南方集体林区林地流转现状调查与思考——对湖南省辰溪县林地流转的调查

黄鹏飞， 张益和， 米允顺

(辰溪县林业局，湖南 辰溪 419500)

南方集体林区林地流转现状调查与思考
——对湖南省辰溪县林地流转的调查

黄鹏飞， 张益和， 米允顺

(辰溪县林业局，湖南 辰溪 419500)

本文以湖南省辰溪县为例，根据林权流转的具体统计数据和实例，分析了辰溪县林权制度改革实施以来，林地流转范围广、规模大、频率高、形式多的特点，及林地流转中存在档案管理不规范、流转资金没有反哺林业、集约化经营的目标尚难实现的问题，对此提出了建立高效灵活的林地流转机制、坚持自愿和有利于促进林地的合理开发与利用，有利于调动经营者的积极性，有利于增加农民收入和壮大农村集体经济这三条基本原则， 并根据各地具体情况推动林权制度改革落实到位的对策与建议。

林地流转； 调查； 思考； 辰溪县

辰溪县是南方重点集体林区县，为湖南省76个重点林区县之一，素有“七山一水一分田，一分道路和庄园”之称。全县国土总面积197625hm2，林业用地面积为126000hm2，占国土总面积的63.8%，活立木总蓄积279万m3，森林覆盖率为55.8%。全县2/3的国土面积为山区，全县52.3万的人口中，2/3的人口居住在山区农村，林农达35万余人。2007年辰溪县作为湖南省集体林权制度改革试点县，率先在全省推行集体林权制度改革。通过林改，确立了集体林的经营主体，明晰了林地使用权和林木所有权，放活了经营权，落实了处置权，保障了收益权，广大农民和社会各界发展林业的积极性得到有效激发，森林资源的潜力得到有效释放，农民造林育林的积极性显著提高，造林难、抚育难的问题得到初步解决，从“要我造林”变成了“我要造林”。通过林改，社会办林业的积极性也空前高涨，民间资本大举进入林业，林地流转规模、方式、对象发生了前所未有的变化。为全面了解和分析辰溪县林地流转情况及前景，我们近期开展了深入调查研究，进行了认真分析思考，提出了林地流转的建议。

1 调查方法

本文林地流转，采用重点调查与典型调查相结合的方法。调查方式采用资料搜集与实地调查相结合的方式。

为了保证调查数据的科学性与可靠性，在选择调查单位时遵循以下原则：

(1) 代表性强。选择调查乡镇时，要统筹考虑调查项目的典型性，主要选择流转面积大、宗地数多的乡镇。

(2) 兼顾不同类型。根据不同权属，选择国有企业、私营业主、乡村能人等经营主体进行典型抽样。

2 结果分析

2.1林地流转基本情况

据统计,2000年以来，辰溪县林地发生流转705宗，流转总面积4565.3hm2，流转蓄积24934m3，流转资金达2333.9万元。林地流转涉及全县现有30个乡镇, 202个行政村，涉及 0.35万户。调查发现，从2006年至目前, 全县林地流转来势较好，共发生林地流转612宗, 流转面积达3831.2hm2，分别占流转总宗数和总面积的86.8%、87.8%。林地流转按权属分，其中国有林地333.3hm2、集体3272.0hm2、个人225.9hm2；按流转年限分，少于20年的没有，20年以上的3831.2hm2，占流转面积的100%；按林种及地类分，用材林3232.6hm2，经济林137.7hm2，荒山433.7hm2，其它27.2hm2。

2.1.1 林地流转日益频繁 随着集体林权制度改革的全面推开，大量社会资金涌入林业行业，资金、劳动力等生产要素迅速向林业聚集，林业投资呈现出多样化的格局，从而扩大了市场需求，再加上林业主管部门的工作推动加速了林地流转。据统计,2000—2005年, 全县林地流转面积460.3hm2，93 宗, 占流转总面积的16.1% ，2006年至今, 流转面积为3831.2hm2, 612宗，占流转总面积的83.9%，特别是林地资源较多的乡镇，如城郊、大水田、桥头溪、寺前、火马冲等乡镇林地流转增势加快, 2006年以后流转的林地面积分别占本地区流转总面积的80.5%，78.5%，68.8%，73.5%，65.3%(见表1)。

表1 林地资源较多乡镇不同时期林地流转情况表乡镇名2006年前2006年至今宗数(宗)面积(hm2)比例(%)宗数(宗)面积(hm2)比例(%)城郊1268.219.539281.680.5大水田8119.021.526434.778.5桥头溪9169.931.223374.768.8寺前6100.945.515280.073.5火马冲9128.544.773392.075.3

