文化需求：优化农村公共文化服务的关键*

彭益民

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南长沙4 10006)

·管理科学·

文化需求：优化农村公共文化服务的关键*

彭益民

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南长沙4 10006)

确保公共财政资源有效地用于农村文化建设，实现农村公共文化服务供给的最大化和最优化，是目前亟待解决的问题。从理论和实践相结合的角度来看，优化农村公共文化服务的关键在于真正满足农民的基本文化需求，改变自上而下的行政指令性提供模式，实现好、维护好、发展好农民群众的基本文化权益。因此，必须坚持以满足农民文化需求为出发点开展农村公共文化服务，深入研究和把握农民的基本文化需求，拓宽有效满足农民基本文化需求的途径。

农村公共文化服务；农民基本文化需求；途径

在整个公共文化服务体系中，农村的公共文化服务是最薄弱的环节。我国长期实行城乡二元体制，不仅使城乡经济发展差距很大，而且城乡文化生活的悬殊更大。城市文化生活丰富多样，色彩斑斓，而广阔的农村则寂寞冷清，文化生活单调贫乏。政府对公共文化事业投入少，而且这本来就少的投入又集中在城市。这种状况严重制约着城乡统筹发展、和谐社会的建设。进入新世纪以来，在中央的推动下，各地都加大了农村公共文化服务的投入，取得了不少成就。但如何确保公共财政资源有效地用于农村文化建设，实现农村公共文化服务供给的最大化和最优化，是亟待解决的问题。笔者认为，优化农村公共文化服务的关键是改变自上而下的行政指令性提供模式，立足于满足农民的基本文化需求开展农村公共文化服务，尊重农民的意愿，研究和把握农民的基本文化需求，拓宽有效满足农民基本文化需求的途径。

一、坚持以满足农民文化需求为出发点

1.满足农民的文化需求是农村公共文化服务的基本目标

20世纪80年代西方产生的新公共服务理论提出了构建一种以公民权利和公共利益为指向、顺应现代公民社会发展要求的新的公共行政范式。认为政府的职能就是服务，要建立具有资源聚合力与现实回应力的公共机构，以更好地承担起服务于社会公共利益的职责。力倡公共行政的服务价值，主张把服务对象的最大满意度作为公共行政追求的目标。依据这一理论，政府必须把满足农民的文化需求作为农村公共文化服务要实现的目标，把服务对象的满意度和服务的高效率作为公共文化机构管理的评价标准，督促公共文化机构研究农民的文化需求，针对农民多样化的文化需求结构，设计、提供相适应的文化服务[1]。我国早在新中国成立之初就提出社会主义建设的目的是不断满足人民日益增长的物质和文化需要。科学发展观坚持以人为本，以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。我国大力发展先进文化的目标，是通过建设健康向上、丰富多彩并具有时代特色和民族风格的社会主义文化，满足人民群众日益增长的精神文化需求、提高人民群众的思想道德素质和科学文化素质。因此，农村公共文化服务以满足农民的文化需求为目标，是我国社会主义性质所决定的，是我国社会主义现代化建设一直追求的目标和应有之意，政府应该为农民提供最需要的公共文化服务。

