天津市宁河县小型农田水利建设管理问题及对策

■丁克滨

小型农田水利建设现状

宁河县位于渤海湾西部，华北平原北部，界于天津市与唐山市之间，东北三省进关之首驿，是天津市东北部的远郊县，海河水系 “北四河”（蓟运河、潮白新河、北运河、永定新河）的下游地区。全县区域总面积1031平方公里。宁河县属大陆性暖温带季风气候，平均气温11.1℃,全年无霜期240天，平均湿度66%，平均日照2844.1小时，年平均降雨量580.7毫米，年平均蒸发量为1655毫米，年平均湿度66%。全县辖11个镇3个乡，283个行政村，28个居委会，(以2008年统计年鉴为准)全县总人口为37.63万，其中农业人口 28.03万人，农业人口占全县总人口 74.5%。全县耕地面积58万亩。宁河是天津市典型的农业县，是国家确定的优质小站稻、棉花和商品粮生产基地县，全国无公害农产品生产基地示范县，主要以种植棉花、水稻、蔬菜为主，2008年底，全县实现地区生产总值为100.26亿元，其中：农业总产值35亿元，实现农业增加值 17.47亿元，全县农民人均纯收入9361元。

建国以来，在党和国家的关怀下，在历届县委、政府的领导下，全县人民自力更生，艰苦奋斗，克服困难，兴修水利，强化基础设施建设，建成了初具规模的农田灌溉排水体系，特别是 “会战河西一大片”期间的几年间，全县上下掀起农田水利基本建设高潮，该县农田水利基础设施建设起得了突破性进展，重点加大对原水利设施的配套改造，新建了一批灌排工程，灌排能力整体得到增强。县境内现有一级河道五条，总长度151.89km，二级河道 12条，总长度162.07km。截止2009年底，全县共建成有深渠66条，蓄水能力609万m3；干渠533条，总长 1236km；支渠2098条，总长2428km；桥337座，闸1224座，涵2029座，固定排灌站点223座 （农村国有扬水站49座），农用机井2126眼。节水灌溉工程控制面积33.8万亩，占有效灌溉面积比例62.8%，其中：防渗明渠灌溉控制面积10.26万亩，低压管道灌溉控制面积22.89万亩，喷、微灌面积0.65万亩，有效灌溉面积达到53.8万亩，比建国以前增长了三倍。多年来的小型农田水利工程建设成就在很大程度上弥补了农业灌溉水资源不足的缺陷，灌排保证率显著提高，农业综合生产能力大幅提升，初步实现了农业水资源的优化配置和可持续利用，为农村经济快速可持续发展典型了坚实的基础。

宁河县小型农田水利工程设施由所在村委会或专业水利组织实行统一管理，为了确保工程长期发挥其效益，县、镇两级水利部门有权对工程经营管理状况进行监督，指导其建立和完善工程管理制度及管护责任制，对于违反制度的有权责令其进行更正。积极推行计划用水、计量用水。并在实践中，通过深化小型农村水利工程管理体制改革，明确产权，进一步放开经营管理权，使小型农田水利工程发展充满生机。并在实践过程不断探索建立小型农田水利工程长效运行机制，积极引导成立农民用水者协会，让更多农户参与到灌溉管理工作之中，争取工程发挥更大的效益，逐步使小型农村水利工程建设管理走向良性发展轨道。

多年来的小型农田水利工程建设成就在很大程度上弥补了农业灌溉水资源不足的缺陷，灌排保证率显著提高，农业综合生产能力大幅提升，初步实现了农业水资源的优化配置和可持续利用，为农村经济快速可持续发展典型了坚实的基础。然而，应该清醒地看到到宁河县农村水利设施仍比较脆弱，农田水利化程度低，农业抵御自然灾害的能力较差，与现代化水利发展目标还有非常大的差距。加强小型农田水利工程建设管理工作任重而道远。

农田水利建设管理存在问题分析

综合多方面因素，分析我县农田水利建设管理主要存在以下问题：

1.农田水利基础设施薄弱

宁河县大部分小型农田水利工程设施修建于上世纪六、七十年代，受当时经济和技术条件限制，工程建设标准普遍低 （一般均配合基本农业生产标准建设），施工质量差，配套设施少，运行时间长，维修管护滞后，工农业的迅猛发展，直接导致工程老化失修严重。多年来，大部分水利设施均未进行过彻底的维修改造，田间工程设施配套更是滞后，经过近半个世纪的运行使用，土建工程年久失修，机电工程老化退化严重，隐患问题日渐突出，主要表现在：一是水源泵站工程设施老化、功能衰减或带病运行，灌溉渠系老化、不配套，灌区农田灌排渠系多为土渠，内塌外滑，溃口、淤塞现象极为普遍，渗漏严重；渠道过水面积不断缩小，输水能力及控制面积萎缩，附属配套建筑物因长期处于超负荷运行或遭人为破坏偷盗，出现不同程度的坍塌破损现象，灌排保证率远远低于设计标准，远达不到旱涝保收的要求，此外受干旱缺水问题的影响，还有相当部分耕地仍 “靠天吃饭”，干旱、水资源短缺和农田水利基础设施薄弱问题已成为制约农业生产发展的主要因素，对农民的生产生活造成一定影响。

