国家助学贷款中政府调控权的合法行使＊

陈锦红,郭景见

(1.湖南大学法学院,湖南长沙 410082;2.香港中文大学法学院,香港)

国家助学贷款中政府调控权的合法行使＊

陈锦红1,郭景见2

(1.湖南大学法学院,湖南长沙 410082;2.香港中文大学法学院,香港)

为了实现制度目标,保障社会公平和社会根本利益,化解国家助学贷款与商业银行经营目标的冲突,构建国家助学贷款内生发展机制,政府必须在国家助学贷款中充分行使调控权。为了保证政府调控权的合法行使,必须建立和完善相应的法规体系,根据国情确立集中决策与分权执行的机制。应采取建立政府担保机制并适时调控担保比例,实现市场化交易和调控利率与还款期限,健全个人信用制度保障,以及依法建立健全监督机制等举措实现政府调控目标,促进国家助学贷款持续健康发展。

国家助学贷款;政府调控权;集中决策与分权执行;内生发展机制;市场化交易

我国国家助学贷款开办十年来,共有436.1万大学生通过国家助学贷款完成学业,[1]这一似乎庞大的数字其实不到2009年一年全国高校毕业生的3/4,照此推算,获得国家助学贷款的学生占当期在校学生的比例还是很低的。国家助学贷款这一已在五十多个国家实施,并成为其中部分国家资助中低收入家庭学生完成非义务教育阶段学业的主要方式,在我国的作用十分有限。在市场经济条件下,不仅资助家贫学生应主要采取适应市场经济的方式——国家助学贷款,而且政府推进国家助学贷款健康发展也应并只能采取适应市场经济的方式——依法治理。因此,我们需要对国家助学贷款政策中政府调控权如何合法行使进行深入思考和研究,从而以根本性措施推进国家助学贷款持续健康发展,并为建设社会主义法治国家作出贡献。

一 国家助学贷款中政府调控权行使的必要性

国家助学贷款中政府调控权的行使,从根本上说是为了建立一套符合我国国情的、行之有效的助学贷款制度,以达到国家助学贷款制度的目的。具体而言,有以下几个方面:

(一)实现制度目标,保障社会公平和社会根本利益

国家助学贷款制度是我国计划经济向社会主义市场经济转轨过程中推出的一项国策,旨在防止学生因家庭贫困无法接受高等教育。目前,我国高等教育不是义务教育,这就意味着对接受教育的个体有一定的经济要求。但是,如果学生因家庭贫困无法接受高等教育,不仅意味着社会对个体而言缺乏人本意义上的公平性,而且将危及社会整体健康发展这一根本利益,因为这将扩大现有的贫富差距,强化财富和贫困的世袭累积,导致精英“寡头化”和底层人群“固化”,阻碍社会和谐发展。

显然,市场机制本身不仅无法解决由受教育条件不平等引发的社会问题,而且可能强化社会不公,激发社会矛盾。相当长一段时间内,我国还无法也不宜提供义务高等教育,因此,政府必须对国家助学贷款适时进行调控,解决市场不完善带来的问题,保障国家助学贷款制度目标的实现,保障人本意义上的社会公平和社会整体健康发展这一根本利益。

(二)化解国家助学贷款与商业银行经营目标冲突

国家助学贷款在贷款主体、期限及其他相关规定等方面与一般商业性银行贷款均有所不同。首先,一般银行贷款对借款人申请贷款规定了一些条件,只有符合条件的借款人才能获得贷款,其特点是对借款人区别对待、择优扶植,同时实行严格的资信担保;而国家助学贷款适用于我国(不含香港和澳门特别行政区、台湾地区)普通高等学校中经济确实困难的全日制本、专科学生,研究生和第二学士学位学生,且无担保要求。商业银行追求风险的最小化,但国家助学贷款仅靠个人信用担保,而大学生一般尚未建立个人财金信用,对银行来说属于高风险贷款。

其次,一般银行贷款遵循信贷资金按期归还、收取利息、不得豁免的原则;而国家助学贷款学生在读期间100%财政贴息,特定情况下还实行贷款归还优惠政策,甚至由财政代偿。商业银行追求效率最高化,但国家助学贷款的财政贴息须教育、财政部门层层核算审批,往往难以及时到位,影响银行当期收益,增加会计核算难度。