2.满足农民的文化需求是优化农村公共文化服务的必然要求

农村公共文化服务的投入效益主要体现在帮农民解决“精神饥渴”的问题，使农民享受到公共文化福利，实现好、维护好、发展好农民群众的基本文化权益，促进农村生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主，取得良好的社会效益。但长期以来，我们过多地强调文化产品的意识形态属性，统得过死，更多地把人民群众当成“受教育者”，提供什么样的文化产品取决于党和政府的意愿。其内容主要是宣传方针政策、时事政治，其方法多是灌输式，对农民的文化需求则考虑不多。改革开放30多年，尽管社会发生了巨大变化，农民群众的主体意识增强，文化需求日益多样化，但一些领导干部仍习惯于拍脑袋代替农民决定他们的文化需求，结果提供了不受欢迎、并未产生多少实效的文化产品。一些“叫好不叫座”的文化产品被评奖，评奖结束却直接进入仓库。有些领导则追求有形政绩，重硬件建设、轻软件建设，注重城镇建文化场馆，而农民群众真正喜闻乐见的文化产品和文化服务却很少提供，结果使宝贵的文化资源没有落实到服务对象。这种不尊重农民文化需求的投入既加剧了文化资源的浪费，也败坏了公共文化服务应有的信誉。要优化农村公共文化服务，就必须建立健全反映农民文化需求的机制，从搜集、分析农民文化需求入手，根据农民的文化需求制定文化政策，提供切实有效的文化服务。

3.满足农民的文化需求是充分调动农民参与文化建设的有效方式

农村文化建设既不单纯是资金投入的问题，也不是政府能包揽的工程，没有广大农民群众的积极参与难以取得实效。文化需求的满足不同于其他需求满足，农民只有通过参与和体验各类文化活动才能实现。农民不仅是农村公共文化服务的享用者，也是不可缺少的提供者，农村文化建设的具体事务是政府包揽不了的，需要动员社会力量广泛参与。比如农民自办文化就更贴近农民，是新时期农村文化生活的重要形式和公共文化服务的重要补充。许多地方农民以家庭为单位开展文化活动，发展农家文化大院和文化中心户，建设庭院文化，组织多种自娱自乐文化队伍，受到农民的普遍欢迎。农民是农村公共文化需求的表达者，农村公共文化服务的有效开展，需要农民积极表达观点、看法和意愿，从而使文化服务更加贴近农民。农民还是农村公共文化服务的评价者、监督者，农村公共文化服务效果好不好，农民最有深切感受、最有发言权。由于当前农村公共文化事业单位的人才招聘制度和业绩考核评价制度不健全，有些农村公共文化事业单位工作人员能动性不强，创造性不大，解决这一问题需要农民群众参与对公共文化事业单位及工作人员的考核评价。由此可见，农民是农村文化建设的主体，农民群众的积极参加与否决定着农村公共文化服务的成效和好坏。要调动农民参与文化建设的积极性和创造性，就必须使农民对文化建设感兴趣，使文化建设对农民有帮助，这必然要求政府建立与农民之间长期的良好互动关系，坚持以满足农民的文化需求为出发点。

二、深入研究和把握农民的基本文化需求

随着改革开放的深入和经济的快速发展，我国农村社会逐渐由封闭走向开放，农民文化需求日益多样化。由于农村居住分散，生产生活方式不同于城市，因而农民对公共文化服务的内容、形式、提供方式的要求具有特殊性。政府只有深入调查研究，真正把握农民的基本文化需求，才能为农民提供学得懂、用得上、喜闻乐见的文化服务。