2.1.2 林地流转规模变大 集体林权制度改革前，社会资金进入林业行业的较少，林地流转一般都发生在农户与农户之间，规模较小，较为零碎，面积一般在6.67hm2之内。随着林权制度改革的全面启动实施，林地产权得以明晰，山林权属纠纷的减少，外出务工人员的增多等一系列外部环境因素的形成，再加上县里出台的一系列优惠政策，吸引了大量私营业主和国家工作人员等各界人士积极创办林业公司，集约土地发展林业。如县经营矿产的龙腾开发公司租赁了火马镇东方红林场266.7hm2,怀化富光林业开发公司与国有仙人岩林场联营开发国有林场340.0hm2,洪源农林开发公司在板桥乡租山266.7hm2进行油茶低产林改造,怀化森海公司在桥头溪、谭家场等乡镇租山2133.3hm2建造纸材基地。据统计,全县流转面积达33.3hm2以上的共1980.0hm2，占总面积的59.4%。其中流转面积333.3hm2以上的有1宗340.0hm2,占流转面积的8.7%;66.7～333.3hm2的15宗达1280.0hm2，占流转面积的33.4%;33.3～66.7hm2的18宗达663.3hm2，占流转面积的17.3%(见表2)。

表2 林地流转规模变化表流转规模2006年前2006年至今宗数(宗)面积(hm2)比例(%)宗数(宗)面积(hm2)比例(%)66.67hm2以上161613.342.133.33～66.67hm25174.732.718663.317.333.33hm2以下120386.167.35781554.540.6

2.1.3 林地流转形式多变 以往,由于生产资金和林农意识的局限性,林农习惯采取互换和协商转让的形式流转林地。互换就是林地经营承包人全部或部分交换所经营承包林地的使用权, 其起因主要是解决生产和管理的不便, 或便于同一树种集中就近栽植等。协商转让就是林地经营者将未到期的林地经营承包权通过协商的方式转让给他人的行为，转让主体多数是外出打工或举家搬迁户、人口自然减少户等，转让的对象一般限于本集体经济组织内的农户。从发展的趋势看, 随着农村城镇化进程的加快,通过这种形式流转的林地面积将有增无减。随着集体林权制度改革的全面实施，林地流转形式呈现百家争鸣、百花齐放的态势, 除了通过林地租赁、股份合作、拍卖等几种主要形式流转林地外,反租倒包和联合经营等形式也应运而生。反租倒包就是村里将承包给农户的山地租回统一开发, 再转包给个别农户承包经营。联合经营就是一方出林地, 一方出资金, 收益分摊。如富光农林开发公司与国有仙人岩林场联合开发林场, 林场出土地, 公司出资金, 利润按双方签定的合同分成。

2.1.4 林地流转范围变广 2006年以前，我县林地流转95%以上是在农户与农户之间进行，私营业主和国有企事业单位参与林地流转的很少。2006年以来，特别是随着集体林权制度改革展开后，吸引了大量私营业主和国有企事业单位职工参与林地流转。目前,在各类流转对象中, 农户参与流转的宗数占总宗数的59.3%, 面积占22.3%，私营业主参与流转的宗数占29.7%,面积占67.7%，国有企事业单位职工参与流转的宗数占11.0%,面积占10.0%。数据表明, 农户参与流转的单宗面积一般较小, 而私营业主和国有企事业单位职工参与流转的单宗林地面积相对较大, 这既与流转对象的经济实力有关,也与其经营的策略和发展目标有关。另外, 调查统计发现, 不同流转对象参与林地流转的方式各有侧重，国有企事业单位职工是以拍卖的方式取得林地的使用权, 而私营业主是通过租赁或股份合作的方式取得林地的使用权。

2.2主要作法和经验

2.2.1 建章立制，规范运作是基础[1]为规范林地流转，根据《湖南省森林资源流转办法》和国家林业局《林木林地权属登记管理办法》的相关规定，辰溪县于2008年建立了林地流转交易平台，成立了林业要素市场，在林业要素市场公开了林地流转程序，流转工作逐步走上了规范化运作的轨道。

(1) 对集体经济组织经营的林地应按下列程序流转：第一步，提出流转申请；第二步，进行森林资源资产评估；第三步，森林资源流转审批；第四步，签订流转合同；第五步，办理林地流转变更登记手续。

(2) 对个人所有的林地按下列程序流转：第一步，提出流转申请；第二步，签订流转合同；第三步，办理变更登记手续。辰溪县自成立林业要素市场以来，坚持做到每宗林地流转成交手续完备、运作合法、档案齐全。

