浅谈鼎城区小型农田水利建设

顾建国

（常德市鼎城区水利局 常德市 415101）

鼎城区现辖32个乡镇、4个农林场，总面积2 344.5 km2，总人口86万人，其中农业人口76万人，耕地面积6.4万hm2（96万亩），农民人均纯收入2 567元。灌溉用水量48 000 万 m3，总灌溉面积 6.09 万 hm2（91.4 万亩），小型农田水利设施灌溉面积为3.21万hm2（48.1万亩）。

区内现有小型农田水利设施36 385处，其中小型水库168座，山塘35 533处，小型泵站机埠398处，小型河坝58处，其它228处。有小型自流灌区246片，固定渠道1 035 km，渠系建筑物3 443座。有小型扬水泵站291处，固定渠道长度872 km，渠系建筑物2 819座。有小型排涝泵站107处，小型排涝闸105处。

1 小型农田水利建设存在的主要问题

（1）农田水利工程设施破损、老化、淤积严重，配套不完善。

水库和山塘病险突出，不能正常发挥防洪和蓄水抗旱能力；绝大多数渠段没有采取防渗措施，渠道险工隐患多，渠道渗漏、淤积严重，渠系水利用系数低，隧洞、倒虹吸管、暗涵、水闸、河坝等渠系建筑物年久失修，水毁十分严重，直接影响工程的正常运行；灌排机埠机电设备老化、超期服役，建筑物配套不完善，影响设施效益；山塘、渠道淤塞。

（2）田间灌溉管理方式落后，水源浪费严重。

鼎城区田间灌水仍采用大水漫灌的方式，十分落后。不尽合理的灌溉运行方法不利于灌溉管理，又白白浪费了大量而宝贵的水资源。田间渠系的两侧渗漏增加，还造成土壤板结，部分农田变成“冷浸田”、“深泥脚田”，影响了农业生产和粮食产量的提高。

（3）灌区工程管理设施落后，不适应发展需要。

农田水利灌区一般是多水源灌溉工程，工程设施多，配套不完善，管理设施落后，采取人工控制，手工操作，不适应现代水利管理要求。各级渠道配水、量水设施简单、陈旧，无法实现计划用水、节水灌溉和自动测报水情。管理模式落后集中体现在水费的收缴方式上，水费目前仍采用乡镇代收的模式，水费的挪用、欠收以及搭车收费的现象严重，水费难以收缴到位，给工程的维护、管理带来了很大的困难，灌区经济无法形成良性循环。

（4）部分乡村河道河段狭窄、堤岸防护标准低。

对河道缺乏有效的管理和整治，河道淤积和植物阻水严重，造成沿岸农田经常被淹，洪涝灾害时有发生。

（5）建设资金严重不足，续建配套缓慢。

灌区水利工程遗留问题很多。由于缺乏工程建设资金，无法进行工程维修以及续建配套和加固改造。

（6）投入、管理机制落后。

农田水利工程建设没有形成多渠道的资金投入与良性运行的管理机制。管理站、所基础设施条件差，并且缺乏一套明确、完整和行之有效的规范化管理体制和管理维护保障资金。基层村、组对农田水利工程重使用轻管理，甚至于无人管，设施被偷盗和毁坏时有发生。

由于以上原因，导致水库、山塘调蓄水能力差、渠道水利用系数偏低，渠道输水量损失严重，水资源严重浪费，加之工程长期以来一直在病况中运行，灌区灌溉面积达不到设计要求，并有逐年缩小的趋势，严重影响效益的发挥，制约了农业生产和农业经济的发展。

2 小型农田水利建设项目实施情况

2006～2009年鼎城区实施了两处小型农田水利设施建设项目。

2006年建设项目为三渡水水库（小Ⅰ型）灌区更新改造工程。工程于2007年3月7日动工，2007年7月18日完工。主要建设内容为干渠衬砌5.98 km，支渠衬砌9条16.48 km，支渠成形7条6.52 km，山塘扩建40口，渠系建筑物改造68处。完成土方4.11万m3，混凝土5 598 m3。工程决算造价214.27万元，其中，中央补助66万元，省配套40万元，农民投劳折资111.27万元。项目建成后新增灌溉面积 26.67 hm2（400 亩），改善灌溉面积 280 hm2（4 200亩）。