1.农民所需要的文化服务其内容必须有利于发展农民、提升农民的素质

从理论上说，文化权利是一种发展权。现代国际社会强调包涵人的生存权和发展权的人权，生存权侧重于经济发展，使人获得丰富的物质财富；发展权则侧重于文化的发展、传播和享受，促使人的全面发展。二者都具有重要意义。现代社会，人的物质生活水平得到大的提高，发展权显得尤为重要。文化需求是一种基于生理和安全需要之上的较高层次的需要。人在生产和生活中需要精神动力，需要提升生活品质、抚慰心灵、修养性情、沟通情感，社会也需要通过倡导真、善、美营造良好的社会风气，于是就产生了相应的文化需求。人的全面发展需要多种多样的文化生活来陶冶。但由于我国幅员辽阔，人口众多，经济社会发展水平还不高，文化底子薄，还不能满足农民丰富多彩的文化需求，而只能满足农民的基本文化需求，维护基本的文化权益。这就要求我们深入研究和准确把握好两个“基本”。近年的调查研究表明，农民特别关注的文化需求有：培训、技术服务、信息服务以及休闲娱乐活动。中国经济社会快速发展的现实使农民切身体会到传统的生产、生活方式已不适应，深切感到市场竞争的压力，农民苦于没有一技之长、信息闭塞，难以找到致富门路，迫切需要政府提供技能培训、技术服务、市场信息服务[2]。培训内容要实用，如向农民传授进城务工的技能、在家务农多种经营的技能和经营管理知识、法律知识等，以提高农民生产经营的能力[3]。技术服务重在引导农民提升农业产业结构，开发市场前景好、生产效率高的农作物品种，发展农产品深加工，帮助农民解决生产的技术难题。市场信息服务主要是把农村与外面的世界、农民与广阔的市场紧密联系起来，使农民及时了解时事政策和市场变化。农民还需要开展各种休闲娱乐活动，愉悦精神，丰富生活。满足以上这些需要是农民适应社会发展的基本条件，也构成了现阶段农民基本文化需求的主要内容。

2.农民所需要的文化服务其形式必须通俗易懂、为广大农民喜闻乐见

中国农民最讲实用性，在知识的传授、法律和政策的宣传教育方面，不喜欢讲深奥的“为什么”，更愿意掌握“怎么做”，希望学习能“管用”。这就要求农村公共文化服务做到“三个结合”：把文化服务与经济发展相结合，满足农民致富的需要；把文化服务与乡村文明建设相结合，满足农村社会发展的需要；把文化服务与提高农民综合素质相结合，满足农民自身发展的需要。在知识学习方面，农民不喜欢生硬的说教，而喜欢用乡土气息浓郁、朴实的语言来传授，用看得见的示范来说明，用寓教于乐的活动来吸引。比如，农家书屋作用的发挥，既要有文字表达适合农民口味、内容符合农民生产经营需要的图书，又要以农家书屋为平台，组织专题讲座、知识抢答赛、辩论赛和读书评比等多种形式的活动，激发农民读书的兴趣。在文艺活动方面，农民喜欢有地域特色、承袭传统的形式。中国各地地域性文化丰富多彩，差异很大，如湖南花鼓戏，东北秧歌、二人转，山东快书，河南豫剧，陕西秦腔等。几千年来农村处于较闭塞的环境中，农村流传和保存了大量传统的文化艺术品种，农民从小受这些传统文化艺术的影响，对其有浓厚的情结。应该善于利用这些群众喜闻乐见的载体，将健康、向上、和谐的内容充实进去，送给农民。农民还特别喜欢热闹的活动，它能排遣寂寞、消除劳作的辛苦、沟通乡亲的情感。爱热闹的农民喜欢参与自娱自乐的文娱活动，不仅兴致勃勃地玩狮、舞龙、划船、观灯，而且不少地方的农民还利用现代化的手段进行创新。应该充分尊重和利用农民这种热情，借助农民的力量丰富农村文化生活。

3.农民所需要的文化服务其提供方式必须多种多样、方便有效

农村地域广阔，农民居住分散，让农民集中起来享受公共文化服务相对困难，特别是在地广人稀的西部和交通不便的山区尤其是如此。农民希望能得到就近便利的文化服务，不必费时费力费钱。这就要求合理布局乡镇及以下文化机构和设施，优化配置农村文化资源，便于农民就近参加文化活动。多开展流动文化服务活动，如用流动舞台车、图书大蓬车的方式深入村组，真正把文化服务送到千家万户。同时，各地农村生产具有地域特色，其发展不平衡，文化传统亦有差异，就是同一地域的农民其文化需求也呈现出多样性、差异性和层次性，因而农民对公共文化服务内容和形式的要求会千差万别。农民期望政府能够从本地情况出发、从农民文化需求的现实出发，因地制宜，因人而异，制定不同的文化政策，采取不同的办法，提供不同内容、不同形式的文化服务，以满足他们急切的文化需求。这就要求政府切忌用“一刀切”的方式提供整齐划一的文化服务。

