图书馆治理的三维视角：国家、社会与读者

何金晏

（湖北省图书馆，湖北 武汉 430060）

图书馆治理的三维视角：国家、社会与读者

何金晏

（湖北省图书馆，湖北 武汉 430060）

图书馆治理是与传统的管理相区别的，不再是权力自上而下的运行，而是自上而下和自下而上相互结合运行，不是权利的集中，而是权力的分散，提倡平等协商，反对一元化管理和控制。构建一个国家主导、社会组织和读者参与的多元化图书馆治理体系，以达到最优化实现提供图书信息服务的目标。

治理；国家；市民社会；读者

当今世界，是信息化的世界。图书馆作为信息服务的重要载体，它的服务对象——读者，提出了更多更高的要求，加快推动图书馆管理体制的改革，已经刻不容缓。以治理理念为核心的新公共管理运动，为我们打开了一扇新窗。本文试图以治理理念为视角，从国家、市民社会和读者三维框架下，探讨三者在图书馆治理中的角色扮演和相互关系，试图寻找图书馆治理合理路径。

一、核心概念：治理与图书馆治理

治理一词（Govemance）源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。[1](p1)“治理”相对于传统的“统治”（Government）而言，是20世纪后期西方学者基于市场失灵和国家政策相继失灵，社会权力主体日益多元化而提出的一种公共管理新理念。全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》研究报告中给治理作出了较为权威的界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。[1](p23)

图书馆治理是以当代治理理念为基础，将治理思想贯穿于图书馆管理改革的全过程。借用中国人民大学孙柏瑛教授在《当代地方治理》中对地方治理的界定，图书馆治理则是为了满足人们不断增长的图书信息服务的要求，以多元治理主体为中心，依托政府、社会组织和民间组织等各种组织化的网络体系，共同完成和实现图书馆管理与公共服务改革的过程。图书馆治理是与传统的管理相区别的，不再是权力自上而下的运行，而是自上而下和自下而上相互结合运行，不是权利的集中，而是权力的分散，提倡平等协商，反对一元化管理和控制。简单的说，就是各种组织和个人在互利合作的前提下共同参与提供图书馆服务的过程。

二﹑国家与社会：独角戏向共舞的蜕变

国家和市民社会是治理网络的重要组成部分,它们相互合作并承担各自的责任,排除了社会中心论和国家中心论，使国家权力和社会力量协同发展成为可能，国家与市民社会之间由零和博弈到正和博弈关系的可能,它是一种新型的国家与市民社会关系范式。图书馆治理作为社会文化服务治理体系的重要组成部分，也曾走过低谷，历经了由国家高度统管的一元化管理阶段，逐步发展到由中央、地方各级政府主导，社会协同、读者参与的共同多元治理的局面。

1.历史：国家“独角戏”。

中国历史上是一个中央集权国家，长期以来全社会高度政治化，国家权力无所不及，政府采取家长制的方式进行全方位的管理，“强国家弱社会”的局面一直存在，国家与社会是高度同一的一元性结构，社会被“全能”的国家所湮没。改革开放以来，我国的这种“总体性社会”的状况己经开始改变，但其消极影响仍然存在。根本原因在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切的说，在于社会没有形成独立的、自治的结构性领域，缺少一个市民社会。社会的发育不良影响到我国公共服务的各领域，包括公共图书信息服务行业。我国公共图书馆，作为社会公共服务体系的一部分，是政府向全社会提供的公共产品，具有事业单位性质，长期以来，受同级文化行政部门的领导、管理，图书馆馆长的任命和人事的筛选录取都受相关行政单位的管理和控制，呈一种单线的“一元化”管理模式。政府是图书馆服务体系管理的主角，图书馆公共服务完全是由国家主导的一场独角戏。

这种单一的管理模式，有诸多弊端。一方面易忽略读者的主体地位，同时也制约图书馆公共服务的发展。由于图书馆公共服务的正外部性，在以“政绩”为导向的政府行为中，它必将成为失宠的“妃子”，受到冷落，主管部门往往随意安插图书馆人员，随意压缩图书馆的经费，甚至进行各种行政干预。行政部门高度集中的一元化管理，制约了图书馆的自我发展机制。另一方面，政府与人民之间存在的委托——代理人关系，使政府必须履行作为代理人的所有者职能，对图书馆服务进行管理，同时，作为行政管理机构对图书馆实行行业管理，具有双重身份，也就是常说的“管办不分”。根据理性的经济人假定，在监督缺位的情况下，政府部门必然会选择其利益最大化的方式行政，更愿意把有限的财政收入投入到获利的部门或行业，而忽略这种具有免费服务性质的服务部门。另外，身兼两权的政府，更容易滋生腐败，产生“权力寻租”现象。图书馆体制由国家一元领导向多元化治理的改革，是构建社会主义先进文化体系和和谐社会的重要基础，也是历史的必然。

2.未来：“群星”共舞。

根据治理理念，最合理的图书馆公共服务构架体系是发挥政府主导性的同时，吸纳更多的团体、协会等社会力量，参与到图书馆公共服务供给和治理体系中来，形成一个宽渠道、多中心的治理网络体系。图书馆治理不是国家政府部门的一场“独角戏”，而是一场群星荟萃的“舞会”。

