关于衡阳县林权制度改革的思考

张泉谦，丁源生，佘安端，刘水平

(1.衡阳县林业局, 湖南 衡阳 421200; 2.衡阳县陈坪国有林场， 湖南 衡阳 421231)

关于衡阳县林权制度改革的思考

张泉谦1，丁源生1，佘安端2，刘水平1

(1.衡阳县林业局, 湖南 衡阳 421200; 2.衡阳县陈坪国有林场， 湖南 衡阳 421231)

为积极稳妥推进林权制度改革，就衡阳县林业林权现状进行综合调研，并形成调查报告，以期为县委、县政府在林权制度改革的决策中参考。

林权制度改革；林业林权现状；问题；建议

衡阳县是湖南省重点林区县之一，其中林业在县域经济社会发展中起到了较大的作用。对衡阳县来说，农村农业发展的优势在山，潜力在山，全县林业的兴衰，直接关系着“林农致富奔小康”和县域经济的可持续发展。而如何推进全县林权制度改革，建立激发社会各界投资造林的长效机制，充分调动广大林农参与改革的积极性，形成全社会办林业的良好格局，已成为当前衡阳县林业发展的一个重要课题。

集体林权制度改革是以明晰林地使用权和林木所有权、放活经营权，落实处置权、保障收益权为主要内容的综合性改革。林地是农村宝贵的资源，是农民重要的生产资料。衡阳县集体林地面积75575.2hm2，占全县林地总面积的60.1%。这些集体林地，在经营过程中主要存在两个方面问题，一方面是经营主体不落实，始终没有解决好广大农民群众对于林地和林木的产权问题，农民没有成为真正意义上的经营主体，生产关系不能适应林业生产力的发展；另一方面是经营机制不灵活，现行林业管理体制和经营机制不能适应林业发展的客观要求，老百姓有一句顺口溜，“我山不能我种，我种不能我砍，我砍不能我得。”就集中反映了林业管理体制和经营机制问题。长期以来，集体林地资源的经济价值得不到充分体现，集体林地生产率低下，集体林业没有成为农民就业增收的重要渠道。中央十分关注林业的改革和发展，2003年《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》提出了“深化林业体制改革，增强林业发展活力”，《农村土地承包法》和《物权法》明确了农村集体林地实行承包经营制度，为推进集体林权制度改革工作奠定了法律和政策基础。福建、江西、辽宁等省率先进行了大胆探索和实践，开展了以“明晰产权，放活经营权，落实处置权，保障收益权”为主要内容的集体林权制度改革,取得了“农民得实惠、生态受保护”的显著成效，得到了广大农民的真心拥护。胡锦涛总书记在福建考察时指出“林改意义确实很重大”。温家宝总理在江西考察时提出“在山区、林区，林权制度改革与农村耕地改革具有同等重要的意义”“我和国务院的同志下决心要加快推进林权制度改革”。回良玉副总理多次深入林区调研考察并作了许多重要指示和批示。党的十七大报告明确提出了“改革集体林权制度”的要求，2008年中央1号文件、中央经济工作会议、中央农村工作会议也分别对集体林权制度改革做出了部署。中组部、中宣部、中农办、国家发改委、财政部、国务院研究室、中国人民银行、国家统计局、国家档案局等部门主动介入、积极参与调研和出台政策，合力推进集体林权制度改革。全面推进集体林权制度改革的时机已经成熟，为引领改革，把握方向，进一步解放和发展林业生产力，发展现代林业，增加农民收入，建设生态文明，2008年6月8日，中央出台了《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》[1]。

1 衡阳县林业林权现状

1.1林业经营现状

全县土地总面积25.59万hm2，其中林地面积12.58万hm2；有林地面积6.81万hm2，森林覆盖率42.7%，森林蓄积总量201.9万m3，立竹总株数5155万根[2]。全县林业总产值17531万元，占社会总产值的2.3%；年财政收入18123万元，财政收入来自林业的比重为5.52%；农民人均纯收入3743元，来自林业的比重为1.2%[3]。衡阳县林业系统有干部职工1422人，其中在职职工1058人，专业技术人员155人。全县有乡办林场73个，村办林场519个，组办林场855个，有经营管理人员2700余人。