三、拓宽有效满足农民基本文化需求的途径

1.健全农村基层文化服务网络

加强农村公共文化服务的基础设施建设。满足农民文化需求首先要解决服务的基础设施问题。要继续抓好广播电视村村通工程、全国文化信息资源共享工程。通过新建、改建、扩建、联建等方式，加强各级图书馆、群艺馆、文化馆、特别是乡镇文化站、村文化室（文化中心）的建设，重点解决乡镇文化站的活动场地和运行经费问题。依托各级公共图书馆，分别建立省、市、县文化信息资源建设管理和服务中心，在乡镇文化站建立基层中心，在村和社区发展基层服务点，逐步建成能走进乡村千家万户的数字文化服务体系。充实和完善基层服务点的设备配置，规范配置标准，加强对基层服务网点的技术指导，提高其信息服务、教育培训、文化娱乐等多种文化服务能力。建设好乡镇图书馆（室）、农家书屋（草原书屋），加大送书下乡的力度，根据专家的意见和农民的需要采购图书，切实解决农民看书难问题。继续实施流动舞台车工程，力争使大部分送戏下乡的剧团都拥有政府统一配送的流动舞台车，并且更新农村放映队的设备，以解决农民看戏难、看电影难问题。充分发挥各部门的优势，探索合作的方式和途径，整合资源，提高资源利用率。把文化信息资源共享工程与农村党员干部现代远程教育工程、农村中小学现代远程教育工程、电信系统电话村村通工程结合起来，把农村公共文化服务基础设施建设与乡村学校建设结合起来，把学校建设成为重要的乡村文化活动阵地。

加强农村公共文化服务基层组织建设。目前，农村基层文化队伍素质普遍偏低、人员不稳定，严重制约了农村公共文化服务的发展。必须积极实施农村文化队伍骨干培训工程，分阶段、分层次对农村文化人才进行培训，建立一支政治素质强、业务素质高、工作作风过硬、结构合理的文化队伍。充分利用艺术院团的人才优势,组建文化扶贫队，深入农村培养文化创新人才，积极扶持民间艺人、义务文化管理员和指导员、文化经纪人，激发他们的艺术才能，提高他们参与文化创造及公共文化服务的水平。健全公共文化事业单位的人才招聘制度，吸引优秀人才投身农村公共文化服务事业。强化竞争和业务考核机制，充分调动文化工作者的积极性和创造性，激励他们深入生活，服务基层。以群众满意作为考核的基本标准，以开展文化服务活动的数量和质量作为考核的重要指标，定出科学有效的考核制度，把考核评价结果作为决定乡镇公共文化事业单位工作人员的奖金发放、评优表彰、职称晋升乃至进退去留的重要依据。农民自办文化参与人数多，辐射面广，持续性强，更有利于经常、便利且低成本地满足农民群众的各类文化需求。要采取积极有效措施，鼓励和扶持农民自办文化，支持农民自办农村业余演出队、业余电影放映队、文化中心户、农家书屋等，为农民提供便利有效的文化服务。

2.健全农民文化需求表达机制

健全农村公共文化需求的表达机制，是实现供求一致、提高农村公共文化服务有效性的前提条件。首先要解决思想意识问题。一方面要强化农民文化权利意识和公共利益意识。由于历史上形成的“顺民”思想还有着广泛影响，农民的权利意识不强，对公共利益、公益事务缺乏关心，对公共文化服务需求意愿的表达更弱。要宣传和落实民主政治制度，向农民告知自己应有的文化权利，多听取农民的意见，多给农民参与决策的机会。可通过公共利益的教育、引导农民生产经营的联合、开展村民议事活动和各种交流活动等来强化农民的公共利益意识和权利意识，在参与的实践中不断提高其素质和能力。另一方面要强化政府工作人员的服务意识和民主意识。各级政府及其工作人员要乐于听取民意、善于听取民意，改变由政府部门来代替农民决定文化服务的模式。要真正树立为人民服务的观念，重视农民的公共文化需求，多想办法尽可能地予以满足；真正发扬民主，经常深入基层，保持与农民群众的联系，多开展调查研究，深入了解民情，研究农民的需求，找出满足农民需求的办法。

