复杂灾害社会协同管理基本问题探析

2010-04-10谢俊贵李志钢

黑龙江社会科学 2010年5期

关键词：灾害协同管理

谢俊贵,李志钢

(1.广州大学公共管理学院,广州 510006;2.海南大学三亚学院,海南三亚 572000)

·社会发展与社会建设·

复杂灾害社会协同管理基本问题探析

谢俊贵1,李志钢2

(1.广州大学公共管理学院,广州 510006;2.海南大学三亚学院,海南三亚 572000)

复杂灾害也称为重大灾害,或称巨灾。复杂灾害社会协同管理是指在强调政府责任的同时,充分依靠多元社会力量的广泛参与和社会联动,既重视规范性行动也重视志愿性行动,以形成一种有秩序、有规则的自组织系统,从而增大复杂灾害管理功效的复杂灾害管理模式。复杂灾害社会协同管理为何必要,何以可能,有何价值,如何运作,这是复杂灾害社会协同管理必须深入研究的四个基本问题。

复杂灾害;危机管理;公共管理;社会协同;应用社会学

复杂灾害也称为重大灾害,或称巨灾,是从复杂系统理论角度界定的一种灾害类型。复杂灾害的特征在于形成原因复杂,造成损害惨重,社会影响深刻,因应难度极大。我国近两年出现的“南方冰雪灾害”、“汶川 8级地震”以及舟曲特大泥石流灾害,都是复杂灾害的典型案例。任何复杂灾害的发生都有可能导致大量人员伤亡和巨额财产损失,引发社会运行偏差和社会问题凸显,造成社会生活困境和社会秩序紊乱,从而使社会形成一种严重的灾变危机。基于现代工业社会复杂灾害的发生频率越来越高、危害程度越来越大的现实情况,要应对复杂灾害、化解灾变危机,靠被动等待或一味蛮干都是不行的,这只会使危机程度加深,进而引发连锁危机,因而必须对其进行有效的管理。我国是一个复杂灾害多发的国家,在当前的市场经济条件下和社会转型状态中,要对复杂灾害进行有效的管理,必须引入社会协同学的有关思想,对复杂灾害进行社会协同管理。

一、必要性分析

复杂灾害社会协同管理的思想来源于系统科学领域的协同论。协同论 (Synergetics)最早由德国科学家 H.Haken于 20世纪 70年代创立,主要研究在一定条件下复杂系统内部各子系统间通过非线性作用而产生的协同现象和相干效应,以使系统形成一种自组织结构,从而放大系统功能的问题。协同学创立后,不仅在自然科学领域得到了广泛的应用,而且在社会科学领域进行了一定的推广。正如 Haken所说,协同学是处理复杂系统问题的一种策略,因而其推广价值很高,可用于讨论从物理学到社会学中发生的有序和无序、有序和有序转变的各种案例。从 Haken的意思来看,协同学完全可以应用于“复杂灾害管理”之中,它为复杂灾害管理提供了一种非常可取的“社会协同”思路和“社会协同”范式。在此,我们先来讨论复杂灾害社会协同管理的必要性问题。

1.基于管理对象的分析

复杂灾害作为复杂灾害管理的对象有三个基本特征:首先,多因所致特征。20世纪 30年代,H einrich在研究复杂灾害时提出了多因所致理论。他认为,灾变事件和人员意外伤害等,乃源于一连串互为因果的事件所致。其次,连锁危机特征。Hein rich还建立了骨牌效应理论 (Dom ino Theo ry)。他觉得复杂灾害的表现过程类似于骨牌效应,第一张骨牌倒下会推倒第二张,第二张则会推倒第三张,接之可能形成次生性危机和连续性危机。再次,严重危害特征。20世纪 70年代,Haddon在分析了复杂灾害的产生过程和原因后,提出了能量释放理论 (Energy Release Theo ry)。他认为,所有灾变事件的发生均可视为一种“能量失控”现象,无论自然灾害还是社会危机,都是由其相关因素积累到一定程度并使张力达到极限时,所有能量瞬间爆发并全数释放出来的结果。这种能量的瞬间爆发会对人类社会造成极大的危害。由复杂灾害的上述特征可知,绝大多数复杂灾害并不能具体地说是由哪一个人造成的,人们并没有办法找出复杂灾害的责任人,即使能找到这个责任人,他也无力因应复杂灾害的严重危害。因而,广泛的社会参与和社会协同便成为复杂灾害管理的一种客观需要。

