浅议提高公安派出所民警治安调解能力的对策

吴兴春

（公安边防部队广州指挥学校，广东 广州 510663）

浅议提高公安派出所民警治安调解能力的对策

吴兴春

（公安边防部队广州指挥学校，广东 广州 510663）

基层公安民警因民间纠纷处理能力相对薄弱，调解民间纠纷的水平直接制约着群众工作的正常开展，迫切需要建立一支精通治安调解业务的民警队伍。针对调解过程中出现的诸多问题，我们应该及时采取行之有效的调解措施，争取在公安工作上取得更大的战果。

治安调解；问题；建议

当前公安边防派出所承担的工作任务重，范围广泛，基层警力严重不足，各项专项斗争又接连不断，已经超负荷工作的基层边防派出所民警还要为一些可以避免的投诉案件而牵制不少时间和警力。因此，探讨如何提升基层民警的调解水平，不管是从“立警为公、执法为民”的角度，还是从减少投诉、把警力用在刀刃上的角度来看，都具有重要的现实意义。

一、治安调解

2009年，全国各地公安机关注重做好群众工作，强化治安调解，化解民间纠纷，力把矛盾化解在基层、解决在源头。经过努力，共调解治安案件137.8万起，占查处治安案件总数的22.4%，其中，江苏省公安机关成功调解治安案件14.6万余起，广东省公安机关成功调解治安案件13.2万余起。全国公安机关这一强化治安调解、积极化解社会矛盾的做法，大大降低了案件“民事转刑事”的可能性，消除了影响社会稳定的大量隐患，增进了社会和谐，产生了良好的社会效果，受到各地党委、政府以及广大人民群众的好评。

所谓公安机关的治安调解，是指对与因为民间纠纷引起的治安案件，双方当事人在公安机关的主持参与下，通过说理教育，分清是非，使当事人认识到自己的缺点、错误，化解矛盾，达到长期和睦相处、维护治安秩序的一种方法，属于行政指导的范畴。

治安调解是解决纠纷的重要手段之一，其意义在于可以从根本上解决一些主观因素引起的纠纷而导致的治安问题。本文所说的“调解”，是单指公安机关对涉及民间纠纷引起治安案件范围内的调解，即《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条和《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十二条规定的治安案件的调解范围。

二、当前基层派出所在调解工作方面存在的问题

一般公安派出所平均每年接警约一千余次，因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理案件约占其中的50%，而在这50%当中，打击处理的占5%左右，因其他原因无法结案的占5%，另外的90%大多采用治安调解的方法，而且其中大部分都是采用当场调解，事后做工作调解的占非常小的比例。在治安调解中，公安民警不乏出现各种问题，导致这些问题的原因既有公安部门的责任，也有民警自身的不足。

（一）基层民警缺乏相关的业务指导

当前公安派出所的业务是很繁重冗杂的，这主要体现在两个方面：一是纠纷数量大幅上升，二是纠纷种类日趋繁杂。过去的纠纷主要涉及家庭、邻里、同事之间的争议，目前随着经济社会的发展，噪声问题、饲养动物问题、物业管理问题、供暖问题等都可能引发纠纷。基层派出所开展调解工作的压力不断增大导致了一些基层民警产生了抵触心理和畏难情绪，直接影响了调解工作的深入开展。治安调解工作占据基层派出所民警将近50%以上的工作量，但上级有关部门对于调解工作的业务指导却是一个“空门”，认为只要是民警，不用培训和学习就应该会治安调解，忽略了治安调解的潜在要求。因此，如果所有的民警都要经历多次调解失败——多次被投诉——不断总结经验教训——调解成功这个过程的话，那么，要实现“零”投诉的概率肯定也是“零”。再往深一点说就是不能切实发挥为民服务的作用。

（二）调解程序缺乏规范

目前公安部对公安调解的受理、调查取证、调解程序、制作调解书等没有统一规定，仅针对治安调解工作有一些原则性要求，对民事纠纷调解工作没有规定。实际工作中，民事纠纷调解工作量要远大于治安调解。据统计，在2008年受理的纠纷中，民事纠纷约占70%。由于工作量大，且缺乏规范，导致一些基层民警对调解工作草率从事，执法随意性较大，容易出现工作疏漏。

（三）因调查不充分错失调解良机

不要图省事就一味调解，个别单位、个别民警认为对符合治安调解的案件可以少调查取证，往往只具备当事人双方甚至一方的材料后，就将当事人叫在一起进行调解，这样固然节省了时间，但违背了公安机关办理行政案件程序规定，如果当事人反悔，再去调查取证的难度就加大了。