在强化意识的基础上，要建立健全农民表达公共文化需求的渠道。一是疏通各类组织和农民向政府反映民意的渠道。充分发挥人大、村民自治组织、社会组织反映民意的作用，增强这些组织对政府决策的影响力。提高各级人大代表服务农民的能力和意愿，促使他们积极履行职责，及时反映农民的利益诉求。落实村民自治制度，通过“一事一议”、“村民代表大会”等形式，表达和汇聚村民需求偏好，形成代表集体意志的公共需求愿望。培育和指导农业生产专业合作社、农民自娱自乐组织等农村社会组织，这些组织具有代表性，有利于整合和表达农民利益需求，应多听取这些组织反映的农民文化需求。同时要建立健全社会诉求机制和法律法规体系，使农民有一个合理合法的途径来谋求和维护自身的合法权益，表达利益需求。二是建立市场表达需求的机制。要善于通过市场，消费者以购买行为表达自己的需求，生产者则根据销售情况组织生产，从而使供求趋于一致。可把农村公共文化服务的提供和生产分离开来，政府出资委托民间文化服务组织和企业生产，将市场机制引入生产环节，让农民自主选择服务的组织或企业、服务的内容和形式，使农民获得所需要的服务。市场表达需求方便、直接、有效，应积极拓宽这一渠道。三是充分发挥互联网联结政府与农民的桥梁作用。通过互联网，政府公布公共文化服务的信息，公开政府制定政策的过程，发布工作规划、政策的草案征求农民的意见；农民也可利用网络体系反映意见和建议，表达文化需求，从而参与文化政策的制定。四是完善政府决策机制。政府在决策过程中，要注重加强农村公共文化建设项目的科学论证和可行性研究，对公共文化基础设施建设的财政投入和文化政策的制定要组织听政、议政、民意调查、专家咨询等活动，广泛倾听民声，集中民智，从而增强公共文化服务决策的科学性和有效性。

3.健全有效文化服务供给机制

一是推进供给主体多元化。随着农村经济的发展，农民对公共文化服务的需求上升，仅靠有限的政府财力难以解决公共文化服务供给的不足与失衡问题。因此，应着力推进以政府为主导，充分动员社会力量，鼓励农民积极参与，多方协同共办文化的模式。政府主要提供具有根本性、重大性、基础性的公共文化服务，运用公共政策、法律制度、公共财政等手段，推动农村公共文化服务体系的建设。政府要以高于经济增长的速度增加对农村公共文化服务的投入，设立专项经费；投入以基层为重点，从资金和政策上大力支持直接为广大农民群众服务的项目；重构农村公共文化服务政府间的支出责任，使中央、地方政府之间合理分担供给成本。可借鉴国外经验，采取各种有效措施，建立广泛的资金筹集渠道。对那些不具备规模经济特征、进入门槛比较低的农村公共文化服务项目，应向民营企业和社会组织开放。通过财政补贴、P P P模式（公私合营）、特许经营、贷款贴息、优惠政策、奖励等方式，鼓励经济实体、个人和其他社会力量投资农村公共文化服务事业[4]。

