深化集体林权制度改革的思考

曾小林

(郴州市林业局，湖南 郴州 423000)

深化集体林权制度改革的思考

曾小林

(郴州市林业局，湖南 郴州 423000)

集体林权改革是一个复杂的综合性系统工程，郴州市在集体林权改革工作中稳步推进，取得了一些成效，但也面临了一些亟待解决的问题，本文结合其他省份在集体林权制度改革中遇到的困难，对进一步深化林改提出了建议。

集体林权制度；改革；思考

2003 年，中共中央、国务院出台了《关于加快林业发展的决定》，福建、江西作为国家林业局确定的试点省份，率先拉开了新林改的序幕。顺应这一形势，2008 年 6 月 8 日，国务院制定出台了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，标志着集体林权制度改革(下面统一称为“林改”)在全国全面实施，成为中国农村改革的又一座新的里程碑。

林权是指国家、集体、自然人、法人或者其他组织对森林、林木和林地依法享有的占有、使用、收益或者处分的权利，包括森林、林木和林地所有权、使用权及林地承包经营权等财产性权利[1-2]。因此，集体林权的改革就是要建立起“产权归属明晰、经营主体落实、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务到位”的现代林业产权制度, 解放林业生产力。

郴州市是湖南省的重点林区，全市林业用地面积136.5万hm2，占国土总面积的71.6%，森林覆盖率为62.8%，森林蓄积量4080万m3，森林资源总量占全省的14.6%，林业产值达29.2亿元，是全市经济的支柱产业，已成为农民增收致富的重要渠道。2008年在郴州市委召开的三届四次全会上，正式拉开了全市的林改工作。林改任务涉及全市11个县(市、区)，266个乡镇、3037个行政村、350万人。一年多来，郴州市林改工作在改革中创新，在探索中前进，积累了丰富的经验。

1 郴州市林权改革成效

1.1广泛宣传深入发动

郴州市各县、乡(镇)政府坚持舆论先行，充分利用各种媒体，宣传林权制度改革的相关法律法规和政策，让干部群众及时了解林改最新精神。为此，全市共举办林改培训班4206场次，累计发放《郴州市集体林权制度改革政策问答100问》小册子4万册，编制了10期《郴州林改简报》。通过宣传，把林权制度改革政策送到农村基层。

1.2明确程序稳步推进

全市林改严格按照四个步骤实施改革。一是调查摸底。对过去林改所签订的各类合同群众无异议的，予以维护和巩固确认；对林木产权已明晰的，尊重事实给予确认，补签有关合同；对林木产权未明晰的，以及现有集体山林尚未落实林改的，坚持“耕者有其山、权利平等”的原则，将现有集体林地使用权、林木所有权和经营权落实到户。二是制定方案。全市11个县、市(区)的林改方案已全部经市政府批准并实施。有266个乡级、2275个村级方案出台，方案的制定，严格按要求进行，做到了内容、程序、方法、结果“四公开”。三是开展外业勘测。目前全市已完成现场勘界面积90.76 万hm2，占改革总任务的73.69%；输机发证面积47万hm2，占38.16%；发生纠纷面积6.38万hm2，调处5.48万hm2，调处率85.88%。四是确权发证。对在深化改革中一经明晰产权的山林，及时予以登记，并换发全国统一式样的林权证，用法律的形式保障改革成果。

1.3配套改革谋求民利

集体林权改革，要把维护农民的权益放在首位，为此郴州市林业局出台政策，从2009年10月1日起全市育林基金征收比例由原来的25%降低到10%。建立合理的森林生态效益补偿机制，对划定的市级公益林按20元/667m2的标准进行补偿。对生态位置重要的贫困地区，巩固退耕还林成果专项资金给予重点支持。严格实行木材采伐指标分配公示制度，把木材采伐指标的分配作为政务公开、村务公开的主要内容，切实做到木材指标到村入户。

1.4激发活力林强民富

林改后，农民林地使用权和林木所有权得到确认，农民依托它们进行植树造林、木本粮油、竹林开发、花卉苗木、森林旅游、生物质利用以及林产品加工等产业的发展，大幅度增加了来自林业的收入。2009 年全市农民人均林业纯收入比林改前的增加了 2 倍多，是近几年来农民增收速度较快的领域之一。林改后，各地经济条件得到一定改善。如桂东县盘活了林业资源，将增加的收入投入到道路、自来水、电网、绿化等公共设施的建设，改善了村民生产生活条件。

2 林权改革存在的问题

2.1林改中的公平问题

林改的基础目标也是计划将林地使用权向农户转移，把集体林地经营权和林木所有权落实到农户，确立农民的经营主体地位，让农民获得重要的生产资料。因此进行林改的省份提出了“均山、均权、均利”的“三均”目标，但对此前已流转出去的林地，为防止纠纷又设置了“三维护”条款。所谓“三维护”包括：① 对已明确林权的予以维护，不打乱重来或借机无偿平调；② 在改革前签订的合同，只要符合国家法律政策，转让行为规范，合同将给予保护；③ 对合同不完善和不规范的地方，采取“动钱不动山”的办法进行利益调整并加以完善规范，尽量维护原业主的利益。但这样一来，林改就不能全面实现当初设定的实现山林初始产权在集体成员间公平分配的基本目标，将造成林改后的林权大部分集中在包括少部分林业企业在内的林地经营大户手中，由此可能会引起农民广泛的质疑和不满。如湖北省在 2002 年根据国家林业局下发的《林木和林地权属登记管理办法》文件，开展了重新确权发证工作。经过几年时间，湖北省有 60%～70%的山林换发了林权证。但是，该省一些地方约有30%～40%集体山林在“林业三定”时未分到户的，被村集体组织以拍卖形式流转集中到少数个人手中，且这些拍卖行为大部分集中发生在 2004—2007 年林改实施前后。类似的情况在云南、贵州等省也同样存在[3]。