改革开放以来，衡阳县林业不断发展壮大。全县林地面积由“六五”清查时的8.47万hm2，增加到现在的12.5万hm2[2]；森林蓄积量由原来的83万m3，增加到现在的201万m3[2]；森林覆盖率由原来的32.7%提高到42.7%[2]。植被扩展，绿色回归，在全县范围内已形成无山不绿，有水皆清，四时花香，万壑鸟鸣的新气象。

1.2林权现状

目前，衡阳县的山林经营，有4%为国有经营，10%为集体经营，86%为分户经营。新中国成立以来，衡阳县林地经历了土地改革、农村合作化、“四固定”和林业“三定”四次确权。但是，由于多方面的原因，林权问题仍然不少。一是林地确权发证不彻底。全县尚有10%左右的山林没有登记发放林权证，个别乡镇还远远超过了这个比例。而且当时全县还有大量的荒山荒地未确权发证，有的地方重复发证的情况较为普遍；二是林权证丢失的情况比较严重。在当时计划经济条件下，由于群众对林权证的法律地位和作用认识不足，在思想上没有引起高度重视，因此对林权证保管不善，导致全县林权证的保存率不高；三是部分林权证记载的面积不实。由于当时历史条件的限制，全县发放林权证时，面积测算大都采用目估的办法，因此普遍出现了林权证记载的面积与实际面积不相符的现象。同时，林权证记载的四至界线不清的现象也非常普遍；四是林地林权日常管理工作没有正常开展。林业“三定”初始发证后，由于没有林权管理机构和专职人员，没有建立林地林权管理机制，因此，植树造林新增的林木、林地，合理流转的森林、林木、林地，征占用林地等原因减少的林木、林地，均没有及时进行初始、变更或注销登记。

特别是1981年林业“三定”发证后，至今，全县林业用地面积已增加近3.33万hm2，森林蓄积已增加近70万m3，这些增加的林地和林木，需要重新登记确权。还有部分林地因一些工程项目建设等原因被征用或占用，地类发生了变化，需要变更林地林权证。同时，随着林地流转机制的逐步建立，涌现了一大批造林经营大户，林地流转面积达0.6万多hm2，他们迫切需要寻求法律的保护。

2 衡阳县林业发展过程中存在的主要问题

2.1营造林机制不顺

一是没有完全做到适地适树，公益林建设普遍忽视封山育林这种既省钱省力又对生态影响小的方式，商品林建设普遍忽视对原生植被的保护；二是在商品林、公益林建设上尚未有适应其发展的、较为完备的人工造林技术规程和验收标准，仍然沿用传统的人工造林模式，致使公益林建设未能充分体现追求生态功能最大化的价值取向，商品林建设未能完全体现追求经济效益最大化的目标；三是普遍采用单一树种造林，忽视多树种混交；注重前期表现好的速生树种，忽视后期有潜力的乡土树种。

2.2林业投资机制不活

一是投资标准不尽合理，重视每亩高达数百元投资的人工林造林，而忽视低投资的封山育林；二是不同的造林项目投资差距较大。如退耕还林每667m2投资达2800多元，而对一些立地条件好的采伐迹地、火烧迹地等营林投入较少，有的地方甚至根本没有投资，从而造成宜林的山地逐渐荒芜；三是有的林业投资项目还存在一定的盲目性。如原来的“三难地”改造工程在投资方向上就存在一定失误。紫色页岩地区本应依靠封山育林，从而达到自然恢复原生植被目的，而实施的芦竹造林开发、放炮撩壕造林开发等，投入成本大且效果不是十分明显，既浪费人力又浪费财力；四是资金完全按计划管理存在一定弊端。一些地方仍存在重计划争取、轻计划落实，重计划完成、轻质量管理的不良倾向。

