权责体系、日常治理与地方政府危机管理能力建构——基于河南陕县矿难事件的个案分析*

郑 慧,李 学

(1.湖南大学马克思主义学院,湖南长沙 410082;2.厦门大学公共事务学院,福建厦门 361005)

权责体系、日常治理与地方政府危机管理能力建构
——基于河南陕县矿难事件的个案分析*

郑 慧1,李 学2

(1.湖南大学马克思主义学院,湖南长沙 410082;2.厦门大学公共事务学院,福建厦门 361005)

以河南省陕县矿难事件为例,剖析我国地方政府危机管理过程中存在的问题。各级政府间缺乏明确的权责体系,重视危机处理,轻视日常状态下危机管理能力的建构,是我国地方政府危机管理中存在的主要问题。在我国政府危机管理体系的构建过程中,必须充分重视地方政府的关键作用,明确中央政府与各级政府间的权责体系,注重在日常状态下提高政府危机管理的应对能力,建立明确的激励机制,切实转变重视危机处理、轻视危机管理能力建构的错误导向。

危机管理;日常治理;权责体系;制度

危机管理是政府的一项重要管理职能。自从SAS危机爆发后,各级政府针对危机应对中存在的问题,进行了大量的努力,以提升公共危机的管理能力。然而,这种努力过多地停留在中央政府层面。2003年以来,国务院成立了危机预案管理小组,不仅制定了危机管理的整体预案,而且制定了25个专项预案和80个部门预案,健全了中央政府危机管理的组织体系、运行机制和制度保障。但是地方政府层面的危机管理能力并未得到有效的提升。美英等发达国家的经验表明,地方政府危机管理是国家危机管理体制的重要组成部分,以公共安全体制最为完备的美国为例,在危机爆发的状态下,“美国联邦政府除了指派国民卫队的援助之外,多数州的地方政府在紧急事态应对方面几乎是独撑天下”[1](P42)。反观国内的公共危机管理,上级政府在危机处理中往往处于首要地位。但是我国幅员辽阔,各个地区异质性很强,中央政府层面缺乏准确的地方性知识,难以有效地掌控地方层面的公共危机,因而提升地方政府的危机管理能力成为当务之急。本文选择一个矿难危机处理的成功典范,剖析我国地方政府危机管理中存在的基本问题,并以之为基础,探讨如何提高我国地方政府的危机管理能力。

一 河南陕县矿难事件的特殊性及其理论意义

矿难事件是时下中国最易出现的公共危机事件之一。尽管政府对煤矿安全三令五申,但是矿难事件仍不时爆发,不仅威胁到矿工的生命,而且给社会经济的发展带来严重的冲击。如何提高矿难事件的危机管理能力是一个亟待解决的问题。

河南三门峡市陕县支建矿业有限公司是一个国有地方煤矿,1958年建矿,年设计生产能力21万吨,实际生产能力为30万吨,属低瓦斯矿井。2007年7月29日,由于地表水引起矿井水灾而爆发矿难①矿井在建设和生产过程中,地面水和地下水通过各种通道涌入矿井,当矿井涌水超过正常排水能力时,就造成矿井水灾.矿井水灾(通常称为透水),是煤矿常见的主要灾害之一.一旦发生透水,不但影响矿井正常生产,而且有时还会造成人员伤亡,淹没矿井和采区,危害十分严重.。7月28日该地区普降暴雨,地面洪水从附近的铝土矿坑和矿井老巷渗入该矿之中,致使69名矿工被困井下。在国家安全监察生产局和煤矿安全生产管理局、河南省人民政府以及多个机构的共同协作下,经过76小时的紧张抢救,被困矿工全部获救。时任国家安全监察局局长的李毅中称其为“这是近年来全国重大煤矿安全抢险救援最圆满最值得庆贺的一次”。由于河南陕县矿难事件的危机处理取得了圆满的成功,在众多失败的危机管理活动中,可以称其为地方政府危机管理中的典范之作,新闻媒体和行政首长都对其给予了高度的评价,因而其经验值得认真分析,并进行推广。然而,此次危机管理过程中也暴露了不少问题,在地方政府危机管理中具有典型性,分析这些问题有利于为地方政府危机管理提供可资借鉴的经验教训。