大多民警在调查取证中能抓住良机，积极搜集确凿的证据，为治安调解的顺利进行打实基础。少数基层民警在工作中执法不规范，取证不及时，贻误战机，造成双方当事人责任无法认定，调解无法顺利进行。没有伤情鉴定就轻易调解结案。打架斗殴引起伤害的，只要有伤害后果的，就应当有伤情鉴定，以判定案件性质，再作出处理，不可草草调解了事。一些基层民警在受理群众因琐事引发的打架斗殴、损坏财物等纠纷案件中，常常以为事小，有的就忽略了基本的询问、取证工作；有的甚至连起码的当事人笔录也省略了。如调解成功姑且不论，一旦调解陷入僵局，双方当事人对某些细节问题产生争议，主持调解的民警无法正确评判，调解就会失败。而事后再做补救工作，则步履维艰，有的甚至因为证据灭失，导致事情无法查明，最终往往会引起群众上访。这样既降低了公安机关的执法权威，又给群众造成了不良影响。

（四）部分民警调解技术不高

有些民警工作积极，责任心很强，调解前的准备工作很充分，但由于调解方法不当或调解程序错误，也会出现调解失败的现象。如有些民警尽管事前分别找双方当事人了解了情况，但由于过于轻信当事人诸如“全部听你（民警）的”、“你（民警）说了算”等等“真诚”的承诺，自我感觉良好，在没有摸清双方当事人真实想法和责任分担的情况下，就草率召集双方当事人进行调解，往往会出现当事人与民警之间新的矛盾。有的派出所为达到调解之目的，不惜代价，进行马拉松式的“艰苦谈判”，有的甚至前后调解了一、二十次，大有不达目的誓不罢休之架势，而就是不愿意作出裁决，看似有作为却常常被告“不作为”，当引以为戒。

明明当事人不愿意调解，派出所却偏偏要反反复复地“做工作”，甚至上门“做工作”，晓以利害，有的是晓以“厉害”，引起当事人的不满，上访上告。事与愿违，把好事办砸，甚至引火烧身。当调理结果与期望值差距较大时，当事人往往中途变卦，不再同意调解，转而通过信访形式向上级公安机关寻求法律救济。

（五）不能明确治安调解的范围

治安调解的范围扩大了，治安调解的程序规范了。对于因民间纠纷引起的轻微治安案件，用治安调解的方式处理，不给予治安处罚，实践证明这种解决矛盾的方法能够使邻里和睦相处，维护婚姻家庭关系的稳定，是有益、有效的。《公安机关办理行政案件程序规定》第145条至第l5l条对此作了详细的规定。在提交全国人大常委会第一次审议治安管理处罚法 (草案)第5条中用更加精炼的规定加以确认，但是与此同时，在调解范围上却作了进一步的收缩和限定，由原来的“民间纠纷”改为“家庭、邻里纠纷”，将“轻微治安案件”明确列举为“打架斗殴或者损毁他人财物的违反治安管理行为，情节轻微 (的)”。对上述限定，笔者持不同看法，认为治安调解的适用范围不应该是收，而是要放，要进一步扩大使用。

按照《人民警察法》的规定，只要公民提出解决纠纷的要求，公安机关就应当给予帮助。该规定既没有明确具体应包括哪类纠纷，也没有界定公安机关应当给予哪些帮助，可以说并未赋予公安机关实质管辖权。这就导致了在实际工作中职责不清的问题，使一些本应由其他行政部门受理的劳资纠纷、房屋纠纷、消费纠纷，甚至应由法院受理的经济类纠纷，当事人也到派出所要求调解。受专业知识、法规政策的影响，公安机关不适宜开展这种专业调解，一般是先受理后移交其他相关部门，但这又涉及前期受理纠纷后的调查取证等工作，很容易与有关部门出现扯皮现象，既增加了实际操作的难度，又容易引起当事人的误解。

（六）纠纷赔偿无据可依

调解纠纷说到底是解决赔偿问题，但目前的赔偿内容仅局限于医药费、误工费等，而对于当事人经常提出的精神补偿没有明确界定，因此赔偿问题经常会演变为当事人的“漫天要价”，导致各方很难达成一致。

三、提升民警治安调解能力的几点建议

提高基层民警的治安调解能力需要方方面面的努力，需要严格执法、需要提高民警的心理素质、需要社区群众的密切配合等，然后把各种力量进行有利的整合后，发挥民警自身素质，顺利开展治安调解工作。