二是促进产品供给丰富化。农民文化需求无论从内容还是形式都越来越多样化，但由于农民收入比较低，农村对文化产品的购买力远低于城市平均水平，我国为农民出版的图书、办的报纸杂志，开设的电视栏目实在太少，与城市反差很大，农民的基本文化权益难以得到有效保障。尽管这类文化产品具有私人性，但对农民来说具有一定的特殊性，涉及到农民基本文化权益的保障问题，其生产不能完全交给市场进行商业运作，政府应该承担分担生产成本的责任，让农民能够低价或免费享受他们需要的文化产品。政府应支助广播电视、新闻出版部门和报刊杂志社，多制作面向“三农”的新闻、科技栏目和电视娱乐节目，多出版农民读得懂、用得上的图书，多办为农民服务的报刊。应加大农村题材作品的创作力度，在规划、组织文化产品生产时要把农村题材的文艺创作放到重要位置，保证在文艺作品总量中占有较大的比例。要建立健全激励机制，鼓励文艺工作者、记者、科技人员多下乡，深入了解农村经济和社会发展情况、农民的生产和生活情况，创作出反映农村现实、满足农村发展需要、受农民欢迎的精品力作，让农民群众更多地享受内容丰富、形式多样的优秀精神文化成果。

三是做到供给方式多样化。伴随农村公共文化服务供给主体和资金来源的多元化，农村公共文化产品的供给方式也必然多样化。第一种形式是权威型供给，即政府直接供给方式。对重大公共文化服务基础设施建设应由政府直接投资，实施项目承包代建制管理，如广播电视村村通工程、全国文化信息资源共享工程等就是采用这种方式。第二种形式是联合型供给，即政府、企业、农民多方出资供给的方式。为提高效率或弥补财力不足，政府可以通过直接补贴或间接补贴的方式，来鼓励和帮助私人或企业提供农村公共文化产品。具体又可采取“民办公助”、“公办民助”等形式。“民办公助”以民为主，政府补贴。对于涉及农民切身利益的农村公共文化产品，应贯彻“谁受益、谁负担”和“量力而行”的原则，由农民按照受益程度大小进行集资生产，同时财政给予一定的补贴。如一些小型的体育、文化、娱乐等设施和设备，应采取乡村经济组织、农民自办文艺团体自我购买和建设的方式，政府给予适当补贴。对受益范围较小的文化产品的生产，如农村有线电视的建设，可由企业直接举办，通过提供服务回收成本，政府给予一定的税收减免或优惠。也可由企业或者社会组织提供农村公共文化服务，政府根据其数量和质量购买后给农民无偿或低收费使用。如农民自建农村电影放映队和文艺演出队，政府根据放映和演出的场次购买产品。而对受益范围较大的文化产品，如农村图书馆的建造等，则应采取“公办民助”的形式，以“公办”为主，通过争取企业、社会组织和个人无偿捐赠、赞助或共同出资得到“民助”。第三种形式是自主型供给，即农民通过自组织的方式自行供给。对私人文化产品的供给应由市场、个人供给，如农民家逢喜事请来演员表演则由农民自己出钱购买[5]。通过提供多种供给方式，农民的文化需求就能得到更好的满足。

[1]国家行政学院国际合作交流部.西方国家行政改革述评[C].北京：国家行政学院出版社，1 9 9 8.

[2]袁方成，王剑虎.社区建设中的农民：认知、意愿和公共需求——基于一项全国性的主题调查[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2009，（5）：2 3-2 4.

[3]李景源，陈威.中国公共文化服务发展报告（2007）[M].北京：社会科学文献出版社，2007.

[4]G a r e t h D.M y l e s.P u b l i c E c o n o m i c s[M].E n g l a n d: C a b r i d g e U n i v e r s i t y P r e s s,1 9 9 5.

[5]顾金孚.农村公共文化服务市场化的途径与模式研究[J].学术论坛，2009，（5）：1 7 4-1 7 5.

责任编辑：谭桔华

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1004-3160（2010）05-0120-05

＊本文系2009年度国家社会科学基金项目《农村公共文化服务体系建设及评估研究》[批准编号09BSH027]阶段性成果。

2010-04-21

彭益民，女，湖南益阳人，中共湖南省委党校、湖南行政学院公共管理教研部教授，主要研究方向：地方政府管理。