丽水市林权制度改革的经验及借鉴意义

杨根英

(怀化市林业局， 湖南 怀化 418000)

丽水市林权制度改革的经验及借鉴意义

杨根英

(怀化市林业局， 湖南 怀化 418000)

本文总结了浙江省丽水市庆元县、遂昌县林权制度改革取得的一些成功经验和做法，并结合怀化实际提出了进一步深化集体林权制度改革的举措。

林权制度; 改革; 经验; 借鉴； 丽水

为了解林权改革先行地区的经验，进一步深化怀化市集体林权制度改革，加快推进林业产权资本化和市场化经营， 5月26日—6月2日，怀化市林业局组织部分县(市、区)林业局负责同志一行15人，专程赴浙江省丽水市庆元县、遂昌县学习考察。两地的一些成功做法，为怀化市下一步林业改革提供了宝贵的经验和思路。现将当地林权改革情况报告如下。

1 丽水市庆元、遂昌两县的林情

庆元县土地总面积19.0万 hm2，其中林业用地面积16.8万hm2，森林覆盖率86%，森林蓄积量846万m3[1]。2007年，该县开始启动林权抵押贷款，首创了农民专业合作社担保贷款模式，并在全国率先推行了“林权IC卡”贷款模式[2]。逐步形成了以1家专业担保机构为主、7家农民专业合作社为辅的担保机制、直接抵押和“林权IC卡”贷款等多品种并驾齐驱的格局。突破了农村传统的信贷模式，破解了低收入农户贷款担保难的难题，实现了森林资源资产化，使林农得到了较大实惠。至目前为止，该县已累计发放林权抵押贷款1.47亿元，盘活森林资源资产2万多hm2。

遂昌县是浙江省重点林区县之一，全县林业用地面积22.1万hm2，占土地总面积的86.9%，森林蓄积量730万m3，人均蓄积量达40m3，森林覆盖率82.3%[3]。截止目前，该县累计发放林权抵押贷款1.6亿元，惠及林农2599户，抵押山林7613hm2，是浙江省林权抵押贷款总量最大、惠农面最广的县，充分显现了“叶子变票子、活树变活钱、林权证变融资证”的特色[4]。

2 庆元、遂昌两县值得借鉴的林改经验

怀化市作为湖南省集体林权制度改革试点市，林改工作虽然取得了一定进展，但如何进一步盘活林木资产存量，拓宽林权融资渠道，促进林农活起来并富起来，始终是我市林改的薄弱环节，也是今后一定时期内需要解决的难点。通过考察浙江省庆元、遂昌两县，我们深感责任重大，任务艰巨。虽然两地的林情不同，但他们所取得的成功经验，特别是大力推动林权抵押贷款的一些做法，值得我们认真学习和借鉴。

2.1庆元县的主要经验

2.1.1 政府推动、政策支持 政府把推进林权抵押贷款作为一项利民惠民新农村建设的政治任务，在组织领导、政策支持等方面推陈出新，大力推进。一是领导重视。成立了由分管副县长为组长的领导小组，并设立了全额性质的专门机构，具体负责贷款业务工作；二是实行目标责任管理。根据丽水市政府对各县(市、区)政府下达的林权抵押贷款年度任务，县政府对信用社和林业局制定了考核奖罚办法，实行绩效管理；三是出台财政贴息政策。对低收入农户小额贷款和2万元以下的林权抵押贷款执行基准利率，由县财政给予基准利率50%的财政贴息；四是设立林权抵押贷款专项奖。县政府给予担保机构按担保贷款余额5‰的风险补偿金，对农民专业合作社林权抵押贷款实行按利息的10%和每笔贷款50元的奖励，对银行按林权抵押贷款余额的3‰给予奖励；五是政府出资投保。为化解金融风险，积极开展林业保险，由县财政全额出资，每年投入保费124.9万元，将全县所有林木纳入保险范围。

2.1.2 试点先行、稳步推进 2007年4月份，该县采取“试点先行、以点带面”的工作方式，首先在隆官乡试点。在试点取得成功后，不断进行总结和完善，拓展了林权抵押贷款范围、数量、时限、模式。目前，林权抵押贷款工作已覆盖全县20个乡镇，抵押林种扩大到经济林，贷款时限从1年延伸至2～3年，贷款模式拓宽为林权直接抵押、林权担保、小额循环贷款三种，发贷银行已从原来2家增加到4家。

2.1.3 市场运作、公平竞争 对林权抵押贷款，政府不搞包打包唱，鼓励金融机构积极参与，实行市场化运作。该县开展林权抵押贷款最早的金融机构是农村信用社，该社按利率月息6.1953‰开展林权抵押贷款获得可观利益后，今年农业银行和农发行也开展林权抵押担保贷款，贷款利率分别为月息5.7253‰和4.8300‰，形成了市场竞争。为此，农村信用社又推出林权直接抵押贷款业务，无需担保，使林农既得实惠又方便贷款。