2008年建设项目为枉水灌区末级渠系改造。工程总造价为430万元，其中中央补助210万元。工程于2008年12月8日开工，现已基本完工，正在组织竣工验收与结算。工程竣工后，新增灌溉面积53.33 hm2（800亩），改善灌溉面积 380 hm2（5 700 亩）。

为了加强管理，紧抓国家投入契机，充分挖掘潜力，力争有限的资金发挥最大效益，切实为农业生产服务，在小农水建设项目的管理上，鼎城区主要做了以下工作：

（1）加强领导。成立了以分管副区长为组长、水利局长和财政局长为副组长、两局分管负责人为成员的小型农田水利建设领导小组，水利、财政两家分工合作，水利部门加强工程质量的监管，财政部门加强资金使用的监督。

（2）加强监督，确保质量。 建立健全行之有效的工程质量责任制和监管机制，建立责任追究制度；做好前期工作，加强项目管理，全面推行规划建卡制、社会公示制、集中采购和招投标制、资金报账制、工程监理制、管理责任制，以及农户全过程参与，保证资金安全、工程质量可靠和群众满意。

（3）竞争立项、招标建设。核心就是“竞争”，不搞面面俱到，谁的积极性高就支持谁，谁的前期工作扎实就优先谁。如周家店镇的小型农田水利工程建设，镇政府把群众积极性高、参与劲头大的村作为重点支持对象。建设项目确定后，又通过招标的方式，选择施工单位，并对工程质量、施工工期、工程造价作出明确要求。该镇三渡水灌区坚持效益优先的原则，在竞争立项过程中，优先支持群众呼声高、建设效益好的项目。“竞争立项、招标建设”的模式较好地解决了“一事一议”中存在的“事难议、议难成、成难办”的问题，有力地推动了小型农田水利工程建设。

（4）以奖代投、典型引路。

2006年以来，鼎城区财政每年都要拿出资金，对小农水建设抓得好、效益显著的乡镇实行以奖代投，并通过先进乡镇的带头作用，促使乡镇与乡镇之间相互赶超，相互促进，掀起小型农田水利基本建设的热潮。仅2008年，该区就投入以奖代投资金50万元，整修堰塘70口，防渗渠道10 km，改善农田灌溉面积0.08万hm2（1.2万亩）。

（5）协会牵头、产权改革。2006年来，鼎城区坚持以用水户协会为龙头，把小农水项目建设与产权改革紧密结合起来，完善了小型农水工程的建设与管理，确保了工程效益的正常发挥。至2008年底，已建立农民用水户协会21个，参与农户2.96万户，灌溉面积0.49万hm2（7.33万亩）。用水户协会采取租赁、承包、拍卖等方式，推动了小型水利工程产权改革。

3 小农水建设的几点建议

小型农田水利建设是保证和提高现有农业综合生产能力的需要，是保证国家粮食安全、解决“三农”问题的需要，是调整产业结构、增强农产品竞争力，增加农民收入的需要，也是水资源高效利用和经济社会可持续发展的需要。充分发挥小型农田水利工程的效益，关键在于建立一套比较完善的建设和管理机制。

（1）加大小型农田水利建设的投入力度。

作为一个农业大区，国家商品粮基地县（区），鼎城区从小农水规划实施4年来，上级仅投入376万元，项目受益面积仅0.08万hm2（1.13万亩），仅占小农水灌溉面积的2.3%。鼎城区36个乡镇（场）600多个村，现有中央补助资金每年只能完成1个乡的几个村，不能满足建设社会主义新农村的需要，很有必要加强投入力度。

（2）建立完善的小型农田水利设施资金投入机制。

一是建立工程评议制度。对每一项工程确定上还是不上马，都要有严格的评议制度。首先从立项的严谨性入手，看工程的立项是否科学，是否符合客观事实，是否有益于大多数人；其次论证工程的可行性，主要看其投资规模，技术支持；第三评估工程效益，其效益要从社会和经济两个方面着手，必要时可以有所侧重。

