手里,而是落在了拥有经营权的代表(农户)手里。因此,土地集体所有制下的所有权已经被土地承包使用权所替代,致使土地所有权弱化,也削弱了土地所有权在法律上的地位。

由于农户拥有的是土地经营权,并不拥有真正意义上的所有权,如果不是国家征用土地,而是农村工业为了壮大规模需要从农户手里转入土地,那么获得的只能是经营权。经营权不能真正代替所有权,意味着农村工业企业不能完全长期地占有、支配转入土地,这就产生了所谓的“小产权”问题。在这种情形下,农村工业对自身拥有的土地资源往往存在着短视心理,只求在自己受许可的经营权有效期内最大限度地利用土地,甚至是掠夺式开发利用。农村工业企业对土地利用的短视心理也是农村工业发展存在短期行为的重要因素。通过土地产权制度改革克服农村工业企业发展的短视行为,必将促进农村工业化建设的可持续发展。

二

为解决土地集体所有制产生的问题,本文提出以下建议:

1.明确解决土地集体所有制产生问题的原则

土地所有制的实质是一种生产关系,对土地所有制问题的解决将关系到未来农村生产力的发展问题。随着农业生产力水平的提高,农业规模化经营、农村城镇化和农村工业化已是大势所趋。因而,解决农村土地所有制问题应该顺应农业生产力的发展方向,即尽可能有利于农业规模化、农村城镇化和农村工业化的发展趋势,这应是解决土地集体所有制产生问题的基本原则。在这一前提下,针对农村集体所有权的虚拟及其产生的一系列问题,解决的办法不是否定集体所有权,而是坚持和完善农村土地的集体所有制,并在此基础上探讨集体所有制新的实现形式。

2.通过立法明晰农民作为集体成员对土地所有权的掌控程度

任何一种所有制形式,都必须有明确的产权界定。我国相关法律明确规定,农村土地除法律规定属于国家所有的之外,都属于集体所有。由此看来,在我国现行的农村土地集体所有制中,土地所有权在集体与国家之间的界限是比较明晰的。但是法律对集体与农民的产权关系并未做出明确规定,这意味着农村土地产权仍存在欠缺,也缺乏最终指向。当然,明确农民对土地的所有权并不是主张土地私有化,而是明确农民作为集体成员应享有的成员权。因为只有这样才能排除国家行政权对土地所有权的干预,使土地所有权最终向农民回归,增强农民在集体土地流转中意愿的表达成分和收益的索取权;也才能在制度设计上保障耕地合法、合理地流转,进而为基层农业生产组织形式创新服务。

3.依托股份制实现集体土地所有制的形式创新

以当前东北地区农村发展的实践来看,股份制是集体所有制实现形式的最佳选择。成立类似于股东大会的组织来代替村委会等机构行使集体耕地所有权,在避开土地所有制激进改革 (例如土地私有化)的条件下进一步突出农民在耕地经营中的主体地位,可以明确集体耕地所有权行使机构与农民的委托—代理关系。在股份制这一形式下,既可以避开集体组织行政权力对土地所有权的干扰,从而解决耕地流转市场上土地承包权对所有权替代的情况,同时也可以理顺所有权和承包权在法律上的关系。广东省农村工业化进程中的“南海模式”值得借鉴[6]。当然,股份制只是探索集体土地所有制实现形式的一个产物,并不是说在任何条件下都应该通过股份制来实现土地的集体所有制。任何地区在农村工业化实践中,都可以根据实际情况选择符合自身发展需要的集体土地所有制实现形式。

[1] 杨宏云.集体土地所有权内容研究[J].江海学刊,2006,(5).

[2] 李曼.我国农村土地集体所有制中的主体虚位与对策思考[J].商业研究,2004,(3).

[3] 邓永亮.对现行我国土地征用制度的反思及其创新完善[J].调研世界,2006,(12).

[4] 陈龙江,邓启明.中国农村工业化的制度非均衡与政府角色[J].福建论坛:人文社会科学版,2006,(2).

[5] 丁瑶,邓兰燕.西部地区土地流转制度创新设计[J].探索,2008,(5).

[6] 蒋省三,刘守英.土地资本化与农村工业化[J].管理世界,2003,(11).

〔责任编辑:陈淑华〕

F2

A

1007-4937(2010)05-0054-03

2010-07-12

陈晓君(1980-),男,黑龙江海伦人,讲师,经济学博士,从事发展经济学研究;洪非 (1974-),男,黑龙江绥化人,博士研究生,中共绥化市直属机关工作委员会常务副书记,从事农业经济问题研究。