再次,国家助学贷款由商业银行提供贷款本金,并承担贷款逾期的风险。商业银行以追求利润最大化为经营目标,投资收益率的大小将直接决定其再投资的积极性。国家助学贷款业务具有单笔金额小、业务量大和贷款回收期长、利率低的特点,再加上贷后管理、跟踪追偿及风险承担的投入,商业银行经营成本远高于其他贷款,致使该项业务投入收益率低,甚至亏本。

由此可见,现行的国家助学贷款与商业银行经营目标存在严重冲突,必须通过政府调控加以化解。

(三)构建国家助学贷款内生发展机制

国家助学贷款在我国已开办十年,期间国家出台了一系列措施予以推进和扶持,但至今仍处于不推不动的状况,不具备内生发展能力。究其原因,现行国家助学贷款制度与商业银行经营目标严重冲突这一根本问题未能解决,银行作为交易主体的一方缺乏自愿参与的积极性,商业银行至今没有一个开放的、完全社会化的国家助学贷款业务平台。

目前,实现国家助学贷款交易都是以学校为“中介”。中央和部分地方高校因财资状况较好而成为商业银行青睐的客户,银行往往在与学校达成其他金融服务协议的同时,作为优惠条件承办该校的助学贷款业务,学生能否顺利获得国家助学贷款因校而异,别无选择。这种交易因借贷双方缺少相互选择和必要沟通,完全属于“盲目借贷”。对银行而言,借款学生毕业后还款能力和信用状况存在高变异风险,而要发放既无任何财产抵押、又无个人信用评估和履约保证的纯信用贷款,高风险预期不言而喻。2003年以来,国家助学贷款不良率一直保持在20%以上也证明了这一点。对受助学生而言,贷款是通过学校办理的,放款银行只是一个没有情感因素的符号,没有还款压力。

上述状况使国家助学贷款的处境日趋尴尬,根本不具备内生发展能力。要使国家助学贷款步入健康发展的轨道,政府必须发挥调控作用,兼顾交易双方的利益,构建国家助学贷款适应市场经济的内生发展机制。

二 国家助学贷款中政府调控权行使面临的问题

就我国目前的实际情况观察,国家助学贷款中,政府调控权的行使面临的主要问题有二:

(一)法律规制缺失

关于国家助学贷款,目前仅有部门规章及行政规范性文件规定。具体而言,1999年6月,中国人民银行、教育部、财政部颁布了《关于国家助学贷款的管理规定(试行)》,以中国工商银行为贷款行,在北京等8个城市进行试点。为了规范操作,同年8月教育部印发了《国家助学贷款管理操作规程(试行)》。自2000年国务院办公厅转发《关于助学贷款管理若干意见的通知》后,全国各国有控股银行开始办理国家助学贷款业务。至2002年底,有关部门相继出台了《关于助学贷款管理的补充意见》、《中国人民银行助学贷款管理办法》、《中国人民银行等部门关于推进助学贷款管理业务发展的通知》、《助学贷款呆坏帐损失核销规定》、《关于切实推进国家助学贷款工作有关问题的通知》及《关于建立国家助学贷款学生个人信息查询系统的通知》等政策规定。2004年6月,教育部、财政部、中国人民银行及银监会联合发布了《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》(以下简称《若干意见》),印发了《国家助学贷款风险补偿专项资金管理办法》、《国家助学贷款财政贴息管理办法》和《国家助学贷款招投标办法》,对国家助学贷款政策作出重大调整。2006年9月,财政部和教育部联合颁布了《高等学校毕业生国家助学贷款代偿资助暂行办法》。

上述规章和规范性文件对推进助学贷款工作发挥了积极作用,“打补丁”式地解决了一些问题。但是,国家助学贷款自实行以来,一直没有保障其实施的法律法规,如《国家助学贷款法》或国务院的《国家助学贷款实施条例》一类。目前,政府调控权在国家助学贷款中的行使,实际上处于缺乏坚实而明确法律依据的状况,实施调控的部门获得了过大的自由裁量权,其调控政策具有相当的随意性。

建设有中国特色社会主义法治国家的根本性举措之一就是构造充分必要“依法行政”的政府行为机制,建立政府在法的规范下的行政机制。政府的一切权力需由法律予以明确授权,政府必须及时充分行使法律授权,政策的法律空白必须予以填补。

