科学有效促进农地流转的几点建议

□孙薇薇（江苏省土地开发整理中心）

科学有效促进农地流转的几点建议

□孙薇薇（江苏省土地开发整理中心）

农地整理与农地流转是密不可分的有机整体，科学的农地整理可以有效促进农地流转。为此，在农地整理过程中，必须将土地产权的调整作为土地整理的主要内容之一，变一家一户的分散经营整合为适当形式的统一经营，注重提升农户对土地整理科学性和必要性的主观认知，改革和完善农村土地使用制度和管理制度。

农地整理；农地流转；建议

一、农地流转

农地流转是指在最小改变土地的农业用途和农村集体组织对土地的所有权前提下，土地的经营者改变的过程。目前，农地流转主要指农村集体农用土地的流转，是在家庭联产承包责任制的框架内，在农户之间或者农户与业主之间进行的经济活动，通过农地流转，土地这最基本的生产要素在不同的经营者中得到流动，土地的使用权、收益权随之流动，受让方在一定期限内还拥有再次转让土地的权利，流转前后土地的农业用途未发生改变，土地所有权仍属于农民集体。

家庭联产承包责任制这种小规模、分散化的经营模式越来越阻碍农业劳动生产率的提高。通过农地流转，土地能在不同的经营者中流动，从而使土地作为一种资源遵从效率原则、按市场机制进行配置，有利于实现农业规模经营、提升农业科技含量、推动农业产业结构调整、提高土地的产出效益。

二、农地整理

农地整理是指以农用地为对象的土地整理活动，其内容包括:调整农地结构，归并零散地块；平整土地、改良土壤、道路、沟渠水利设施、电力配置等基础设施建设；改善生态环境，维护生态平衡。

农地整理能有效补充耕地而积，缓解日益紧张的人地矛盾。根据农地整理的典型经验，不同类型地区，土地整理可增加耕地而积5%～10%，农地整理能有效提高耕地质量。改良土壤和改善土地生态条件是农地整理的重要内容之，加上沟渠、道路、防护林带等基础设施的配套建设，整理后土地的质量有明显提高。农地整理是效益外延扩展和内涵挖潜两种途径的土地利用方式。

三、农地整理对农地流转的影响

（一）农地整理有利于实现土地空间与数量的相对集中

农地整理打破了田块原有界线，对零散地块进行归并，并按照机械化耕作的要求统一划定田块的形状和朝向，扩大田块而积，改变整理零星地块的土地类型，从而使田块面积过小、田块形状不规则、各类土地交错分布、田间地势高低不平的现象不再存在。整理后的田块形状规整、面积合适、朝向科学、地势平坦、用途统一，同类型的土地在数量和位置上得到了集中。因此，经过整理的土地有利于农业机械化生产水平的提高，符合农业规模经营的要求，显然更适合流转。

（二）能提高土地利用的经济效益，增强农地进行流转的优势

整理后土地质量的提高使土地的单位面积产量比整理前有了明显提高，同时由于田间基础设施的完善及土地规模经营，种植的成本比整理前下降，能显著提高土地利用的经济效益。由于土地质量的提高、适种性更广，可适应农业产业结构调整，经济效益进一步提高。整理后的农地具有明显的流转优势。

（三）农地整理能减少农地流转受让方的成本，缩短投资回收期

目前，在我国尤其是经济发达地区，农地整理的投资主体主要是政府，这就为农地流转的受让方节省了大量成本。由于农地整理是一项技术性和实践性极强的系统工程，涉及到自然、社会、经济、工程等各个方面，横跨众多学科领域，开展农地整理需要大量资金投入。整理过的农地，不仅实现了数量上的集中和质量上的提升，土地利用的经济效益也得到改善，流转后可以马上投入规模化经营。

（四）农地整理有利于土地大规模流转

整理后的土地适合机械化耕作，整理后的农地流转也必须是大面积的基础设施配套完备的土地进行流转，能适应规模经营的要求，否则又会造成新一轮土地细碎化，与土地整理的初衷相悖。这就促使农地流转向反租倒包、土地信托等适合大规模农地流转的形式发展。通过这些方式，农地流转的供地方不再是数目众多的拥有小面积土地经营权的农户，而是能够一次提供大面积、高质量土地的农村集体经济组织或信托公司；另一方而，农地流转的受让方也不可能仍然是普通农户，而是拥有足够资金和技术，有能力经营大片土地的种田大户或企业。因此，农地整理能促使农地流转方式的转变，促使农用地大规模流转。