二 河南陕县矿难成功施救的行为观察与理性反思

陕县矿难成功施救的案例中,既有成功的经验,也有理性的反思,主要有以下几个关键点:

1.自救意识与危机教育的缺失

危机管理作为一种非常态化的管理,其管理的效率不仅取决于政府的危机处置行为,还依赖于行政行为客体的配合。民众良好的危机意识与自我救援能力,可以为政府危机管理行为的成功提供坚实的基础。河南陕县矿难危机处置的成功与矿井下工人的自救意识是分不开的。“一线人员是危机真正的侦测者、预警者,同时也是整个危机应对过程中的主人。”[2](P259)一线人员如果缺乏危机意识,在发现危机后不能采取合理的措施,往往是危机事件扩大化和危机处置难以取得成效的根本原因。在陕县矿难事件中,井下人员的危机意识和合理处置,发挥了重要的作用。当负责安全检察的安全员和副队长曹百成,发现井下水流颜色有异时,迅速判断是地表水注入,出现险情,并立即通知在较低工作面或未到工作面的人员撤离巷道,同时带领工人携带矿井的通风管,撤向高处平台。在76小时的救援过程中,井上救援人员通过这个平台为被困人员输送了氧气和牛奶,支持被困人员等待求援。相反,在许多危机事件中,往往由于受害群体缺乏合理的危机意识和自救方法而使得事态扩大。特别是我国危机教育的缺乏,造成民众危机意识和自我救援能力的低下,难以在危机救援的过程中,进行有效的民众动员,造成民众的恐慌,提高了危机管理的难度。所以,在危机尚未爆发的日常状态下,进行危机教育,提升民众的危机意识和自救能力,可以有效地提高危机处理的成效。陕县矿难事件的救援行动表明,日常状态下民众危机教育和危机意识的提高,对于危机管理非常重要。

2.应急预案与合成演练的欠缺

危机管理作为一种即时的实践管理活动,其时效性非常强,危机处置者往往缺乏足够的时间来进行周密决策。在十分紧急的状态下,如果缺乏合理的预案设置,则将极大地影响危机的处理效果。在河南陕县矿难的危机救援过程中,科学施救与危机预案的合理使用,发挥了重要作用。矿难事件的诱因是洪水透入巷道而造成的,所以切断危险的源头非常重要,为此救援行动启动“一堵、二排、三送氧”的科学施救预案,为危机救援提供了良好的指导。由于整个施救不仅需要排除水的侵入,而且需要保障井下人员的生命安全,所以牵涉到武警官兵、电力系统、通讯系统和医疗系统。在整个救援过程中,电力系统的4套应急预案和陕县网通公司危机预案对危机救援的保障作用都不可小觑。正是由于参与此次救援任务的组织都有合理的预案设置,使得在危机处置阶段出现意外情况时,能够合理应对。非常关键的一点是,这些机构所制定的预案都能够合理地发挥作用。

然而,在我国地方政府危机管理的实践中,许多地方政府往往对危机预案不够重视,这主要表现在两个方面:一是忽视危机管理预案的设置;二是危机管理预案缺乏演练,往往不具有实际的处置效力,真实的危机爆发时,难以发挥实际的作用。危机事件的爆发往往具有不确定性,但是地方行政辖区范围内危机的源头是相对稳定的,这使得地方政府可以有效地识别出潜在的危机及其危害。因此,地方政府在进行危机管理时,合理设置危机预案,并且保证在危机状态下能够得到执行,为危机管理提供有效的行动指南是非常重要的。