2.基于决策范式的分析

“工业线性化”客观上“使人文社会科学和自然科学分离”[1],这一情况反映到复杂灾害管理领域则形成了与两大学科部类相对应的两种决策范式和因应思路:一是灾变事件本位论,认为复杂灾害乃自然性事件,灾变事件的因应处理是复杂灾害管理的核心,处理好灾变事件本身,复杂灾害就能有效消除,社会问题就能迎刃而解。二是社会危机中心观,认为复杂灾害是社会性事件,灾变之危机主要不在于灾变事件本身,而是因灾而起的社会突变,即灾变对社会秩序、社会心理、社会生活的严重影响,复杂灾害管理关键是社会秩序和社会生活管理。为此,前者便从技术角度设计了复杂灾害的管理程序和控制方法,后者则从社会角度提出了复杂灾害的各种社会因应策略。毋庸置疑,这两种决策范式和因应思路都有其科学依据,且都有其实际成效。但事实上,任何单一的决策范式和因应思路都有其功能局限,难以解决复杂灾害造成的复杂问题。实践证明,只有实行自然科学与社会科学之间的联合和协作,才能真正有效地化解复杂灾害及其引起的社会危机。这样,在复杂灾害管理中,尤其是在复杂灾害管理的决策中,加强学科协同、整合决策范式也就成为一种迫切需要。

3.基于管理体制的分析

复杂灾害管理有个体制问题。我国对复杂灾害管理非常重视,并取得了较为丰富的经验,形成了一种初具某些社会协同意义的应对复杂灾害的“举国体制”。像 1998年的长江特大洪灾,2003年的 SARS危机,2008年的南方冰雪灾害和汶川特大地震以及今年的舟曲特大泥石流灾害,都通过举全国之力,取得了重要的抗灾成果。但是,传统的“举国体制”基本上还是“习惯运用政府手段进行灾害管理和救灾,而缺乏市场化的应对机制”[2],在当前经济体制变革和社会急剧转型的年代已受到一定的挑战。主要原因在于,传统的“举国体制”还只是一种行政性的权威管理体制,而非一种社会性的协同管理体制,社会协同水平不高是显见的。进一步地说,目前我国还没有真正建立一个因应复杂灾害的社会协同体制,不仅仅是社会组织的社会参与程度不高,社会协同能力不强,从而使因应复杂灾害的社会协同作用有限,而且在行政系统内部,多部门协同问题也没能完全实现,这也招致了某些学者的批评。面对当今急剧转型的社会,不建构一套科学、完备的复杂灾害管理的社会协同体制,要想改善我国复杂灾害管理的现实状况是有很大困难的。由此可见,社会协同是改善我国复杂灾害管理现实状况的迫切需要。

二、可能性分析

社会协同管理是“适合现代社会发展需要的公共危机管理模式”[3],诚然它也是复杂灾害管理的一种重要模式。所谓复杂灾害社会协同管理,是指在强调政府责任的同时,充分依靠多元社会力量的广泛参与和社会联动,既重视规制性行动,也重视志愿性行动,以形成一种有秩序、有规则的自组织系统,从而增大复杂灾害管理功效的复杂灾害管理模式。复杂灾害的社会协同管理模式,并非相关要素的强拼硬凑,它有其形成的社会机理。这里的社会机理,即复杂灾害社会协同之所以能够生成的基本原理,它不仅可以说明复杂灾害管理何以能够社会协同,而且能够表明复杂灾害社会协同管理的深层意蕴。

1.影响相关机理与同一群体效应

毫无疑义,所有复杂灾害的发生都会对人类社会造成某种严重的影响。这里所说的影响相关机理,其基本含义是指任何复杂灾害的发生,对于其影响范围内的所有社会主体,包括社区、组织、群体和个人来说都是具有影响的,各种各样的社会主体,无论他们平时是否住地相邻、守望相伴,是否属于同一社会组织或同一社会群体,是否从事相同的行业或相同的工作,是否处于同一社会阶层或相同的社会地位,都会受到这一复杂灾害或大或小、或强或弱、或直或曲的影响。而这种影响还会将不同社会主体联系起来,使其形成共同应对灾难、共同渡过难关的“同一群体”意识,进而产生“同一群体”效应。