2.2林改中林地经营绩效问题

一般认为，试点省份的林改取得了很大的经济绩效，主要表现为林业产业发展速度加快，林业产值大幅度增加，林农收入增加等。但这种林业经营绩效的提升不能简单归功于集体林权制度的改革，应考虑到林改的同时，政府实施的减税让利政策、林业经营市场化改革和宏观林木市场繁荣这些因素。林改后林业用地分散，有的地方出台政策促进林权流转，实现规模经营，但规模经营是否带来规模效益一直是社会学家争论的话题。赖泽源[4]对中国农业生产现状进行的深入研究表明，我国农地规模和农业产出(以农产品数量为准)是一种“负相关关系”，即农地规模小的反而土地生产率更高，因为小规模经营有利于增加劳动力投入和流动资产的投入。王郁昭[5]认为，农村耕地规模经营是以城市化为前提条件的，而我国绝大部分农民还是生活在农村，国家目前还不可能为他们提供其他非农就业机会，因而我国仍然要以小农经营模式为本。上述观点对当前林改无疑具有一定的借鉴意义。

2.3林权集中与当地居民利益平衡问题

在林改的实施过程中，一方面出现了林权过度集中的现象；另一方面出现许多村集体在林改前一次性转让山林的问题，这些现象均因林地流转过程不规范引起，就有可能引发当地村民过激行为，导致山林毁灭性破坏，挫伤经营者持续经营林地的积极性。在福建省将乐县，由于近两年当地农民与外来公司的林权纠纷愈演愈烈，面对当地的盗砍盗伐成风以及不断出现的农民群体上访现象，外来公司疲于奔命，已经开始放弃进一步增资甚至长期经营的打算。这个问题的背后隐藏的是“资本上山”后的生态失衡和林地经营模式的剧变。

3 深化林权改革的建议

3.1以人为本，依法办事，做到公正、公开、公平

集体林权制度改革，要把维护农民的权益放在首位，要认真落实回良玉副总理关于“该给的利益要给足，该减的负担要减够，该搞的服务要搞好”的指示精神，依法减免林业税费，让利和还利于民，使农民在改革中得到实实在在的好处。同时，要依法办事，切实做到权益平等到户，优先选择农村集体经济组织内部的家庭承包方式，使农户依法享有平等的承包经营权。要严格按照《村民委员会组织法》、《农村土地承包法》、《森林法》等法律法规办事，做到改革内容、程序、方法、结果四公开，确保群众的知情权、参与权、决策权和监督权。

3.2规范运作，聚集资金，构建林业合作新格局

要以保障林权主体合法权益为出发点，建立“权属明晰、利益保障、流转规范、监管到位”的林权制度，搭建集信息平台、林权流转登记、森林资源评估、法律政策咨询于一体的林业服务平台。同时依靠资本市场配置功能，重点推进林业小额贷款，适当引导林农与龙头企业开展互利合作，采取统一经营、利益共享的分配方式，从而确保林农资产实际性增加。另外，为防止分户经营后抵御灾害能力的降低所带来的经济损失，要科学制订林业保险体系，帮助林农最大限度规避风险，保障其应得利益。

3.3因地制宜，分类经营，构建林业可持续经营新模式

集体林权制度改革必须坚持以生态建设为主的林业发展战略，按照各地森林资源和经济发展的实际情况，对商品林和公益林分别采取两种不同的采伐限额制度，严格控制生态公益林商业性采伐利用，加快建设生态林效益补偿机制。探索采伐迹地更新质量评价体系，将林业工作重点转向森林资源的监管，对乱砍滥伐林木、乱征滥占林地的违法行为，予以坚决打击，在保护好生态的前提下，促进林业产业的发展。

[1] 刘宏明.我国林权若干法律问题研究[J].北京林业大学学报：社会科学版,2004,3(4):43-47.

[2] 周训芳,谢保国,范志超.林业法学[M].北京：中国林业出版社, 2004：39.

[3] 贺东航, 朱冬亮.关于当前新集体林权制度改革若干重大问题的探讨[J]. 经济社会体制比较, 2009, 14(2):21-28.

[4] 赖泽源.比较农地制度[M]. 北京:经济管理出版社,1996： 153-154.

[5] 王郁昭. 正确对待农业小生产和农村家庭经济[J].中国农村经济,1995(11)：3-6.

(责任编辑：谭著明)

F 326.27

C

1003-5710(2010)04-0095-03

10. 3969/j. issn. 1003-5710. 2010. 04. 030

2010-03-24

2010-07-27