关于工业产品生产许可证管理的探讨

(安徽省标准化研究院，合肥 230051) (安徽省产品质量监督检验研究院，合肥 230051)

1 现行生产许可制度管理简介及现状

工业产品生产许可证制度是国家为了加强质量管理，确保危及人体健康、人身财产安全的重要工业产品的质量，配合国家产业政策的实施，促进市场经济的健康发展，而实施的一项政府行政审批制度。一方面，政府通过对企业的生产必备条件审查，并对产品质量进行型式试验和全项目抽样检验，审查企业是否具备连续生产合格产品的能力，对符合条件的企业，由政府颁发证书，准予生产；另一方面，通过执法监督对无证生产、销售无证产品以及有证生产不合格产品等违法行为，依法予以查处。因此生产许可证制度是政府依法对产品质量实行强制管理的一项有效措施。目前，全国生产许可证管理的体制是：国家质检总局统一管理，省级质量技术监督局负责组织实施，有关行业部门、协会参与，地方质量技术监督局负责依法查处。具体为： 国家质检总局负责全国工业产品生产许可证的统一管理，概括起来为“五个统一”，即依据国家有关的法律、法规修订工业产品生产许可证管理办法及有关工作文件，商请有关部门统一制定并公布工业产品生产许可证产品目录；统一批准设立产品审查部、审批产品实施细则、批准产品检验单位；统一组织审查部和地方质量技术监督局对企业进行审查；统一向符合条件的企业颁发证书并公告获证企业名录；统一组织地方质量技术监督局对获证企业的监督管理和对无证企业的查处等。

2 工业产品生产许可证管理过程中应当明确的几个问题

2.1 在审查执行上统一尺度

审查环节是生产许可证的关键环节，毋庸置疑，审查员的素质直接影响审查质量，而在某些问题上，有经验的审查员的意见也不统一，如《机动车制动液产品生产许可证实施细则》[1]质量控制关键点的设置，按照该细则的要求具体为：(1)是否对重要工序或产品关键特性设置了质量控制点；(2)是否在有关工艺文件中标明质量控制点。这样企业根据自己认识或者出于某种特殊目的认定某个相对简单工序是关键工序，而审查员根据审查经验以及参照其它同类企业的实际情况认为这道工序并不能对产品质量造成关键性影响，不应作为关键点予以控制，则在评价上就会出现问题。如果认为符合要求，对于企业的产品质量控制可能没有任何益处；如果认为不符合，又找不到比较直观、明确的依据。这就成为重要工序的认定问题，如果不解决就可能直接影响最终结果的判定。

2.2 证后监管之“有证生产不合格产品行为”的判定

根据《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》[2]和《工业产品生产许可证管理办法》[3]的有关规定，目前对获证企业的监督管理工作主要采取国家监督抽查、地方监督抽查和日常执法监督和生产许可证年度监督审查等方式。对无证生产、销售无证产品以及有证生产不合格产品的违法行为，将依据有关规定进行处罚。可以看出，证后监管有两个重点:无证生产、销售无证产品的行为，有证生产不合格产品的行为。第一种行为处罚的适用法律法规很容易找到，但第二种有时比较难于处理。现在企业的产品必须贯标生产，生产许可证管理产品的生产更是如此，但GB/T 5849-2006[4]的7.2.3.5其它条款中明确写道“经供需双方协议，可采用其它抽样方法和判定规则”，如果抽样方法和判定规则可以放宽，则产品质量的最终判定无疑可以放松，因为标准中已经给出了一个放松的条款，进而有证生产不合格产品的行为无法判定。

2.3 强化审查还是强化监管

对于这个问题，意见不一，首先应当明确许可证制度是体现在进入门槛上还是管理上，如果是进入门槛，那么获证企业的违法行为就应当由企业法人自身来承担因此造成的民事、刑事责任；如果是管理，那么取证只是开始，政府的监管才刚刚开始，由于是在源头监管，就必须分别在以原辅材料质量为中心的采购控制、以半成品质量和参数监控为中心的过程控制、以出厂产品质量控制为中心的产品质量检验以及以工艺管理为中心的技术文件管理上体现出来。目前较为客观的态度和实际实施的是两者兼重，强化审查是为了保证审查质量，也是贯彻好生产许可证制度的必然要求;而强化监管是为了保证企业持续稳定地生产出合格产品、建立监管长效机制的内在保障。