2.2.2 加强协调, 搞好服务是关键 在林地流转过程中, 林业主管部门除了宣传贯彻林地流转的有关政策法规外, 还要积极搞好组织协调和技术服务, 给林地经营者提供林地开发利用规划、种苗调剂、技术指导等方面的服务，免除经营者的后顾之忧。如辰溪县天球农林开发公司租借林地建设油茶优质苗木基地，县林业局委派一名高级工程师为经营者提供全程技术跟踪服务,切实解决经营者在林业生产中的技术难点问题。通过为经营者排忧解难，提供技术保证, 有力地推动了我县林地流转的健康发展。

2.2.3 宣传发动, 典型引路是桥梁 充分发挥各种宣传媒体的作用,多途径、多形式、全方位地宣传林地流转的有关政策、目的、意义，并将县内林地流转成效较好的典型事实加以宣传报道, 让农民心里有了一本明白账, 吃下了一颗定心丸, 增强了群众参与林地流转的信心和决心。

2.2.4 政策支持，项目扶持是保障 辰溪县里各级政府和林业主管部门对林地流转十分重视, 出台了一系列的扶持措施和优惠政策,有力地推动了林地健康流转。2006年以来，辰溪县委、县政府先后出台了《关于加快林业发展的决定》和《加快油茶产业发展的实施意见》, 相继制定了一系列激励林地流转的优惠政策, 如社会各界人士包括国家工作人员租赁山地进行工业原料林建设、油茶开发，均享受一定的补助或奖励等。并要求林业、计划、扶贫、财政等部门和单位, 对达到一定流转规模的林地优先给予项目资金和种苗扶持。各乡镇也根据本地的林业实际, 分别制定了适合本地林地流转的相关扶持措施。

3 讨论

3.1存在的主要问题

3.1.1 流转档案管理不规范 过去，林地流转欠规范，档案资料不齐全。部分农户与农户之间的林地流转，无正式流转合同，仅仅凭口头协议，一旦流转的林地有了较好收益，极易发生纠纷。如辰溪县最近发生的几起退耕还林补偿纠纷，均是因此而发生的。另外，一些林地流转虽然签定了合同，但合同极不规范。有的合同缺乏合同构成的要件，有的合同内容本身就不符合法律政策，履行起来有困难[2]。

3.1.2 少数地方工作方法简单 目前流转的林地, 部分地方操作不够规范，林地流转时林地资源没有经过林业主管部门或国有资产管理部门的评估, 往往只是买卖双方协商一致, 即可成交, 从而导致一些地方林地成交价格偏低, 欺农坑农现象明显。而一些乡村集体林场流转，由于没有走程序化，往往只是乡村干部一句话，拍拍板，就将集体林场交易出去，极易造成集体森林资源资产的流失。

3.1.3 流转资金没有反哺林业 部分地方林地流转后的资金主要不是用来发展林业, 而是用于偿还各种债务, 或者用于其他非林业生产性建设。特别是一些乡村集体林地流转后获得的资金，大部分用于修路、架桥等公益性事业建设。少数地方简单地把林地流转理解为“卖林卖地赚钞票”，一卖了之，对流转后林地的经营利用状况缺乏必要的跟踪和监督。卖完后不管经营者是否搞林业开发, 只要钱到手就了事，以至出现资源的破坏，甚至林地逆转成非林地的现象。

3.1.4 规模化集约林地难度大 随着集体林权制度改革的全面结束，广大林农获得对林地更多的权利，但在山区，受地理、区位、交通和历史等因素制约，相当一部分农民不同程度地存在着“脱贫即满，温饱即安”的思想，少数农民宁愿闲置林地甚至抛荒也不愿流转。城市和集镇周边，一些农民期盼城市扩容和外来投资者办厂一次性买断林地，以获得高额收入和补偿，思想上不愿流转。在一些经济发达的地方，由于林业资源价值的不断提升，林地增值潜力较大，农民自主投资开发林地的积极性不断提高，导致林地流转积极性也不高。以上种种因素制约大规模的成片林地流转，造成林地集约难度大。

3.2对策与建议

随着农村经济的发展，以户为单位的小规模、低投入、粗放型的单一经营林地模式，效益低、抗风险能力弱，越来越难适应大市场、高投入、集约型、规模化、产业化经营的林业发展需要。改革30年实践证明，小农经济对林地的浪费是惊人的。如何用好用活林地资源，推动林地资源的有偿流转，变资源优势为经济优势，值得我们去认真思考。