危机处置或危机管理属于非常态的管理,危机管理环节中所涉及的各个部门,只有有效衔接、各司其职才能取得良好的效果。在陕县矿难救援中,进行整合的专业救援队伍发挥了重要的作用。一线指挥的河南省委书记徐光春认为“整建制抢险队伍平时组织合理,彼此相熟,配合默契,在救援过程中能够环环相扣,不会出现空档,出现摩擦。抢险需要勇气,但更需要的是科学和技术作保障”[3]。整建制抢险队伍和救难急用的配套水管在预计的时间内到达现场,为抢救争得了宝贵的时间,也为整个救援工作的成功提供了可靠的专业保障。但是,在矿难事件处置过程中,虽然通过上级政府的协调,调剂了其他部门的危机处置团队,但该团队在驰援现场的过程中,浪费了一个多小时的宝贵救援时间,也反映了当地地方政府危机处置能力储备不足的弊病。

作为一种紧急状态下的管理活动,“许多突发性事件已经远远超出了由单一管理部门独立行使职责的能力和范围,在这种情况下,就需要依赖更多部门之间的相互配合和支持,有的要求更高一级政府甚至需要报请中央政府直接掌管。其次,非常态性事务需要动用社会整体资源而不是某一部门、领域的资源”[4]。在日常状态下,由于政府组织中的权力受组织层级的节制和规则的严格制约,条块分割难以形成整体的合力,如若缺乏基本的危机演练,当危机事件真正发生时,则会出现相互分割的不同部门禁锢于专业的局限性,过分强调自身所在部门的职责和权限,造成“信息隔离”和“难以对接”的不利局面。在一系列危机救援事件中,由于参与救助部门之间协调困难,行动难以有效对接而造成严重后果的,并不鲜见。危机状态下的处置行为,与平时状态下的政府日常行为存在着较大的区别,缺乏专业的演练往往会在危机管理状态下,顾此失彼,不能形成有效的处置能力;同时,认为有危机处理预案,就盲目地认为可以不经演练就能在危机状态下进行有效联动是不切实际的,这已经成为我国地方政府危机管理的顽疾。因此,强化危机管理的日常意识,注重通过危机预案演习的形式,进行合理的危机整体救援行动合成演练,增强参与危机处理的部门间协调整合能力,提高危机现场协同救援的效率,是提升地方政府危机管理能力的重中之重。

3.央地联动与地方政府的缺位

地方政府是我国危机救援的主要行为主体。《中华人民共和国突发事件应对法》第四条明确规定“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”。该法律还规定:突发事件发生后,发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展,并展开救援和处置工作;突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害时,应当及时向上级人民政府报告,上级人民政府再进行统一领导的应急处置工作。从陕县矿难危机救援的过程来看,不难发现此次救援的成功,与央地联动以及区域政府间的合作是分不开的。义马矿务集团、山西运城、中原油田、小浪底水库和洛阳武警消防支队的支持,跨越了危机发生地方政府的管辖范围,具有明显的区域合作性质。国家安全生产监督管理总局、国家煤炭安全监察局、河南省委、省政府以及相关职能部门,都高度涉入了这次危机救援事件,为危机处置提供了政治、人力和物质资源的保障,确保了救援的成功。然而,这种临时性的管理,在矿难救援过程中也暴露出了种种问题,救援成功很大程度上带有侥幸的成分,义马矿物局的支援就曾经因为交通受阻而耽误了一段时间,增加了危机管理的风险。

在危机管理取得成功的同时,反思陕县矿难救援事件的整个过程,也暴露了我国地方政府危机管理机制不健全的弊病。无论是从我国应急管理的法律规定和危机处置的自然理性出发,陕县政府都应该是危机救援的第一力量。陕县矿难事件中多种力量的广泛介入取得救援成功,实质上反映了我国危机救援体制建构的失败,它场景式的再现了我国地方危机管理体系制度化不足的弱点。现行的危机管理系统主要依赖各级政府现行的行政机构的临时性整合和协调,在危机管理的过程中具有较大的随意性,并由此带来了两方面的弊端:一方面,由于危机管理制度缺乏,不能把危机的前期控制纳入各级政府长远的战略目标、规划与日常管理中,导致政府对危机的反应迟缓。同时,由于缺乏完善的危机管理法律制度、财政制度和公共安全制度,往往在危机管理过程中,面临种种矛盾,以及各种行政管理体制的掣肘,极大限制了地方政府危机管理水平的提高。另一方面,上级政府忽视基层组织作为救援主体的“越位”行为,不仅会造成基层组织的“缺位”,而且会激励地方政府把危机救援的责任转嫁给上级政府,从而制约地方危机管理能力的提升。《中华人民共和国突发事件应对法》的相关规定只是初步表达了国家构建地方政府危机管理体系的需要,但过于粗略。我国“目前还没一部专门法律用以规范地方政府危机管理的责任,各部门间职能交叉严重,机构责任不清,很容易出现危机管理上的‘公共地悲剧’,基本不具备形成地方公共危机管理体制的制度条件”[5]。地方政府的危机管理必须超越目前临时性、随意化的桎梏,切实进行制度建设,明确各级行政主体的权力和责任边界,中央和地方政府之间、各级地方政府之间必须拥有明确的分工体系,通过完备的法律框架和科学的联动机制,建构权责明确、行动有效的地方政府危机管理体系。