（一）就民警自身素质而言

1.能说。在实地调处时，民警不能让群众几句话就问住了，要充分突出民警“说的过”的本领，要敢说、能说、会说，说的入理入情，说的群众心服口服。当然，“说”，是建立在民警较高的综合素质上的。民警要懂方针政策，懂法律法规，懂业务知识，懂人情风俗，懂人的心理活动，懂做人的风格，要知识广博，才能说到点子上，做到点子上，才能以理服人，以德育人，群众才能听的进去。当然，“说”还要注意方法和技巧，要和颜悦色，轻声细语，要抓住人的心理，这样群众才容易接受。此外，“说”不是强词夺理，要以情动人，要让群众了解矛盾是怎样产生的，帮助他们分析各自的错处，进而检讨自己，使双方距离逐渐拉近，矛盾逐步得到化解。

2.能忍。在实地调处纠纷时，因为群众情绪波动大，说话态度很激动，甚至会把无名的怒火撒到警察头上。这时，调处民警要冷静，千万不能动气，避免与群众起冲突。对于有些群众说的很难听的话，民警一定要忍得住，不要把忍当成示弱的表现，要把群众当成自家人，等他们的气撒完了，情绪平复了，再找他们谈会比较容易解决问题。2008年9月17日上午，海崖村居民王某与商人高某发生口角而大打出手。在公安民警出警后调查时，高某要“以血还血”，调解非常艰难。在这种情况下，该所民警3次到高某家做工作，希望家人做出让步，同时一遍又一遍地做王某的工作，讲清利害关系，缓解其情绪，耐心地做调解工作。被民警敬业精神所感动的王某最终作出让步，双方达成调解协议。

3.能熬。处理纠纷，化解矛盾，民警切忌快刀斩乱麻，要有韧性，能熬。要沉下心来，通过说功，耐心做工作。有时群众口头上接受，是因为碍于面子，并不去履行，这时，民警要努力协助其履行，防止反复或发生新的矛盾，带来难以预想到的结果。如此，熬到一定火候，恰如其分，纠纷处理起来就容易多了。2008年9月6日，胶南市某村的王某与同村的村民刘某因口角发生纠纷，接报警后，我所民警迅速到达现场，展开调查，刘某不依不饶非要公安机关处理王某。民警走访后得知两家关系甚好，后因琐事发生矛盾，民警进一步了解与刘某关系较近的人员后并让他们劝说刘某，开始刘的态度始终未见转变，一遍不行两遍来，经过苦口婆心的劝说两人冰释前嫌。

4.能证。有的民警认为，既然是可以适用调解的治安案件，到时候组织双方当事人调解即可，没必要花时间、费力气去做调查取证工作。公安机关的调解并不是“和稀泥”，而是应当在确定事实、分清是非的基础上进行，因此调查取证是必不可少的。如果不注重调查取证，一旦调解失败，时过境迁，该有的证据无法取到，不仅导致难以认定是哪一方的过错，造成案件调解不下去，而且等到需要作出处罚决定时，也因为事实不清、证据不足而处罚不了。这不仅不利于化解矛盾、解决纠纷，而且影响法律的尊严和公安机关的威信。因此，即使对可以适用治安调解的案件，公安机关也应该依法调查取证，收集足够的证据。这既可以为调解创造有利的条件，便于说服教育当事人，也可以在不适用调解或者调解不成时为作出处罚决定奠定坚实的基础。

（二）就公安机关而言

1.加强业务指导培训。首先，上级公安机关在组织新民警上岗前培训时，应将此项工作作为一门单独的课程，进行专题指导、培训。其次，各单位内部要经常性地找一些调解失败的典型案例进行集体剖析、总结，达到共同提高的目的，使同类性质的问题不再发生。最后，采用以老带新的方式开展各类性质案件的日常调解工作，确保调解工作的成功率，并促进民警调解水平的提高。

2.严格按照调解基本程序操作。受理民间纠纷时，及时制作笔录，制作笔录的同时可以适当地指出其错责（不必过分夸大），为下一步调解作伏笔；取证时不论事态大小，务必及时、全面，证据是调解能否成功的关键；谈话时，调解前先要分别找双方当事人进行一次谈话，听取本人对事件起因、经过和结果的最后陈述，帮助其认识自己在案件中存在的错误和应该分担的责任；调解时，召集双方务必坚持公平、公开、公正的原则；最后，制作调解笔录，不管调解成功与否都应交双方当事人签署意见并签名后结束调解。达成调解协议的，应当制作调解书。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当对违反治安管理行为人依法予以处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。