影响相关机理是复杂灾害管理能够得以社会协同的最为基本的原理之一。之所以可以这样认为,主要是由于人们对外部事物的变化并非都是具有相同的关注程度,往往会根据外部事件与自己的相关关系及密切程度来确定自己的行为取向。人们对于那些对自身毫无影响的事物,通常的行为取向是漠然置之、行若无事;而对于那些对自身具有某种特定影响的外部事物及其变化状况,通常的情况是高度关注、严阵以待。这种高度关注和严阵以待本身就是一种社会态度,这种社会态度指向非常明确,即抗灾救灾,它能促使人们积极地加入到与之相关的社会行动中去,并和其他的社会主体团结一致、协同作战。

2.利益相关机理与利益驱使效应

大凡复杂灾害都会给受灾甚至非受灾地区的人们带来某种利益上的损害。利益相关机理的基本涵义就是,任何复杂灾害的发生,对于其影响范围所及的所有社会主体,包括社区、组织、群体和个人来说,都可能受到利益的损害,各种社会主体,不管他们是处于复杂灾害的中心,还是处于复杂灾害的边缘,甚至可能他们在空间上与复杂灾害区域远隔千里,但他们的利益都有可能或多或少、或重或轻地受到某种损害。例如,2008年的南方冰雪灾害,不仅对冰雪灾区的社会主体的利益带来极大损害,而且对非冰雪灾区,如京广沿线地区、华南南部地区的社会主体的利益也带来程度不同的损害。

利益相关机理也是促成复杂灾害管理能够得以社会协同的重要原理之一,甚至是更为基本的一个原理。我们知道,人们的行为是受利益驱动的。利益对人们行为的驱动可以分为两种情况:一是正向驱动,即人们需要获得某种利益,或者需要维护某种利益时,他们便会采取或强化某种行动;二是反向驱动,即人们不能得到某种利益,或者相应的行动可能导致失去某种利益时,他们就不会做出某种行动,或弱化、终止某种已经开始的行动。在复杂灾害中,由于人们的利益都可能受损,而且都有着维护这种利益的必要,因而大家便有了积极参与抗灾救灾的社会协同意愿,进而转化为抗灾救灾的社会协同行动。

3.情感相关机理与情感支配效应

不可否认,任何复杂灾害的发生都会牵动世人的心,触发出世人各种怜悯性的或伤感性的情感反应。情感相关机理的基本含义是,任何复杂灾害的发生,对于其影响范围所及的所有社会主体,甚至远离复杂灾害地区的社会主体来说,都可能受到情感之线的牵连。也就是说,各种社会主体,基于他们的血缘、族缘、姻缘、友缘、地缘、业缘、趣缘,甚至类缘 (都属于人类)等的关系,他们对于复杂灾害给人类社会局部带来的某种灾难性伤害,总会怀有某种怜悯之心或伤感之情。尽管他们可能并未受到复杂灾害的直接影响,甚至也很难说出其情感产生的具体缘由,但他们也与灾区居民形成了一种情感相关关系。

情感相关机理是促成复杂灾害管理能够在广泛的社会范围内得以社会协同的重要原理。这一原理的基础在于人是有感情的动物,人与人之间都在一定程度上具有某种情感联系。由于这种情感联系的作用,人们对于各种复杂灾害对人类的肆虐,总会形成某种受情感支配的特别关注。他们这种受情感支配的特别关注在许多情况下便可直接转化为某种抗灾救灾的具体行动,从而使他们快速地参与到协同抗灾救灾的行动中来,为拯救灾区的广大居民献上一片爱心、一份力量。通常来说,我们社会中提倡的“一方有难,八方支援”,不仅是一贴抗灾救灾的社会动员标语,而且更是一种受情感支配的社会志愿行动。