4.坚强领导与权责机制的缺陷

正如时任国家安全生产总局局长李毅中的总结所言,陕县矿难事件救援中领导指挥坚强有力,是救援成功的重要原因。“一堵、二排、三送氧”的科学施救预案确立后,正是来自中央、省和市县领导的坐镇指挥,有力保障了危机救援各项工作的有效衔接,从而保证了危机救援的成功。然而,危机救援现场领导“扎堆”现象,也反映了我国地方政府危机管理缺乏合理指挥体系的弊病,这显然与日常的危机管理活动有关。

在我国SAS危机事件以后,由于中央政府加强了对重大安全事故的问责力度,地方官员的危机处置意识明显提高,行政官员特别是主要的责任人员,往往会出现在第一现场,这与以往政府官员的冷漠态度相比,当然是一种进步。在陕县矿难救援过程中,亲临现场指挥的领导,主要包括国家安全生产总局局长李毅中、国家煤炭安全生产总局局长赵铁锤、河南省委书记徐光春、河南省长李成玉、河南省副省长史济春、河南省安全监察局局长李久成、河南省电力公司党组书记、总经理王中兴、武警河南总队三门峡市支队政委闫德华。与其他地方或其他危机救援事件中主要行政领导缺位相比,陕县矿难事件各级领导的“扎堆”出现,客观反映了我国行政领导危机管理意识和责任意识增强。然而,反思领导“扎堆”出现在危机救援现场这一事实,却再度反映了我国地方政府危机管理水平的低下。一是领导“扎堆”出现,实质上并不必然保证危机救援的效率。在陕县矿难救援过程中,就曾出现是否继续向巷道输氧而发生的争执问题;二是领导“扎堆”出现,提高了危机管理的行政成本。从组织与规则的角度进行分析,领导“扎堆”现象的产生,表明了危机救援行政领导责任不清的现实。总之,领导“扎堆”现象反应了我国危机管理权责模糊的现实,它不应该过分的渲染和夸大,从技术理性出发,它是不合理的。正是由于危机管理的责任不清,问责机制不全面,才激励行政官员出现在危机救援第一现场,来规避危机管理的政治风险。现有的危机管理法律只是在原则上规定了危机的处理责任,只有将责任进行细化,明确处置权的归属和相应的行政责任,才能为危机有效处置的合理领导,提供制度保障。一方面需要“运用社会实证方法,通过选取近年来当地重大和多发的突发公共事件,以及各种潜在的风险进行分析,对突发公共事件的产生机理进行研究,找出引起或者可能引起突发公共事件的每一种因素,对凡是可能引起突发公共事件的因素所在的每一个环节,均明确常态下政府监测、评价、消除、化解这些诱发因素的权责”[6]。另一方面,从规范的角度出发,“必须从我国实际出发,重新整合各级政府和不同政府部门的应急管理职能与相互关系,构建一个责任明确、统一指挥、分工合作的应急管理指挥协调机构”[7](P224-225)。危机管理过程中,坚强的领导是有必要的,但是必须细化危机管理的权责体系,从而提高危机管理的效率。因此,根据危机管理的风险大小和各级政府行政权力的大小,明确各类危机管理事件的行政领导和权限大小,也是日常状态下构建我国地方政府危机管理能力的重要途径。