2.3林业经营者收益权无法得到保障

由于林业税费负担依然过重，挤占了经营者的合理收益。根据调查，林业税费主要由三大部分组成：林业部门的育林基金20%，一部分村委会还要收取一定比例的管理费，林业税费征收总额度要超过10%[4]。如经营状况较好的杉木林20年成林收益，按5m3/667m2、600元/m3计算，每667m2收益3000元左右，除去营林投入400元/667m2，管护成本100元/667m2，采伐成本按40元/m3计200元/667m2，运输成本按60元/m3计300元/667m2，林业税费300元/667m2，20年收益总额1700元/667m2，每年每667m2收入只有85元。如果木材等林产品产出因交通不便等因素，运输成本将会更高，林业经营者更加无利可图。

2.4现行林业政策与放活林业经营存在矛盾

一是林木采伐制度改革与社会期望尚有较大差距。部分林业经营者认为，大量造林后成林的林木会受限额采伐政策的制约，对进一步放宽商品林采伐的呼声较高；二是由于缺乏规范操作和交易平台，林地使用权和森林、林木所有权难以合理流转，既影响了森林资产的变现，也阻碍了生产要素的有效配置；三是生态需求与林农的利益需求矛盾突出。全县通过森林分类经营区划界定，列入国家重点生态公益林面积达4.08万hm2，国家补偿仅为4.5元/667m2，这部分面积中有79.8万m3的林木在采伐上受到限制，而地方财政又没有能力配套足额补偿，以致林农利益受到一定程度的影响。积淀的这些体制性障碍，影响了社会各界尤其是林农发展林业的积极性。

2.5森林资源保护管理疲软

一是林地管理难度大。国家对耕地保护措施加强后，不少地方开始把建设用地的目光转向林地，一些重点工程还存在未批先占、少批多占等违法现象，林地管理面临的形势还相当严峻；二是林业法制建设还比较滞后。不少林业法律法规已不适应新形势下林业发展的需要，很难发挥保驾护航的作用；中央林业决定的许多精神，还没有以法律法规的形式固定下来，存在立法“盲区”；三是林业流转不顺畅、不规范、难以将资源变资本，缺乏调节机制；四是财政对林业的投入不足。林业系统管理执法机构有相当一部分人员的经费长期未纳入财政预算，主要靠育林基金支撑，导致出现“靠山吃山、管林吃林”的被动局面，甚至以违法者养执法者。

2.6林业服务机制不够健全

缺乏发展规划和产业政策方面的宏观引导，尚未形成布局合理和竞争有序的局面；缺乏对市场主体尤其是广大农民的有效服务，社会化服务体系、中介组织还不够健全，市场、政策、科技等服务较为薄弱；缺乏对新兴产业，特色产业必要扶持，使之处于一种放任状态；缺乏对生态效益和经济效益兼顾的林种树种、经营模式等的研究推广，不利于以生态建设为主战略的有效实施；缺乏对公益林保护、退耕还林工程后续产业发展的支持力度，迫切需要出台相关政策。

3 深化衡阳县林权制度改革的几点意见

3.1完善营造林机制

首先，必须做到适地适树。现代造林工作不但要求造林地和造林树种相适应，而且要求造林地和一定树种的一定类型(地理种源、生态类型)或品种相适应，即适地适类型。为了使“地”和“树”基本相适，可通过三条基本途径：第一选树适地或选地适树；第二改树适地，即在地和树之间某些方面不太相适的情况下，通过选种、引种驯化、育种等办法改变树种的某些特性使它们能够相适应；第三改地适树，即通过整地、施肥、灌溉、混交、土壤管理等措施改变造林地的生长环境，使其适应于原来不适应的树种生长[5]。其次，根据生态公益林(地)和商品林(地)二个类别的主导功能不同，分别制定相应的较为完备的人工造林技术规程和管理办法。再次，大力推行乡土树种，实行多树种混交造林，多层次造林，注重树种配置，如针阔、乔灌、速慢混交等营林方式，禁止营造纯林，同时不提倡炼山造林，炼山造林不利于原有植被生长，也增加碳排放量；极力倡导封山育林、封山护林、四旁造林。