2.投入不足是制约小型农田水利设施建设管理的 “瓶颈”

“水利是农业的命脉、是国民经济的基础”，近年来，特别是十七大召开后的几年里，国家对新农村建设、农村村改革发展提出了更高的目标，对以农田水利为重点的农业基础设施投入显著加大，但就现状而言，仅靠国家补助资金显然很难快速推动小型农田水利设施建设管理前进步伐。一方面小型农田水利设施按照分级管理的原则， “谁投资、谁受益、谁建设、谁所有、谁管理”，各级地方政府和农民群众不仅是工程的主要受益者，而且最重要的投入主体也是各级地方政府和农民群众。可以直言不讳地讲，县级地方政府大基本吃财政饭，乡镇级政府发工资尚且困难这是个不争的事实，要求其拿出大量资金投入小型农田水利基本建设更是捉襟见肘了；群众由于只是工程的受益者，而不是管理者，吃 “大锅水”，投资投劳顾虑重重，这必然影响水利工程的建设管理，直接造成了现有水利工程维修加固跟不上，新建工程速度慢、规模小，远远不能适应当前农业和农村经济快速发展的形势，从而直接影响了农业结构调整，优质高效农业的顺利进行。特别是近几年降雨减少，持续干旱，水资源供需矛盾加大，农民群众利用受到损害，影响到农业增产、农民增收，因此对小型农田水利建设的需求更加突出。

另一个客观存在的问题，在小型农田水利工程建设管理过程中，农民实际上未能很好地承担起对农田水利基本建设等公益事业应尽的义务。农村实行税费改革后，按规定减免了农业税和农业特产税及其附加，很大程度上减轻了农民负担，但 “两工”(农村义务工和劳动积累工)取消后，国家投资呈加大趋势，但无奈随着农村改革发展进程的加快，需要建设实施的公益事业显著增多，形成面广钱稀的局面，地方财政又没有钱投入，“一事一议”存在很大的局限性和相当大的难度，快速推进小型农田水利设施建设难成为现实。小型农田水利设施建设管理任务重、难度大、投入需求巨大，投入不足问题成为制约小型农田水利设施建设管理的最主要因素。

3.管理体制改革不彻底，农民自主参与管理程度低

计划经济时期，小型农田水利设施都是集体建、集体管，而且人们长期形成的观念是重建设，轻管理，建管脱节。转入市场经济后，土地实行联产承包责任制，小型农田水利设施相当长的一段时间里依然在沿用集体组织建设、集体负责管理的模式，农民种的是 “责任田”，用的却是 “大锅水”，利益不直接，认为工程设施是集体的，应该由集体去管理，没有主动参与工程设施管理的意识观念，导致水利工程只运行不维修，或者只是简单维修，致使损坏老化现象突出，效益衰减，成本加大。宁河县从1999年尝试进行小型农田水利工程设施管理体制改革，采取 “承包、租赁、拍卖”等形式对部分小型农田水利工程设施进行了产权制度改革探索，但从现实情况来看，能够真正实现管理体制改革的很少，受干旱或资金不足无力改造等因素影响，成功案例依然是少数，多数以失败告终。

小型农田水利基本建设建设管理对策与措施

综合分析宁河县现有小型农田水利工程的建设管理现状、存在的问题和制约因素，按照可持续发展战略和科学发展观要求，为确保小型农田水利工程建设管理走上健康可持续发展道路，采取以下对策及保障措施是十分必要的。

1.加强组织领导、建立健全农田水利建设机制

建立农田水利建设领导负责制。县委、县政府要切实加强对农村水利工作的组织领导，明确每年的农田水利基本建设任务与各乡镇目标考核挂钩，将该项工作列入各乡镇年终主要目标之一进行考核。各乡镇党委、政府要切实加强对农田水利基本建设工作的领导，实行行政首长负责制和任期目标责任制，把农田水利基本建设列入重要议事日程，做到主要领导负总责，分管领导具体抓，认真分配任务，层层建立责任制，层层抓落实，把任务落实到单位和个人。明确划分事权，实行分级办水，鼓励个人、社会团体、企事业单位引进外资办水利，完善质量监督检查机制，要落实技术指导和监督，确保工程质量。