(二)政府角色迷失

我国助学贷款制度萌芽于1986年对人民助学金制度的改革。当时规定,国家向学生提供无息贷款,用于帮助解决家贫学生在校期间生活费用的困难,由学校而不是银行负责贷款发放和催还等全部管理工作。1989-1993年期间,高校进行增强办学自主权的改革,收费标准大幅提高,政府以拨出专款对部分家庭经济困难的学生给予资助的方式予以应对。1999年第一部关于助学贷款的法规《关于国家助学贷款的管理规定》终于出台,工商银行作为贷款行开始试点发放助学贷款,标志着我国国家助学贷款正式起步。2000年,贷款行扩大到农业银行、建设银行和中国银行并在全国铺开。在政府的大力推动下,两三年内助学贷款余额快速增长,但商业银行的经营风险却无人顾及。

2003年以后,助学贷款不良率大幅上升,全国许多地区银行开始停办助学贷款,也有部分地区着手探索助学贷款的新模式,如由国家开发银行介入的“河南模式”。2004年,对国家助学贷款制度作出重大修改的《若干意见》等文件出台,向尊重市场机制方面迈出了步伐,但由于层面不高和力度不够,特别是缺乏后续跟进措施,国家助学贷款至今的发展状况并不理想。

上述情况表明,经济转型中的政府既是制度转型的发起者,同时还要做调节者和管制者,需要适时适度处理好调、管、放三者关系。在法规体系不完备的情况下,政府角色迷失也就不足为奇了。

三 国家助学贷款中政府调控权合法行使的构想

(一)建立完善的国家助学贷款政府调控权合法行使的法规体系

通览助学贷款的国际现状,但凡推进较为顺畅、开展比较成功的国家,其助学贷款法治建设都比较成熟,如美国、日本和加拿大等。美国先后颁布了《国防教育法》(1958年)、《高等教育法》(1965年)、《中等收入家庭学生协助法》(1978年)等涉及助学贷款的法律。日本有以助学贷款为主要内容的《育英会法》和《日本育英会法实施令》(1984年)。上世纪八九十年代,英国、加拿大、澳大利亚、新加坡等许多国家,以及我国香港地区都形成了各具特色的助学贷款法律制度。

相形之下,我国国家助学贷款在法律准备不足、市场化改革急催的条件下仓促起步,又面临政府对社会公平性的考虑,因而行政主导、政策推动的特征非常明显。“由于实施过程中的政策性与商业性矛盾,国家助学贷款制度一直在探索中前行,在动态中发展,亦步亦趋,不甚稳定。以行政力量推动商业运作的制度缺陷,在从本质上折射法律缺位的同时,业已成为了制约国家助学贷款广泛开展的重要瓶颈。”[2]我国国家助学贷款的健康发展亟需法治推动已为学者关注。在政府各种调控手段的运用中,法律处于根本性地位毋庸置疑。

虽然,国家助学贷款中政府调控内容的多样性和时效性给立法带来难度,法律难以全面覆盖,但是,我国国家助学贷款实行十年来,政策历经数次调整,已积累较丰富的经验。对国家助学贷款制度的原则、主体,调控行为的性质、效力、实施程序,合法化运行的协调机构等应由法律做出相应规定的时机已经成熟。

国家助学贷款是社会主义市场经济活动的一部分,也应遵循市场经济的一般规律,即把市场调节作为基础性的调节。凡是市场能够解决的问题就由市场去解决,只有当市场不能有效解决以致出现市场失灵时,才需要也必须政府去解决。立法保障下的政府调控宜更多地运用倡导型、任意性规范。立法亦不应拘泥于整齐划一的传统公法形式或过分追求法律体系完整。

(二)确立集中决策与分权执行的机制

与发达国家相比,我国区域经济发展不平衡、城乡经济二元结构等问题非常突出,这势必影响我国国家助学贷款法律制度的形成和发展。笔者认为,在吸收西方国家有关国家助学贷款制度的经验时,应结合我国区域经济发展不平衡的国情,在政府调控权行使上采取决策集中、执行和监督分权的配置原则,合理厘定权限,调动各级各方的积极性。