3.完备法律手续，做到有始有终。有时一个纠纷的调解要做几次甚至十几次的工作才能成功，所以在治安纠纷的调解过程中一定要完善法律手续，详细记录每次调解的过程，等纠纷调解完毕后认真填写治安调解协议书，并要求双方当事人在协议书上签字确认。只有这样我们的调解工作才能善始善终，千万不要出现因为法律手续不完善而造成调解工作的失败。

4.慎重调动责任区民警。公安派出所基层基础工作关键是平时的积累，与辖区群众鱼水关系的形成是民警与群众之间的日常感情交流，对责任区的熟悉，需要投入大量的时间精力，所以，调动一名基础工作扎实、与群众关系融洽、辖区情况又相当熟悉的责任区民警，对派出所工作的开展是不利的。从调解的角度上讲，群众基础好、辖区情况熟悉的责任区民警，调解辖区内治安纠纷（甚至民间纠纷）的成功率是相当高的。

（三）健全组织领导机构，确保治安纠纷有人管

首先，成立调解组织。基层派出所应联系乡镇综治办组建治安矛盾纠纷调解督导小组，负责受理调处辖区较大、疑难治安矛盾纠纷和指导村委治保、调解组织调解一般治安矛盾纠纷。其次，依照政策和法律法规的规定，进一步明确治安纠纷调解组织的职责和调解范围。对派出所受理的够不上刑事、治安处罚的治安纠纷案件，包括发生在公民之间、公民与法人之间和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷，以及因邻里纠纷引起的轻伤害案件，双方当事人自愿调解决定的，一律由治安纠纷调解督导小组负责处理。最后，应规范工作流程。制定操作性强的治安纠纷调解工作流程，实践证明在调解中应遵循以下四个步骤：一调查、二倾听、三劝导、四调解。

（四）进一步完善调解机制

为了进一步规范治安案件调解工作，江苏、河南等省公安机关结合当地实际，着手建章立制，出台了本省公安机关治安案件调解工作规范。为了最大限度发挥治安调解工作的作用，防止出现民警在工作中逾越权限、执法不规范等问题，部分城市公安局逐步完善了调解机制，如南京市公安局，一是首接责任制度，规定派出所社区民警、值班民警和110巡警接待受理纠纷时不得推诿，进行首接调解，调解成功的制作《治安调解书》。二是治安纠纷移交制度，明确规定属于复杂疑难的治安纠纷，经派出所领导审核后移交调解办公室；重大疑难纠纷，经分、县局领导审核后移交调解中心最终调解。三是调解告知制度，市局明确要求，各单位要将受理治安纠纷调解范围进行公示。四是回访制度，各分、县局治安调解指导中心每月必须从各派出所调解结束的案卷中随机抽取10%的案例，对当事人进行回访，听取当事人对调解工作的意见和建议。

公安民警是人民的忠诚卫士，是人民的好公仆，宗旨是全心全意为人民服务。要急群众所急，想群众所想，服务于群众，把执法为民的工作落实到基层，把治安调解工作做到实处，真正构建和谐的警民关系和安宁的社会氛围。

[1]李斌杰，谷福生，黄久萍，王经纯.公安派出所警务工作400问 [M].北京：群众出版社，2004.

[2]李忠信.2006年公安机关办理行政案件程序规定解说与运用 [M].北京：群众出版社，2006.

[3]余凌云.治安管理处罚法的具体适用问题 [M].北京：中国人民公安大学出版社，2006.

[4]张金位.试述如何提升基层派出所民警治安调解能力 [J].宁强公安，2006,（15）.

[5]段纲.办案笔录的制作 [M].北京：中国人民公安大学出版社，2005.

[6]金家闾.提高民警调处纠纷能力从何入手 [N].人民公安报，2006-07,（4523）.

Measures to Enhance the Mediation Ability of the Police
in Local Police Stations

Wu Xingchun
(Guangzhou Command School，Guangzhou，Guangdong，510663)

The relatively low ability of the police to handle civil disputes restricts the normal development of the mass work，which urgently demands the building of a police team good at mediation work.Efficient mediation measures should be taken to make greater achievements in public security work.

mediation；problem；suggestions

D631

A

1672-6405（2010）02-0017-04

吴兴春（1981- ），男，公安边防部队广州指挥学校边防业务教研室助理讲师。

2010-04-29

张钦]