四、以科学整理促进有效流转的几点建议

（一）将土地产权的调整作为土地整理的主要内容之一

目前实施的家庭承包制使农村土地权属模糊,产权制度短缺已成为制约我国农村土地高效利用乃至农村经济发展的严重桎梏。土地所有权和使用权的分离,由于二者隶属界限尚不清晰,极易造成土地资源的浪费,如出现擅自占用,变相非法买卖和转让农用地使用途径,或浪费和抛荒耕地等；同时,还造成农村居民点存量土地粗放利用,村庄中一户多宅与房屋闲置现象突出,有的农户建房时还往往避开废弃地、闲置地,占用建设成本较低的耕地建房等,而另一方面则又限制了城市工商业者、龙头企业和外来资本对农村投资的土地需求,这就在很大程度上制约了农村社区的建设。因此，科学进行土地整理，必须对田块重整、村庄合并等诸多权属进行研究探讨、科学重划。

（二）变一家一户的分散经营整合为适当形式的统一经营

在家庭承包制下,一家一户的分散经营,造成耕地划分零散,使土地难以发挥规模效应,制约了农业机械的应用,这与通过土地整理促进土地资源优化配置以实现土地高效集约经营是相悖的。因此，可以在充分尊重农户利益的情况下，以利益共享为前提，参照公司管理模式，利益分配权与经营权相分离，变分散经营方式为统一经营。

（三）注重提升农户对土地整理科学性和必要性的主观认知

在家庭承包制下,农业生产的微观主体是分散经营的农户,因此,土地整理作为农村社区建设中的一种社会行为，在很大程度上取决于各个农户对土地整理主观上的接受和认知程度,加上一些地方土地整理目前还缺乏有效的宏观指导和科学管理,政府服务职能还不到位,这势必增加土地整理的社会成本、经济成本和实施难度。因此，政府必须通过适当方式对农户进行引导，统一思想，为土地整理扫清思想层次的障碍。

（四）改革和完善农村土地使用制度和管理制度

在稳定家庭承包制的基础上，进一步完善集体的土地所有权和农户承包经营权。一方面要改变目前农村宅基地无偿占有和无偿使用而造成许多地方宅基地管理失控和大量占用耕地的现象；另一方面要保护好农民的生产积极性和促进农村土地的可持续利用。为此,首先,要明晰土地产权调整及土地收益分配关系。农村社区建设用地整理涉及到田块重整,村村合并,农用地和建设用地替代等土地权属置换。要注重把社区建设中土地整理后的利益分配与土地整理的工作相互联系起来,建立和完善农村社区用地整理的激励机制和监督机制。其次,我国农村的土地整理是在广大的乡村地区进行的,每个项目都涉及到众多农民的实际利益,因而农民的参与积极程度是推动土地整理工作能否高效、科学开展的重要条件。政府应推动建立积极的公众参与及商榷机制,确保每个农户家庭利益都不受较大侵犯,搞好这项惠民工程,尽可能地减少因土地问题引发的社会矛盾和社会冲突,以使农村土地整理项目达到社会效益最大化。第三,农村社区的土地整理涉及到国家、集体的土地所有权人、农户乃至社会公众的切身利益。这些利益仅靠单一政策、行政法规去调整是不够的,必须有整套完备的法规政策体系来调整利益相关者的利益。要求从法律上规范农村宅基地分配、有偿使用、交易和继承等。这将有利于对耕地的保护,有利于农村土地合理利用,也有利于为农村和农业发展开辟新的资金支持渠道。进一步完善法律条文,科学地规范农村土地整理的各种行为,不断完善农村土地使用制度和管理制度,以促进农村土地的合理配置和高效利用。

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［3］高向军.土地整理与社会主义新农村建设［N］，中国国土资源报，2006，2，6.

2010-04-22