当前,国家助学贷款的财政贴息按学校隶属关系,部属高校由中央财政承担、地方高校由地方财政承担。部属高校占比不足8%,所以财政贴息资金大部分由地方承担。发达地区地方财力雄厚,居民亦较富裕;欠发达地区地方财力较为困难,当地居民也相对贫困。地方院校以当地招生为主,这就导致了国家助学贷款的地方财政支持能力与贷款需求量呈负相关关系。

因此,政府调控权行使必须充分尊重我国区域经济和地方财力差异巨大的现实,以在全球范围内获得广泛认同的准公共产品成本分担理论为基础,吸取财政联邦主义①财政联邦主义,是指各级政府为共同履行公共经济职能,在财政职能和收支上如何划分,以及政府间补助如何处理的财政关系制度。它与国家政体没有必然联系.的合理之处,通过对地方财政给予支持并强化其责任,以提升地方政府对国家助学贷款这一准公共产品的支持能力。要以财权促事权,将国家助学贷款的政府调控决策权交由包括财政部、中国人民银行在内的中央国家机关集中行使,而执行权和监督权则按分权原则,由中央政府与省级政府在各自职能范围内分享,以体现决策中的分类指导和执行时的灵活变通。

(三)建立政府担保机制,适时调控担保比例

建立国家助学贷款的政府担保机制,在不同地区由政府提供不同程度的担保,一旦出现借款人欠贷不还的情况,由政府为贷款行提供全额或部分补贴。进一步还可引入由政府作最后担保人的商业保险,“利用担保的‘杠杆效应’,规避或最大程度地降低金融风险,使国家助学贷款在担保主体的参与下真正成为金融交易行为。”[3]目前,我国在损失补偿方面,“政策规定呆账贷款税前予以核销,在一定程度上减少了商业银行呆账损失,但仍然挤占了商业银行利润空间,国家并没有对大部分贷款损失予以补偿(根据现有所得税率计算,约弥补1/3损失)”。[4]而助学贷款在美国则是由州政府“担保”,联邦政府“再担保”,如果学生违约没有归还贷款,死亡或因病无法还贷,州政府和联邦政府将赔付95%的拖欠贷款。由州政府和联邦政府提供的双重担保,改变了银行自己发放贷款、自己负担成本和承担风险、利益无法保证的局面,有力地推动了助学贷款在美国的开展。[5]

我国政府担保机制的具体办法可由中央政府制定,分地区确认并适时调整政府赔付的总体比例和各级政府的分担比例。同时规范权力种类,将政府权力限定在调控担保制度内容的范畴内,为调控设定行权边界。

(四)实现市场化交易,调控利率和还款期限

开放国家助学贷款市场,鼓励各商业银行自主办理国家助学贷款业务,并自主创新包括借款金额、利率浮动、还款期限、还款方式等方面各有特色的助学贷款产品,推动商业银行开放性、社会化提供国家助学贷款业务。借款学生直接向银行申请贷款,形成借贷双方直接相互选择的市场化交易机制。

同时,在利率浮动范围和还款期限方面相应采取调控措施。可借鉴瑞典、澳大利亚、新西兰等国的经验,在东、中、西部地区分别开展收入挂钩助学贷款(income-contingent student loans)的试点。该贷款的特点是借款人以年收入的一定比例偿还贷款,因此每年还贷额是不确定的,随年收入变化而变化,还款期限长短不一。[6]按现行管理办法,我国助学贷款还款期最长为毕业后6年,僵硬的还款时间既忽视了学生未来收入的多变和还贷能力的差异,也不符合人一生的收入曲线规律。相比之下,由于还贷压力较轻使违约率较低、贷款回收率更高,特别是收入挂钩助学贷款较长的还贷期更有利于低收入借款人。更为重要的是,允许贷款行对不同借款学生和不同借款期限采取不同利率,可以解决当前助学贷款利率固定、商业银行在通货膨胀严重时将遭受较大损失的问题,从而引导商业银行调整信贷投向和规模,实现资金的合理配置。

只有摒弃单纯以保护弱势群体利益为前提的观念,尽可能引入市场机制,坚持市场调节的基础性地位,才可能使放贷银行收益与成本对称,保证国家助学贷款在有效的市场激励机制中实现持续健康发展。