3.2深化林业投资机制改革

一要加大林木管理投入。三分造，七分管。尽快编制森林抚育补贴方案，加大森林防火资金投入，增加森林病虫害防治经费。二要对荒山荒地、迹地更新造林实行补贴。鉴于林业生产周期长，经济效益低下，对荒山荒地造林实行补贴；为解决“只砍不造”的问题，对迹地更新也要予以补助。三要切实加强资金管理。一方面不能盲目投资。不管是那种投资，先必须进行可行性研究分析，然后进行专家评估，在此基础上方可实施，真正做到有投入有效益。另一方面落实到位。项目资金必须实行专款专用，专户储存，严防跑冒滴漏，严禁挪作它用。再者，明确责任，实行责任追究制。

3.3大力推行林业产权制度改革[4]

改革林业产权制度是理顺林业生产关系，增强林业发展活力的“瓶颈”所在。一是要建立和完善好林权制度改革的相应机制。要想搞好林业产权制度改革，决不能简单和盲目，必须建立“产权归属清晰，经营主体到位，责权划分明确，利益保障严格，流转规范顺畅，监管服务有效”的现代林业产权制度，制订和完善相应的《森林、林木和林地使用权流转办法》、《森林采伐更新管理办法》等配套措施，推动问题的解决。二是改革现行的林业税费制度。低效益的经营严重制约着林业经营者发展林业的积极性，实行税费改革势在必行。降低征收标准或将征收的税费按相当的比例返还给经营者，是发展林业生产、提高林业经营者积极性的一个可行的重要手段。操作上应采用以奖代支、以奖代劳的形式进行，对经营效益好的应提高返还比例，对经营效益低的降低返还比例。育林基金返还额度和比例的确定，应有一个具体、可行的办法，并在林业部门验收把关的基础上按规定支付。推行林业税费改革的前提是要有一个稳定的经费来源渠道，从而保障林业管理队伍的稳定。

3.4大力发展非公有制林业，为私有林、民营林的大发展创造一个宽松的外部环境

一是充分尊重私有林、民营林经营者的自主经营权，放手发展。真正做到“四不限”，即不限发展比例、不限发展速度、不限经营方式和不限经营规模，最终使私有林、民营林实现“三有”，即经济上有实惠、社会上有地位、政治上有荣誉；二是实行“两权”分离。稳定所有权，放活使用权，这是发展私有林、民营林的基础和前提。要大力发展私有林，首先必须将林地的所有权与经营权分开，实行“两权”分离。这是解放和发展林业生产力的关键；三是规范政策行为，实行公平税赋。现在的林业税费负担太重，限制了林业的发展。要坚决制止向非公有制林业乱收费，在减轻税费负担上下大决心、用真措施，真正使私有林、民营林经营者有利可图；四是强化法制保障。法制健全是十分重要的投资环境，保护投资者的合法权益，使投资者有安全感，是发展私有林、民营林的根本保证；五是调整林业发展模式，拓宽私有林、民营林的发展领域。商品林建设总体应是国有林、集体林、私有林、私营林共同存在，共同发展，并以私有林和民营林为主。鼓励发展私有林、民营林，上不封顶。对现有的公有林，如果经营不好，也可以对林木实行“两权”分离，通过公有民营，从而优化公有制的实现形式。对新造林，可以更多地鼓励搞私有林业，不管是国有林地还是集体林地，都可以将其使用权承包、租赁、转让或无偿划拨给个人，供其造林绿化，实行“谁造谁有，合造共有”的政策。公益林建设总体而言应以公有制为主体，建议也要积极引入民营机制，对林下产业、林间产业可以开发的，可以承包给个人造林或管护，国家和集体不再承包或者只承担一部分建设或管护费用，以期达到既降低经营成本，又提高经营效益的目的。