三 结 论

目前,我国理论界对危机管理的研究过于集中于危机处理阶段,而忽视了在日常状态下危机管理分权以及危机管理能力建构问题。从对陕县矿难的个案分析可以看出,建立起职责分明的权责体系是地方政府危机管理能力提升的制度保障。从诸多地方性公共危机管理过程中可以发现,中央政府并未给予地方政府以足够的信任,这当然有部分地方政府官员责任意识淡薄等执政理念的问题。但危机管理作为一个行为体系,必须从制度的层面进行反思,在责难地方政府官员素质的同时,“我们必须明白他们的任务是怎样确定的,他们有什么样的激励,以及他们面对怎样的约束”[8](P320)。必须从制度的层面明确中央政府与各级政府间的权责体系,建立有效的激励机制,促进地方政府官员危机管理的责任意识,发挥其在地方层面危机管理体系建构中的关键作用。

当然,强调危机管理的日常状态,并不是否定或淡化危机适时处理的重要性,而是从全面提升政府危机管理的角度,注重危机管理能力的储备。从地方层面来看,存在着重视危机发生时的处置,忽视日常状态下危机管理能力的建构的倾向。这种倾向产生的直接后果是,危机管理的前瞻性不够,在危机紧急处理时容易形成混乱状况,危机管理的成本太高,往往造成危机处理的效果不佳,甚至是失败。因此,如果没有日常状态下的危机管理能力的培养,危机处理难以取得根本的成效。注重在日常治理中融入危机管理意识和危机应对方法,是地方政府危机管理能力提升的关键所在。同时,要提升地方政府危机管理能力,仅仅有危机处理预案是远远不能解决问题的,更重要的是需要合成演练,达到各种危机状态下的熟练对接,才能在危机发生时忙而不乱,井然有序。

[1]夏保成.美国公共安全管理导论[M].北京:当代中国出版社, 2006.

[2]胡百精.中国危机管理报告(2007)[M].北京:中国人民大学出版社,2008.

[3]中国安全生产网.http://www.dahe.cn/xwzx/zt/hnzt/sxmk/ kx/[EB/OL].20071102_1190256.htm.

[4]李程伟.公共危机管理:理论与实践探索[M].北京:中国政法大学出版社,2005.

[5]宋旭光.地方政府的危机管理:责任、信息与制度[J].财经问题研究,2006,(11):87-92.

[6]王晓军.政府危机管理中的权责关系探析[J].社会科学,2008, (5):106-112.

[7]麻宝斌,王郅强.政府危机管理理论与对策研究[M].长春:吉林大学出版社,2008.

[8][美]詹姆斯·Q·威尔逊.官僚机构:政府机构的作为及其原因[M].北京:三联书店,2006.

System of Power and Responsibility,Routine Governanceand the Crisis Management Ability Construction of Local Government——A Case Study based on the M in ing Accident in Shan County,Henan Province

ZHENG Hui1,L IXue2
(1.School of Marxism,Hunan University,Changsha 410082,China; 2.School of Public Affairs,Xiamen University,Xiamen 361005,China)

Local government is an important part in national political system,w hich p lays a critical part in regional crisismanagement and affects thew hole country’s crisismanagement ability.This research emp loys case study as basic research methods,w hich select the Shan county mining accident in Henan Province as an examp le in o rder to cast light on the p roblem during the local government crisis management p rocess.The research found our country local government crisismanagement faces the p roblem of lack of transparent system of power and responsibility through the level of the government,attaching importance to crisis tackling and looking dow n upon the crisis management building.During the crisis management system construction p rocess,w e m ust think highly of the local government critical function,make sure of the power and responsibility,attach importance to imp rove the crisismanagement ability in daily life and build the incentive institution to shift the impo rtance from the crisis responding to crisismanagement ability construction.

crisismanagement;routine governance;system of pow er and responsibility;institution

D035.5

A

1008—1763(2010)03—0066—04

2009-09-24

郑 慧(1971—),女,湖南辰溪人,湖南大学马克思主义学院副研究员,博士.研究方向:地方政府改革与治理.