2.多渠道筹集资金，完善投入机制，调动群众积极性

积极争取国家对小型农田水利基本建设资金投入的同时，县政府应从全县预算内新增财政收入中增加安排部分资金用于配套资金，设立小型农田水利设施建设专项补助专项资金，并采取 “以奖代补”的形式，对农户投资投劳开展农田水利基础设施建设给予奖励补助，发挥好政府扶持资金的激励、引导作用。加强资金管理、专款专用，设立专门账户。根据项目总体规划确定投资安排，编制财务计划。按工程进度和质量分期拨款，严格执行项目有关规定及财务管理办法严格审计。管好用好国补及地方配套资金。此外，应积极引导和帮助广大农民群众提高认识，认真贯彻落实“谁投资、谁建设、谁管理、谁受益”政策原则，制定相应的法规、政策，激发农民群众自觉投资、投劳参加小型农田水利设施建设的积极性，保证自筹资金及时到位，广泛鼓励全社会参与，吸纳社会资金办水利，努力促进形成农村小型农田水利事业发展投资多元化投资机制，确保水利事业持续快速健康发展。

3.加强农村水利服务队伍建设

采取多种形式和措施，努力构建一支高素质的农村水利从业队伍，逐步建立健全符合宁河实际的小型农田水利队伍建设和管理，建立健全水利合作组织发展的框架体系。水利管理站是县级水行政主管部门的派出机构，实行条块结合、双重领导，主要职能是负责本乡镇行政区域内水利工程的规划、建设和管理，防汛抗旱，灌溉排涝，水资源管理，协助做好水行政执法和规费收缴，国有扬水站的运行管理，新技术推广等等。乡站人员事业经费应纳入县级财政预算计划，并通过县级水行政主管部门再下拨到乡站。要实现事企分开，精简乡站事业编制人员．乡镇水利站要向制定规划、监督建设、经营管理转变，加大水利技术示范和推广力度，依靠科技进步提高农田水利建设和管理水平，尽快实现公益性服务与经营性服务相分离、综合性服务和专业性服务相结合、科技性服务和指导性服务相协调，努力提高服务水平和服务质量。

4.深化体制改革，完善工程建后管理体制

建立责权明晰的管理体制，进一步深化小型水利工程产权制度改革，积极鼓励组建农民用水者协会，发挥农民自建、自管、自用的优势作用，使更多的农户合作组织直接参与工程建设管理，工程验收合格后，将产权一次性交给农民用水者协会，并由县水行政主管部门发放工程设施产权证，由农民用水者协会对工程进行使用管理；建立良性的运营机制，根据工程实际，由水务、物价、受益户代表本着 “成本＋维修费＋管理费”的原则，共同制定水费计收标准，确定管理人员数量，完善监督管理机制，县、镇（乡）水务、财政、物价等部门联合成立监督检查组，对工程运行管理情况进行监督检查，在设备使用上，由县、镇 （乡）水利部门负责技术指导，保证设备正常使用，使其最大限度地发挥效能，在设备管理上，由农民用水者协会组织妥善管护，及时维修，及时更换零部件，以提高设备及设施使用寿命，确保小型农田水利设施的有效养护及其功能的有效发挥。

就宁河县而言，农业生产和农村经济在国民经济中占有举足轻重的位置，小型农田水利工程是农业和农村经济发展的重要基础设施。加强小型农田水利基础设施建设,是进一步提高农业综合能力,实现农民收入稳定待续增长的一项重大举措，通过实施小型农田水利工程建设，将有利于改善宁河的水利基础设施条件，提高粮食产量，保障粮食安全；有利于调整农业产业结构，增加农民收入，为建设社会主义新农村服务农村改革发展，进一步缩小城乡差别，缩短地区差距夯实基础。通过小型农田水利工程的实施，积极推行节水灌溉，节约了农业灌溉用水量，提高水利用效率，在一定程度上优化了水资源配置，将有利于生态环境的保护，对区域生态环境改善产生积极影响。为了深入贯彻落实十七届三中全会精神，特别是在当前国家高度重视农田水利基础设施建设，提高农业综合生产能力、保证国家粮食安全的新形势下，必须采取有力措施，努力改善提高农村小型水利设施条件，建立起设施完备、抗灾能力强、有利于保护生态环境、具有较高经济社会效益的小型水利设施体系，同时深化小型水利设施产权制度改革，建立健全有利于小型农田水利健康快速发展的长效管理体制。可以说，加强小型农田水利工程建设管理是加快实现传统农村水利向现代农村水利的转变，实现农村水利的新飞跃的重要举措，是国民经济可持续发展的必由之路。