3.5鼓励和引导森林资源的合法流转

就衡阳县的林业发展现状来看，应改革目前千家万户分散经营管理森林资源的现状，通过正确引导和鼓励森林资源的合法流转，采取股份合作、联营、大户承包等经营形式，吸引社会资金，大力发展非公有制林业，把分散经营管理逐步引导过渡到集约化、规模化经营管理上来，从而促使森林资源有效快速增长。要想推进全县森林资源合法、有效流转，首先，在思想认识上要到位。应进一步解放思想，创新观念，把发展非公有制林业作为今后一个时期林业工作的重点，只要有利于改善生态环境，有利于经济建设的发展，有利于人民生活水平的提高，各种经济成份都可以参加林业建设，平等竞争，共同发展；应注重解决林业政策滞后的问题，积极争取国家支持，完善政策措施，引导森林资源合法流转，做到政策上放宽放活；应从计划经济体制的束缚中解放出来，用市场经济手段促进森林资源流转，做到在工作上放手放权。第二，在管理服务上要到位。应从转变政府职能入手，加强对森林资源流转的组织形式多样化方面的宏观引导，根据全县林业所有制结构的实际，采用个体承包经营、私营租赁经营、联合经营、股份合作经营、外资独资经营、混合所有制经营等多种形式，加快林地使用权的有偿流转；应从产权制度改革入手，着力解决制约森林资源流转的瓶颈问题，按照“明晰所有权，稳定承包权，落实使用权，放活经营权，保护收益权，尊重处置权”的原则，依法对经营者确权发(换)证，建立保护林业产权的法律制度，尽快制订森林资源评估办法；应从改善经济环境入手，广泛吸引外资和民间资本，参与林业开发；应结合国有场圃的改革，通过兼并、控股或参股等方式，改造国有经济，使之成为适合市场经济发展要求的混合所有制林业经济结构。第三，在重点扶持上要到位。实践证明，保障森林资源合法、有序流转，保护非公有制林业的合法权益，稳定的政策和有保障的财产权要比直接的经济支持更加重要。因此，在林木采伐利用政策上应予以放宽，并制定具体的政策措施；在投融资政策上应重点倾斜，拓宽融资渠道，减轻林业税费负担；在科技、信息上应优质服务。通过以上各种措施逐步使森林资源流转步入健康、有效、快速的发展轨道。

3.6提升林业行业品位，加强林业队伍建设

在林业体制改革的过程中，肯定会出现一些矛盾和问题，需要林业部门去正确引导和解决，因此，林业队伍建设只能加强，不能削弱。各级党政领导应从思想认识上高度重视林业，在行动上采取有效措施支持林业的发展。林业部门的工作人员特别是县林业局的领导班子要有改革意识，全系统干部职工要在其位、谋其政、从其事，增强危机感、责任感，把林业改革抓紧、抓实、抓出成效。林业队伍要相对稳定，避免急功近利的思想，在管理、执法、造林、办实体等各方面都要有一个长远的发展思路。要进一步稳定乡镇林业站和国有场圃的林业管理队伍，全面健全恢复村级护林组织和护林员队伍。对县林业局、乡镇林业站以及被划定为公益型林场的国有林场、森林公园的林业管理人员，在核定编制的基础上，确保纳入财政预算，以维护林业管理队伍的稳定。

总之，我们就衡阳县林权制度改革进行综合调研之后，得出的结论是，有效地集体林权制度改革必须走综合发展之路：以完善的营林机制、投资机制为前提，以大力发展非公有制林业为手段，以森林资源的规范流转为引擎，以坚强有力的林业队伍为后盾，大力推行林业产权制度改革。

[1] 江机生.集体林权制度改革概述——在首届安徽推进集体林权制度高峰论坛上的讲话.[EB/OL].http://www.ahly.gov.cn.,2008-12-27.

[2] 续代辉，屈胜利，等.衡阳县“十五”森林资源规划设计调查报告[R].2005.7.

[3] 宁海乔，王利英，等.衡阳县统计年鉴[M].2009.

[4] 财政部,国家林业局关于印发《育林基金征收使用管理办法》的通知【财综﹝2009﹞32号】[R].2009.

[5] 孙时轩，陈大珂.造林学[M].北京：中国林业出版社，1980：160-162.

(责任编辑：谭著明)

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10. 3969/j. issn. 1003-5710. 2010. 04. 029

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