4.环境相关机理与责任共担效应

我们每个人都生活在一定的生态环境中,生态环境决定我们的生活状态,生态环境影响我们的生活质量。环境相关机理的基本含义是,许多复杂灾害,特别是某些典型的环境性复杂灾害的出现,都与人类共同拥有的生态环境的变化密切相关,从而也与人类日后可能拥有的生态环境状况密切相关。据分析,当前人类社会生态圈的一些重大灾害,包括地质灾害、能源灾害、水灾火灾、风灾雪灾等,大多与生态环境恶化有关。环境学认为,“人类作为地球上一个不可分割的整体,具有全局性的共同环境和共同利益”[4]153。保护生态环境、减少自然灾害是每个社会成员的基本需要,也应是每个社会成员的共同责任。

环境相关机理也是促成复杂灾害管理能够在更广泛的社会范围内甚至整个“地球村”得以社会协同的重要原理。我们知道,某些环境性复杂灾害的出现,不仅是人类生存环境遭到破坏的标志,同时也是人类生存环境可能进一步走向恶化的信号。例如,2008年的冰雪灾害,不仅是生态环境不断恶化的结果,也是生态环境继续恶化的原因。据林业部门估计,这次冰雪灾害给生态环境造成的损害巨大,需要很长时间才能得到较好的恢复。面对如此情况,理智的人们不仅会为生态环境的保护出力,而且可能责任共担,积极参与到相应的抗灾救灾行动中来。这也就为复杂灾害的社会协同管理打下了更广的群众基础。

三、价值性分析

当代社会是一个灾害多发的社会,也是一个急剧转型的社会,“不明的和无法预料的后果成为历史和社会的主宰力量”[5],由复杂灾害造成社会灾难、引发社会危机的可能性日益增大。而在我国,市场经济条件下的政企分离和单位制弱化又进一步增加了应对复杂灾害的困难。在这种情况下,关键的策略是要与时俱进,积极引入社会协同管理机制,以切实提高复杂灾害管理水平。2008年 5月 17日,胡锦涛同志在四川召开的抗震救灾工作会议上的讲话指出:地方、部队及各方面救援力量要实行统一领导、统一指挥,特别是要加强军地协调,要确保中央的决策部署能落实到市、县、乡、村的实际工作中去,尽快形成大力协同、密切合作的机制。之所以积极引入社会协同机制、全面建立社会协同管理制度成为应对复杂灾害的关键策略,就是因为复杂灾害社会协同管理比传统复杂灾害管理具有更为理想的社会价值或社会功能。

1.强化社会团结意识

在复杂灾害管理中,社会团结意识是指与复杂灾害管理相关的社会主体以至广大的社会成员所具有的一种团结防灾、团结抗灾、团结救灾的思想作风和道德意识。社会团结意识是一种自觉意识,社会团结意识来源于社会的集体意识。复杂灾害管理需要全社会的参与,强烈的社会团结意识是实现复杂灾害有效管理的重要基础。在传统的同质性社会中,社会意识的指向是外向的,有利于机械的团结;而在现代异质性社会中,社会意识的指向是多向度的,不利于机械的团结,但当社会受到外来压力和面临重大威胁时,社会意识会发生由内向外的转向,这一转向本身便能加强社会的团结意识。再加上我国实行“党委领导,政府负责,社会协同,公众参与”的中国特色复杂灾害社会性协同管理体制,这就更能为社会团结意识的增强提供催化,从而为应对复杂灾害提供更为强大的社会能力。

在 2008年 5.12汶川特大地震发生之后,党和国家领导人温家宝同志当天下午就赶往四川地震灾区,当天晚上,中共中央决定成立抗震救灾总指挥部,全面负责抗震救灾工作。军队和专业地震救援队在接到命令后连夜赶往重灾区营救被困被埋群众。医疗卫生、救援消防、气象通讯、水利地质、道路交通、电力能源、工程抢险、防灾减灾、新闻媒体、社会工作等部门都快速行动起来,为地震救援提供信息、人力、物力、财力方面的支持和协同。全国各地的志愿者在得知地震灾情后便有组织地或自发地行动起来,有的亲自赶往灾区实施营救或帮助受灾群众,有的为救援人员提供物资、交通、信息方面的帮助。这次地震带给中国人的是一场惨烈的灾难,但通过社会协同来面对和应对灾难,在地震救援过程中,各方面的应急能力和协作能力都大大提高,社会团结意识也得到了显著的强化。