2.4 放松检验还是严格检验

某些产品的实施细则规定，譬如《水泥产品生产许可证实施细则》[5]中的比对验证条款核查要点之一是企业与承担水泥产品生产许可证检验任务的检验机构每两个月进行一次对比验证。现实中很多企业采取的方式有：(1)忘了做；(2)让不具备资质的机构做；(3)只是发证当年做。这里反映了一个问题，对于(1)、(2)两种情况较易处理，但对于(3)如果认同，则等于放松检验，如果不认同，企业毕竟做了工作，因此相应于放松检验应当针对企业实施严格检验，不仅要补足5年内全部比对试验且要提高检验频次，减少擦边球现象，否则这一条款的规定没有实际意义，无法保证监管的有效性。

2.5 型式检验的执行者应该是谁

目前许可证管理的产品实施细则基本上都有一项要求，即型式检验。事实上，根据相关产品的标准规定，型式检验一般应在以下几种情况下进行：(1)新厂生产试制定型检验；(2)正式生产后，原材料、工艺等发生较大的改变，可能影响产品性能；(3)正常生产时，每半年进行一次；(4)出厂检验结果与上次型式检验结果有较大差异；(5)国家质量监督机构提出进行型式检验。通过以上规定可以大体判定，型式检验是非常严肃和重要的环节，而什么样的机构做出来的型式检验报告可以认同呢？是所有通过相关产品实验室资质认定的机构还是生产许可证发证检验机构？如果只要通过相关产品实验室资质认定的机构都可以，那么许可证发证检验资质为什么又需要特殊的审批，这一点也应当予以明确。

2.6 设备改造可不可以接受

企业针对设备的改造目的有两个：提高精度，提高产能。提高精度可以理解，但提高产能则可能以牺牲精度为代价。一般来说，审查时注意的要点是企业有没有进行设备认可和人员鉴定，如果有，可以接受；如果没有，是否扩大部分就不予以认可？这一点值得探讨。

2.7 建立风险预警机制，强化评审人员的生产工艺管理知识

食品安全方面出现的问题凸显了风险预警机制的重要性，事实上，工业产品的风险预警同样重要。风险预警机制的建立健全基于评审人员对生产工艺管理的熟悉程度，因此对于评审人员来说，强化自身对生产工艺的了解尤为重要。相关主管部门应当重视评审人员的经验和经历，尤其针对新审查员和审查经历较少的审查员，在培训上是否也可以与各相关行业龙头确立合作培训关系，借重企业来培养熟悉生产工艺的人员，在此基础上，针对监督不良企业因偷工减料、以次充好、乱添乱加而威胁到的质量安全的风险预警机制才能建立健全并切实有效的运行。

3 部分工业产品生产许可证管理面临的矛盾

3.1 消费者对生产许可证制度持欢迎态度而部分生产企业对该制度较为抵触

消费者因为掌握的信息不多，对产品具体生产过程不了解，必然希望政府部门出来管理以帮助消费者辨明质量优劣或者保障质量安全，因此对生产许可证制度持欢迎态度；而部分生产企业的态度较为抵触。一种是因为部分企业觉得自己的生产工艺简单，认为国家没有必要对其所生产的产品实施许可证管理，从而在主观意识上不重视，进而影响取证进度；另一种是认为生产许可证的取证是走过场，完全凭现场核查人员的主观判断，没有认真研读相关产品的生产许可证实施细则，事实上是细则规定了相关的要求，大体上分别是从质量管理职责、生产资源提供、人力资源要求、技术文件管理、过程质量管理、产品质量检验、安全防护及行业特殊要求等7大条款予以要求，企业必须在审查现场提供相关的客观证据，可以是纸质材料，也可以考核现场人员以论证其培训、工作的效果；还有一种比较隐蔽，在现场能够提供一段时期内的材料，也能符合实施细则及相关法律法规的规定，但是在取证之后就放弃了原来的模式，如果说采用更先进或更有效的管理模式则监管部门无疑是欢迎的，譬如在满足细则全要素的条件下，实施ISO 9001、ISO 14001或CARB等认证，但他们往往是重新回到那种较为粗放的管理模式上，生产许可证管理是为保证特定产品的质量安全而设定的基本门槛，可见这类企业往往是思想上出现了问题。