(五)尽快健全个人信用制度保障

政府在国家助学贷款工作中的另一职责,是尽快向立法机关提交个人信用法律案,通过健全个人征信系统以建立个人信用保障制度。

为发挥个人征信系统的最大作用,需要建立一个包括劳动和社会保障、税务及其他相关个人信息在内并供各部门共享的信息系统,这将在回收贷款和降低管理成本方面为商业银行提供巨大帮助。例如,将借款学生的资料载入社保或税收系统,在用人单位制定工资标准或借款学生缴纳社会保险金和税金时,可以强制将贷款的本金和利息以合理比例扣除,避免银行因学生毕业后下落不明导致贷款无法追回的情况发生。

功能完善的个人信用制度对创造良好的金融生态环境具有无可替代的作用,是推动国家助学贷款稳定发展的重要助力。

(六)依法建立健全监督机制

政府在国家助学贷款中行使调控权仅仅有法可依是不够的,还需要有矫正机制,使得由法律保障的个人和企业保留就政府调控措施之合法性提起诉讼的权利,并对政府部门行使的监管和调控权力进行持续监督和审查。

目前,国家助学贷款政策仅规定了各主体要承担的责任,没有明确不履行各自义务时应采取的有效惩罚措施。虽然,对商业银行和借款学生中的失责者,可以参照民事、刑事法律的相关规定追究责任、予以惩处,然而对国家管理机关在助学贷款中的调控行为,却因抽象在立法上欠缺可诉性,很难追究。不仅如此,调控受体对调控主体(即政府)的责任追究还存在着知识、工具、观念以及成本等诸多方面的障碍。应当看到,由于权力膨胀或基于效率考虑,由政府部门通过准司法权前置的制度安排常使司法因素的影响“缩水”,这种现象在包括国家助学贷款制度在内的经济法律、法规实施过程中颇为常见,但这却不是一种应然状态。

鉴于抽象违法或不当调控行为造成的损害,从广度和深度上都甚于商业银行拖欠放贷或受助学生拒不还贷的具体经济行为,因此很有必要谋求相应的法律对策。随着法治建设不断发展和体制进一步完善,各主体的经济法律意识提高,司法审查范围扩大,司法权对政府调控权的介入将更为积极主动,公权行使的救济手段也将有望设立,把政府调控权和自由裁量行为纳入司法审查之列应该会逐步成为现实。

[1] 赵建军.国家助学贷款:实践科学发展的一项重大决策[J].中国高等教育,2009,(15/16):65-67.

[2] 胡元林,杨亚军.推进国家助学贷款立法的若干问题[J].教育评论,2007,(6):15-17.

[3] 廖普明.从国家助学贷款新政看其长效机制的建立[J].湖南社会科学,2007,(1):154-156.

[4] 汪 路,李大健.国家助学贷款可持续发展的思考[J].新华文摘,2004,(8):102.

[5] [美]安·玛莉.美国助学贷款经验及其对中国的启示[J].北京大学教育评论,2004,(1):18.

[6] Yvan Guillemette.The Case for Income-Contingent Repayment of Student Loans[J].C.D.Howe Institute Commentary,May 2006, (233):14.

The Legitimate Exercise of the Governmental Regulatory Authority of State Loans for Students

CHEN Jin-hong1,GUO Jing-jian2

(1.Law School,Hunan University,Changsha 410082,China; 2.Law School,Chinese University of Hong Kong,Hong Kong,China)

In order to realize the aim of the system,to guarantee fairness and basic interests in society, to resolve it in conflict with the management objectives of business banks,to establish the internal developing mechanism of state loans for students,the government has to fully exercise regulatory authority.To ensure the legitimate exercise of the governmental regulatory authority,an appropriate legal system should be established and perfected,which establishes a centralized decision-making and decentralized executing mechanism according to the national conditions.Measures including a timely construction of a governmental guarantee mechanism,and regulating investment for the system,implementing market transaction alongside regulating interest rates and repay credit expired date,improving personal credit system s,establishing and perfecting supervision mechanism s in accordance with the law,ought to be adopted to accomplish governmental regulatory goals and to promote the sustainable and healthy development of state loans for students.

state loans for students;governmental regulatory authority;centralized decision-making and decentralized executing;internal developing mechanism;market transaction

D922.29

A

1008—1763(2010)03—0148—05

2009-11-30

陈锦红(1964—),女,湖南岳阳人,湖南大学法学院副教授.研究方向:民事程序法学,教育法学.