二是建立专项工程帐目，保证专款专用。小型农田水利建设资金要专帐、专户、专人管理，要按工程进度拨款，资金流转要通过银行转帐或电汇，禁止大额提现，工程完工后要及时办理竣工决算，形成的固定资产要及时交付使用。

三是建立工程效益审计制度。加强受益后的工程效益审计，总结经验、吸取教训。工程完工后，应抓好跟踪审计，看是否达到原有的设计效益水平，并找出原因，好的经验加以推广，教训加以总结，防止类似问题的发生。同时对群众自筹资金部分进行审计。凡是群众没有积极性的地方或群众不愿自筹的地方暂时就不要上项目。

四是整合涉水资金。中央对“三农”问题重视程度的越来越高，资金投入额度已经达到历史最高水平。鼎城区“十一·五”期间每年涉及小农水建设资金达到3 000万元左右，国土部门的土地整理、农业综合开发、移民的后扶、以工代赈等实施的都是小农水建设项目。但由于政出多门、部门争利，缺乏统一的规划和管理，也缺乏统一的质量监督，在一定程度上造成了一些低效工程、重复工程、甚至无效工程，降低了资金的使用效益。整合涉水资金，建立政府统一协调、统一规划实施、统一质量监督、部门各记其功的小农水建设投入机制是加大投入力度，提高资金效益，快速解决“三农”问题的有效办法。

（3）建立系统的小型农田水利设施建设机制。

一是建立完善的宣传发动机制。水利建设的任务重，涉及面广，要把水利建设的气氛造起来，首先要宣传发动，重点宣传2005年中央1号文件精神中涉农涉水的政策和取消农业税及农村“两工”后，小型农田水利建设实行“民办公助”的政策。让领导干部明白在农业税取消后，乡镇干部的责任是什么，工作重点是什么，让广大农民群众和村组干部明白，在新形势下，水利建设依然是自己的事。大力宣传重视水利建设的领导干部和抓得好的水利工程典型，大造水利建设的舆论，创造良好氛围。

二是建立领导责任考评机制。每一项小型农田水利工程都要有行政领导负责，并明确其领导的责任。年终对其责任的落实情况进行考评。

三是建立多样的“民办公助”机制。主要是五个方面。“一事一议”。根据每一项小型农田水利设施建设的投资和投劳情况，发动群众以劳代资，尽量减少资金的浪费。水费切块。从历年各乡镇拖欠的灌溉费中切块部分资金用于小型农田水利建设。盘活资产。对于闲置的水利资产施行租赁的形式，承包经营，用承包款来搞小型农田水利建设。争取国家支持。国家加大投入，省级加大配套，降低配套比列。用好、用足国家建设社会主义新农村的政策，用国有资金来建设投资稍大，受益面较广的工程。民办民营。按谁投资、谁所有、谁经营、谁收益的原则，发动民间闲散资金用于改造农村抗旱机埠和维修山塘、疏通渠道等农田水利建设。

四是建立奖励机制。经常开展县与县，乡镇与乡镇之间的水利建设竞赛检查评比活动，评选优秀的国家干部和村支书、工程技术员，设立奖项，给予一定的精神和物质奖励，激发小农水建设的热情。只有充分发挥基层的作用，才能达到长效。

（4）建立高效的小型农田水利设施运行管理机制。

一是完善农民用水者协会的职能。工程的建后管理极为重要，要依靠农民用水者协会加强日常管理，日常管理要以资金作保障，可以从受益方所得中按一定的比例提成，存入专用的帐户中，用于工程的维护和管理，使维修管理经常化。

二是完善工程的管理体制。对已建成的小型水利工程采取租赁、承包、拍卖等灵活多样的方式实施产权制度的改革，改变小型水利工程管理难的问题。

三是强化基层管理职能。乡镇水利管理站要对所有完工的小型工程建档，定期检查，发现问题及时处理，以保证工程的正常运行。解决基层水利人员工资待遇偏低，技术人员流失严重的问题。