3.2.1 要建立高效灵活的林地流转机制 林地正常流转应包括交易价格、流转模式、中介服务、收益分配等运行机制。因此，需从以下四个方面加以规范。一是要规范交易价格机制。建立统一规范的林地使用权交易价格机制,根据林地的立地条件、交通、规划用途、基础设施条件等因素在内的基准价格,由中介机构进行评估,客观、公正地评估出林地等级和市场价格,为林地市场流转双方的公平交易提供科学依据,减少价格确定的随意性和不合理性,避免市场交易主体利益受到侵犯,同时也为政府加强对林地市场价格管理奠定科学基础；二是要创新林地流转模式。鼓励拍卖、转包、转租、反租倒包、互换、入股、典当等多种形式参与林地使用权流转,并进一步规范完善林地流转交易行为，确保林地使用权流转健康运行；三是要培育市场中介组织。通过建立林业要素市场、乡村林业经济合作组织等中介服务组织，加强林地流转服务，有效地发挥林地流转的桥梁作用；四是要建立利益分配机制。创新林地流转收益的保障机制，将流转收益用于农村社会保障体系建设，设立农村社会保险、失业保险、养老保险基金，实行专款专用。甚至可以考虑把林地转作非农业用地所取得的所有资金，按照一定的比例提取农村社会保障资金，作为林农的社会保障基金，这在一定程度上可以平衡城郊农民与边远山区农民的福利差异。只有建立高效灵活的林地流转机制,才能充分发挥市场配置林地的作用,使林地合理流转,向能人手里集中,实现林地规模经营,产生规模效益,提高林地利用率和产出率。同时,可实现林地保值增值,促使农业劳动力转移。

3.2.2 要坚持自愿和“三个有利于”的原则[3]目前,大家对林地流转工作认识还不统一, 流转范围确定多大，发展速度多快，政策怎么掌握等问题，各地把握的尺度都不尽相同。因此，我们认为, 只要严格按照“三个有利于”，即有利于促进林地的合理开发与利用，有利于调动经营者的积极性，有利于增加农民收入和壮大农村集体经济这三条基本原则来看待林地流转这一新生事物, 处理和协调好各方面的关系, 就能够把林地流转引入健康发展的轨道。同时, 林地流转还必须坚持自愿的原则, 切忌用行政手段强行推进，一哄而起, 更不能搞为流转而流转的形式主义。总之, 要按照既积极又稳妥，既要坚持正确的方向又要敢于开拓创新的要求, 把林地流转工作逐步引向深入。

3.2.3 要坚持因地制宜地组织林地流转 林地流转必须从实际出发, 切忌“一刀切”。在组织实施较大范围的林地流转时, 要充分考虑农村经济的发展水平和农村劳动力转移的现状。对一些经营能力不强的农户, 私营业主在承包林地使用权搞开发时, 应优先考虑雇佣林地出让方的劳动力, 这样既能让农户获得转让收入, 又可获得一定的劳动报酬；对一些不具备开展大范围林地流转条件的地方, 应为农户间的小范围流转创造条件、提供方便和加以指导。

3.2.4 要进一步完善森林采伐管理制度 改革现行森林限额采伐管理办法,切实减轻林木税费负担,着力营造林地流转和民营资本发展林业的有利外部条件。事实证明, 随着非公有制林业的发展, 投资林业主体日益多元化。只要木材的税费率能够降到一个比较适当的位置, 民间投资造林的积极性就会空前高涨。在政策允许的情况下，若国家再适当补偿一点资金, 金融部门给予一点融资, 相信林地流转速度和民营林业发展就会有一个质的飞跃。

3.2.5 要进一步规范林地流转档案管理 县林业部门要严格规范林地流转的档案管理，制定出林地流转档案管理的具体要求和模式标准，对前期林地流转档案不规范的及时加以整改，进行补充完善。在有条件的基础上，建议上级林业主管部门积极组织开发林地流转档案管理信息系统，为今后林地流转档案管理制度化、标准化、信息化打下坚实基础。

[1] 彭凤琴.关于林地流转问题的探讨[J].现代农业科技，2009(4)：242-243，245.

[2] 梁泽治.加强林地流转管理 实现资源优化配置[J].湖南林业，2004(10)：14.

[3] 梁明莲，江明峻.林地流转的问题与对策[J].广西林业，2004(5)：15-16.

(责任编辑：谭著明)

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1003-5710(2010)04-0084-04

10. 3969/j. issn. 1003-5710. 2010. 04. 027

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