2.增进社会参与机会

从 2008年汶川特大地震灾害的抗灾救灾情况可以看出,在遇有复杂灾害来临时,社会中的许多社会成员和社会组织是非常愿意参与救灾工作的。但是,以往的救灾行动基本上是由政府包揽,人们一般没法参与。即使有所参与,也只是一种在行政性权威体制下的指派性参与,而非社会性协同体制下的自觉性参与。帕森斯把人们的社会行动分为规范性行动和志愿性行动两类[6],在行政性权威体制下,我国复杂灾害管理实际上大量的只是规范性行动,而非真正的志愿性行动。实行社会协同管理,因其注重充分发挥政府、市场和社会各自的优势和充分利用各种社会资源来进行抗灾救灾,于是,社会成员和社会组织便有了参与的机会。这样,人们由复杂灾害激起的自我保护的个体本能和帮助他人的社会情感,在社会协同管理条件下,便有可能由内在的行为动机转化为外在的直接行动。

社会参与可以分为很多的类型,如直接参与和间接参与,具体行动和道义支持等。社会协同管理可以激起各种社会参与。据估计,在汶川特大地震的救灾过程中,全国有数十万的志愿者参与了灾区的救援、安置、疏导、心理安抚、社会工作等方面的救灾行动。更多无法亲自前往灾区参与救援的人,也为灾区居民的生活、救援人员的工作,甚至灾区的灾后重建提供了源源不断的经费支持。新闻媒体所能影响到的所有的人几乎都对地震灾区表达了情感和道义上的支持,“中国加油,四川雄起”的标语,道出了每一个中国人的心声。即使是互联网这一在传统灾害管理中常常被认为起了某些“负面”作用的新兴舆论平台,在汶川特大地震灾害的协同管理中也发挥了及时发布抗灾信息、实施正确舆论导向的正面功能,并成为广大网民声援灾区人民、开展情感抚慰的一个重要媒体。

3.提高灾害应对效率

在复杂社会系统中,社会协同是一种自组织有序性集体协调行为。作为一种自组织有序性集体协调行为,社会协同有利于提高社会实践的效率,并且社会协同程度越高,社会实践效率越高,也即“社会协同的程度与社会实践的效率呈正相关”[4]104。首先,社会协同作为一种自组织行为,它可使社会实践免除他组织过程中的一些组织成本,如时间成本和人员成本等,从而可以提高社会实践的效率。其次,社会协同作为一种有序性行为,它可使社会实践做到目标明确,减少社会实践的无序度和模糊度,从而可以提高社会实践的效率。再次,社会协同作为一种集体性行动,它可使参与社会实践的各种社会主体做到功能互补,从而提高社会实践的效率。最后,社会协同作为一种协调性行为,它可减少社会实践中各社会主体之间的摩擦和冲突,使社会实践顺利开展,从而可以提高社会实践的效率。

在复杂灾害管理中引入社会协同机制,同样可以提高应对复杂灾害的效率,从而能够最大程度地减少复杂灾害造成的各种损失,尽可能快地实现灾区的恢复重建。这主要体现在三大方面:一是借由社会协同的自组织性和敏捷反应,可以增强救灾主体应对复杂灾害的反应能力,加快灾害信息采集处理的速度,从而提高应对复杂灾害的决策速度。在应对复杂灾害时,时间就是生命,时间就是财富,争取时间就能提高应对复杂灾害的效率,就能减少人民生命财产的损失。二是借由社会协同的协调性和有序性,可以协调各部门、各层级的救灾行动,提高各子系统之间的目标关联度,增强管理系统应对复杂灾害的有序性,从而提高应对复杂灾害的效率。三是借由社会协同的集体性和协作性,可以整合政府、市场和社会的多种资源,实现多种资源间的功能互补,从而提高应对复杂灾害的效率。