首先，国家是主体。2006年9月，《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》（以下简称《纲要》）明确指出：“发展公益性文化事业要坚持以政府为主导。”由于图书馆公共服务的外部性，其特殊的公共产品性质，消费的非排他性和非竞争性，不可能完全实行市场供给，否则必将违背其公益性质，因此国家政府仍然必须是图书信息服务产品供给的主体，在图书馆治理中必须起主导作用。政府将图书馆治理纳入基础设施建设中去，通过宏观管理，推动各级图书馆间协同服务。政府起主导，而不是“包办”，不是单一的政府供给模式，否则也会带来“政府失灵”。

其次，多元化的社会力量是必要补充。《纲要》同时提出“引导和鼓励社会力量捐助和兴办图书馆。”各种社会自组织力量不仅可以以直接资助图书馆事业的形式，也可以直接参与建设管理图书馆的方式，推动图书馆事业的发展。正如中央党校国际战略研究所赵黎青所说,“提供公共服务是政府的责任,必须有政府的介入,但却并不一定由政府直接提供,也不应该由政府包办。公共服务的实现形式与手段是多样的,其所依托的组织机构也是多种形式的。”[3](p33-34)在图书馆治理过程中，调动各种社会力量的参与,可以避免过分依赖政府，对于优化图书馆治理结构，提高透明度，监督权力运行，规范管理行为，保证公共产品的公益性，形成覆盖全社会的图书馆服务网络体系具有积极意义。

随着市民社会的逐渐形成，治理改革的进一步深化，社会自组织力量的发展壮大，第三部门的崛起，图书馆作为信息文化服务体系的一分子，必将会有新的突破性发展。这需要各方努力，一方面，国家文化行政部门将权力下放，增强图书馆的独立性和自治性，另一方面，可以通过图书馆管理委员会、行业协会、学会、读者俱乐部等方式参与、渗透图书馆服务管理中来，也可以通过合同包工等方式让私人部门进入供给体系，让图书馆真正成为全社会图书文化服务的载体，向全民提供普遍均等的图书信息服务。

三、读者参与：整合国家与社会关系的第三维

印度图书馆学家阮冈纳赞的图书馆职业五法则中的第二法则即“每位读者有其书”、第三法则“每本书都有其读者”，凸显了图书馆治理体系中读者的重要位置。国际图联《公共图书馆宣言》中指出：“每一个人都有平等享用公共图书馆服务的权利，而不受年龄、种族、宗教信仰、语言或社会地位的限制。”[4]作为服务对象和权利主体的读者，是图书馆治理必不可少的第三维，它能在治理体系中整合国家和社会关系，是图书馆治理存在的基石。

根据“委托——代理关系”，读者实际上是图书馆服务的委托人，政府的权力和图书馆的服务都来自于读者的授权和委托，每个读者都享有图书馆事业的所有权，因此，读者本来就享有图书馆服务的管理权力，读者参与，是从根本上实现图书馆服务最优化的途径。图书馆治理改革遵循的就是以更加开放和合理分权的体系，召唤读者积极参与到图书馆事务的管理，突破政府与市场的二元对立，把国家、市场和读者三种力量有机结合在一起，共同实施对图书公共服务事务的治理。读者通过各种途径有组织地参与图书馆公共服务的管理与决策，大大促进了国家与社会的良性互动，促使政府与读者建立合作网络。

读者参与的方式是多样，可以以个人的身份，也可以以组织形式。社会组织理论认为，现代社会是高度组织化的社会，社会现代化的过程也是社会组织化的过程。通过组建各种读者俱乐部和社团等方式，参与到图书馆治理体系中，读者才能进行利益表达，维护自身权益。图书馆公共服务的供给过程就是在图书馆与读者的互动中实现的，读者需求的多样化、复杂化都需要读者参与到图书馆图书信息服务供给过程中来，以实现最大限度的满足不同读者的需求、最大效益的供给图书信息服务的。读者积极参与图书馆公共事务，读者自主管理能力的提高，必将对传统的国家与社会二元关系造成冲击，推动国家与社会新型合作包容关系的建立，起到整合国家与社会关系的作用。读者自组织程度的成熟，是读者利益、权利与权益的保障，能节约社会资本，提高图书馆公共服务的效率与公平，最大程度的整合和利用国家和社会两种资源，实现最低成本、最大效益的图书馆服务功能。读者参与，推动了我国图书馆治理的民主化进程，推动我国图书馆治理向善治轨道迈进。

结语

“追求知识资源的最大利用是图书馆职业与生俱来并代代相传的精神特征”。在图书馆治理体系中，通过国家——社会——读者的三维组合，寻求权、责、利更为明确的治理模式，通过平等、协商、合作等方式实现图书馆图书信息服务的最大化。以公民社会不断发展和壮大为基础的图书馆治理过程，实际上也是国家权力向社会逐渐回归的过程，是还政于民的过程，是国家与社会关系的调整的过程，同时也是民主政治得以不断发展的过程，是读者参与深入和发展的过程。

[1]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[2]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].牛津大学出版社，1995.

[3]赵黎青.专栏7：公共服务的种类及实现形式[M].北京：中国时代经济出版社，2005.

[4]联合国教科文组织.公共图书馆服务发展指南[M].上海：科学技术文献出版社，2002.

G251

A

1003-8477（2010）03-0173-02

何金晏（1980—），女，湖北省图书馆馆员。

责任编辑 李瑞霞