3.2 政府部门对生产许可证制度的理解与生产企业对该制度的理解不统一

政府部门针对许可证的理解是从国家战略的高度来思考，其目的是为了保证直接关系公共安全、人体健康、生命财产安全的重要工业产品的质量安全，贯彻国家产业政策，促进社会主义市场经济健康、协调发展；而生产企业作为个体则认为这么重的责任要企业来承担有点难以承受，并且因为实行生产许可证管理，企业要接受监管，额外支出一部分成本以保证体系运行有效、设备安全运转、质检控制严谨、各项措施落实到位而难以接受。

3.3 形式发展的迫切要求与管理部门监管力度不足

随着社会经济的持续发展，针对非常重要的工业产品，人们对它们的质量安全提出了越来越高的要求，这就对管理部门监管的广度与深度都提出了更高的要求，管什么、怎么管、管到什么程度都是亟待解决的课题，监管力度不足主要体现在以下几个方面：存在于县级监管力度技术能力较低；存在于地域监管机构技术水平不平衡；对监管具体应当进行到什么程度的认识存在问题而造成监管力度不足。

4 对策及工作重点

自国家质检总局主管许可证管理以来，我国企业的规范化管理以及产品质量有了较大提高，但随着社会的发展，对于生产许可证制度的宣传贯彻仍需加强，尤其是一些易混淆及不明确的细节应当予以明晰,因此需要通过以下方式展开工作。

4.1 大力宣传，监管与宣贯并重

对生产企业进行生产许可证管理是一项复杂的系统工程，单靠几个人、几个部门是无法做好的。首先，要从制度施行原因上予以讲解，让大家从道理上

明白该制度的科学性，对企业产品质量安全的促进性，从而培养他们支持许可证工作的主动性；其次，要从法律法规上予以宣贯，既要让员工知道许可证管理产品生产企业是《工业产品生产许可证管理办法》的要求，又要让其理解《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》的规定，从而使其增强责任感、紧迫感，要从细则内容上进行讲解，有针对性地讲解细则相应条款的具体内容，使企业员工既能理解许可证管理制度，又能针对要求在日常做好相应的准备工作。

4.2 明晰关系，管理与服务并重

首先，许可证管理部门与企业不仅是管与被管的关系，是互相依存、互相促进的关系，更是服务与被服务的关系。企业需要管理来提高质量安全意识，政府管理部门需要通过服务企业来体现政府的管理职能；其次，“审查要把握原则，服务要把握方向”，许可证管理中的重要一环就是审查，审查人员应当恪守生产许可证工作人员守则，审查必须本着“透明公开、廉洁高效、公平公正”的原则，许可证管理部门的服务必须是基于“三大服务”的思想，审查与服务要严格区分，严格按照《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例实施办法》要求进行，杜绝“违规、唯心、维情”现象，否则许可证管理的严肃性和科学性就无法保证。

企业必须牢固树立长远发展、安全发展、持续发展的思想，坚决抵制取证前突击的“敷衍”思想和取证后放松的“懈怠”思想。取证前要根据细则以及相关法律法规认真查找问题，发现并整改隐患；取证后，仍要注意防微杜渐，让生产许可证管理促进企业创新、节能、增效、出效益。

[1] 中华人民共和国国务院令第440号 中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例[S].

[2] 中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局令第19号 工业产品生产许可证管理办法[S].

[3] GB/T 5849-2006 细木工板[S].