4.弥补传统体制缺陷

传统体制是指计划经济条件下的复杂灾害管理体制。在计划经济时期,政府掌握着所有的社会资源,管理着所有的社会单位。那时面对复杂灾害的来临,只要政府一声号令,各个部门、各条战线、各个地区、各个单位,以至每个成员,都能紧急行动起来,全面投入抗灾救灾活动之中。尽管当时的复杂灾害管理水平不能说很高,但至少所有成员都能“招之即来,来之能战,战之能胜”。但是,传统体制基本上是一种行政性权威管理体制,社会组织和社会公众的参与基本上是受权威支配的“规范性行动”,而非帕森斯所讲的“志愿性行动”。市场经济的发展带来了社会的急剧转型,政企的分离、单位制的逐步解体,已使政府掌握的社会资源不像以前那样占有绝对比重,而“体制外人员”的出现,又给社会管理提出了严峻挑战[7],完全沿用传统的复杂灾害管理体制,将造成应对复杂灾害的某些窘境。

复杂灾害的发生往往具有极大的破坏性,它会对通信、交通甚至行政系统造成极大的破坏,影响到人员、物资、信息的正常流通。在复杂灾害情况下,如何保证人员、物资、信息的畅通、到位和整个复杂灾害管理系统的协调运行就是一个亟须解决的问题,但在市场经济条件下,这一切光靠政府的行政性运作是有困难的。正如有的学者所言:“没有全社会的积极参与和大力支持,仅靠政府的力量想完满地解决危机是不可能的。”[8]复杂灾害的社会协同管理是一种社会性协同管理体制,它特别强调社会组织与社会公众的自觉参与和自觉行动,能够借由社会组织、社会公众同政府部门的密切配合,使整个社会的各个子系统及其各个层级都充分发挥出自身的作用,形成更大的社会协同功效,以更好地进行复杂灾害的管理。可见,实行复杂灾害的社会协同管理,有利于弥补传统灾害管理体制的多种缺陷。

四、策略性建议

复杂灾害社会协同管理是一种新近出现的复杂灾害管理思想。这种思想仍处在初步形成之中。目前,并没有某种固定的复杂灾害管理模式可供管理实践者采用。事实上,要有效开展复杂灾害的社会协同管理,肯定不是一件轻而易举的事情,它牵涉人们协同观念的形成与强化、协同框架的建构与调适、协同制度的建立与完善、协同条件的支持与保障等多个方面的问题。为了推动复杂灾害社会协同管理的顺利进行,笔者在此提出若干策略性建议供参考。

1.重视加强社会协同引导

社会协同与自然界的协同有所不同。自然界的协同是一种无意识的运行,而社会协同是一种有意识的行动,它往往需要相应的协调性引导。在复杂灾害管理过程中,由于社会秩序通常显现出一种紊乱状态,因而要实现社会协同,更需加强引导。通常来讲,在复杂灾害管理中,必须做好两个方面的工作:

第一,注重平时的社会协同教育。社会协同既是一种科学思想方法,也是一种社会道德要求。无论作为一种科学思想方法的社会协同,还是作为一种社会道德要求的社会协同,要使广大社会公众熟知甚至内化,进而形成强烈的“援助性情感”[9],必须通过社会协同教育得以实现。就当前情况来看,复杂灾害管理的社会协同教育应在平时的公民教育中进行,主要可通过学校公民课程教育、社区社会教育,以及大众传播媒介的宣传教育来全面实施。

第二,做好战时的社会协同强化。平时的社会协同教育能够使与复杂灾害管理相关的社会主体以至广大的社会公众形成一种基本的社会协同取向,但到了战时,即复杂灾害真正来临之时,这种社会协同意识仍然需要强化和激发,以使之成为真正指导人们协同行动的强烈意识。为此,在复杂灾害管理中,政府机构和各种社会组织都应在社会动员中加强社会协同的引导和指导,大众传播媒介也应特别重视加强社会协同的广泛宣传与协力推进。

2.科学构建社会协同框架

在复杂灾害管理中,社会协同框架指参与复杂灾害管理的所有社会主体通过多方参与、社会联动、团结协作而形成的有利于协同功能有效发挥的整体构架。要有效实现复杂灾害的社会协同管理,必须科学建构这样一个社会协同框架。具体而言,需要把握好两个关键问题:

第一,充分认识社会主体的协同关联。参与社会协同的社会主体多种多样,它们之间的协同关联更为复杂,大致可以区分为三种类型:一是平行性社会协同,如系统间社会协同、部门间社会协同、区域间社会协同、组织间社会协同、个人间社会协同等;二是垂直性社会协同,如中央与地方、地方与基层、中央与基层之间的社会协同等;三是交叉性社会协同,如各系统、部门、区域、组织、个人间各种相互交叉的社会协同等。

第二,正确辨别社会主体的协同功能。参与社会协同的社会主体因其功能不一,它们之间的协同类型就会存在差别。通过辨别它们之间的不同功能,可以明确其不同的协同类型,确定其在社会协同框架中的位置。例如,政府系统、社会组织、社会公众三种社会主体,由于其功能存在差异,在复杂灾害的社会协同管理系统中,便可确定三种协同类型,即政府系统的主导性协同、社会组织的联动性协同和社会公众的志愿性协同。

3.系统建立社会协同制度

在复杂灾害管理中,社会协同制度指在复杂灾害管理中围绕社会协同目标的实现而形成的、具有普遍意义的、比较稳定和正式的社会规范体系,如各种规则、规章、法规等都是。在复杂灾害管理中,要使社会协同得以全面实现,就必须系统建立社会协同制度。而要系统建立社会协同制度,必须把握好以下两点:

第一,深入分析社会协同的制度需要。社会协同需要有制度保障,这只是一个基本的认识。要系统建立复杂灾害社会协同管理的制度,就不能只停留于这一认识层次上,而必须深入分析社会协同的制度需要,即弄清要使复杂灾害社会协同管理得以实现到底需要哪些制度。根据社会协同的一般原理和运行过程,复杂灾害管理的社会协同制度应该包括组织制度、沟通制度、激励制度、保障制度,以及与之密切相关的政策法规等。

第二,切实重视社会协同的制度创新。复杂灾害的社会协同管理模式是一种新的模式,因而必须切实重视其社会协同的制度创新。这里的制度创新包括两个方面:一是在原有复杂灾害管理制度基础上的创新。由于“路径依赖”的作用,原有复杂灾害管理制度很可能制约新的社会协同管理制度的建立,因而必须进行突破性制度创新。二是既要借鉴国外在复杂灾害社会协同管理制度上的创新,也要进行符合中国国情的适应性制度创新。

4.切实保障社会协同条件

在复杂灾害管理中,社会协同条件指用于保障社会协同有效实现的各种人、财、物、信息等基本条件。社会协同不只是一种管理理念,也是一种管理实务。复杂灾害社会协同管理的正常运行和功能发挥离不开一个强有力的条件保障系统的支持。这个强有力的条件保障系统,主要应该包括三个方面的内容:

第一,具有协同意识的人员队伍。在复杂灾害管理的条件保障系统中,人员队伍是根本。而在复杂灾害社会协同管理的条件保障系统中,具有强烈协同意识的人员队伍又是更为根本的根本。为此,必须扎实培养一批具有强烈社会协同意识的复杂灾害管理人员,以充实到复杂灾害管理的队伍中来,以让其担当起社会协同管理的重任。

第二,具有快速反应的信息网络。在复杂灾害管理的条件保障系统中,信息网络是命脉。而在复杂灾害社会协同管理的条件保障系统中,具有快速反应能力的信息网络更是社会协同之必需。为了保障复杂灾害社会协同管理运行过程的及时沟通和快速反应,政府必须尽快建立起专门的复杂灾害管理信息网络,并保证信息网络的畅通。

第三,具有应急能力的物流系统。在复杂灾害管理的条件保障系统中,物流系统是基础。而在复杂灾害社会协同管理的条件保障系统中,具有应急能力的物流系统也是重要的保障条件。具体地讲,在具有应急能力的物流系统的建设上,政府必须注意到这一事物的两个方面:一是必须有丰富的物资储备,二是必须有畅通的交通运输。

[1] 李德昌.信息人社会学——势科学与第六维生存[M].北京:科学出版社,2007:2.

[2] 姚庆海.巨灾损失补偿机制研究——兼论政府和市场在巨灾风险中的作用 [M].北京:中国财政经济出版社, 2007:2.

[3] 张立荣,冷向明.协同学语境下的公共危机管理模式创新探讨[J].中国行政管理,2007,(1):102.

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