2.1.4 创新思路、大胆探索 针对抵押贷款过程中，抵押物的审核、权属认定和价值评估既耗时又费力，该县创新林权抵押贷款模式的林权信息化建设，率先在全国探索出了“林权IC卡”业务。该业务是在林权信息管理系统底层数据的基础上，以“人、地、证相符，图、表、册一致”为要求，以“勘界调查、资产评估、数据建库、制卡授信”四个步骤为关键环节，以明晰产权、核定资产为工作目标，通过林权信息和资源资产评估结果的数字化处理，制成以户为单位的智能信息卡，最后与金融部门贷款联网并授信，实行永久保存，自动更新，动态管理，实现数字化和网络化管理，有效破解了林权抵押贷款工作中的“评估难”、“耗时长”等问题[5-6]。

2.2遂昌县的管理模式

党的十九大提出实施乡村振兴战略，总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，涵盖农村“五位一体”总体布局和乡村“五大振兴”，涉及领域广、目标要求高，绝不是轻轻松松、敲锣打鼓就能实现的。只有继承和发扬党管农村工作的宝贵传统，坚持加强和改善党对“三农”工作的领导，把坚持农业农村优先发展作为现代化建设的一个重大原则，精心做好顶层设计，统筹协调、整体推进、督促落实，才能凝聚起实施乡村振兴的磅礴力量，才能始终沿着中国特色社会主义乡村振兴道路阔步前进，推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。

2.2.1 强化平台建设，提升服务水平 该县按照“政事分开、事企分开”的原则，组建了林业服务管理中心、森林资源收储中心、林业中介机构等三个工作机构。其中，林业服务管理中心承担林地审批、木材运输、加工、检疫、种子生产经营、林权登记等工作的管理和服务，该中心下设审批办证、林权登记和林业投融资信息三个窗口，统一在县行政审批中心办公，核定编制15名；森林资源收储中心为独立核算的全额拨款事业单位，负责为林权抵押贷款提供担保，对森林资源进行收购及对收储的森林资源进行管理和处置，核定编制6名；林业中介机构为自负盈亏的企业单位，负责提供森林流转、抵押及相关林业中介有偿服务，现有工作人员7名。

2.2.2 创新贷款模式，拓宽融资渠道 按照“分类指导”的原则，该县探索创建了林权小额循环贷款、林权抵押担保贷款和林权直接抵押贷款三种林权抵押贷款模式。 ① 林权小额循环贷款模式。即由林农提供林权担保，村委会审核公示，以保证抵押林权的真实有效，林权管理部门进行抵押登记备案，信用社以村为单位集中评定信用度，发放小额贷款证，授信林农可以在有效期内凭贷款证随时到信用社贷款。 ② 林权抵押担保贷款模式。即先将林权抵押给森林资源收储中心，再由中心向银行提供贷款担保，同时还实行林农互促林权抵押，切实解决林业大户、林业经营者、企业较大额资金的需求。 ③ 林权直接抵押贷款。即由农户将林权直接抵押给信用社进行贷款。

2.2.3 健全规章制度，优化改革环境 制定出台了《遂昌县林权抵押登记管理办法》、《遂昌县森林资源收储管理办法》、《遂昌县森林资产抵押管理办法》、《遂昌县农村信用合作联合社林权抵押贷款暂行管理办法》等一系列的管理办法和工作细则，并制定了相应的工作流程，做到环环相扣、规范操作，形成了一套行之有效的管理体系。

2.2.4 加大政府扶持，引导林农参与 为激发林农参与改革的热情，该县出台了林权抵押贷款贴息政策，由县财政给予基准利率50%的贴息，对年人均纯收入在1500元以下的特困户，财政给予全部贴息。同时，由政府全额出资为全县18.2万hm2森林统一投保森林火灾险，保额达12.94亿元，保费111.52万元[7-8]。

3 进一步深化怀化市林改的启示及建议

为了进一步深化集体林权制度改革，探索林业产权资本化市场运作的路子，加快推进林业产权市场化、资本化经营，盘活林地林木资产存量，促进林业乃至整个农村经济发展，两地推进林权抵押贷款及林权信息化管理等方面的经验，为研究推进我市下步林改工作提供了很好的借鉴意义。

一是认真抓好森林保险。开展森林保险是规避金融贷款风险，促进林权抵押贷款，实现林业市场化经营的有效手段。建议市、县两级财政要按照省里下达的目标任务，切实加大对森林保险的配套投入，积极筹措资金，确保政策性森林保险覆盖面达到100%；二是组建林木林地收储中心。借鉴外地经验，由县(市、区)林业部门牵头，在政府注入一定资金的基础上，组织具有实力的国有林场或守信用的企业；拿出一定额度的准备金或资产作为基本资金，组建林木林地储备中心，对一些急需流转但一时流转不了的林木林地和已到期的林木林地抵押物，进行收购、储备，开展林权抵押贷款担保业务，解决林木林地抵押变现难的问题；三是启动农村信用评审定级试点工作。建议金融部门在森林资源较为丰富、群众基础较好的乡村，根据农户拥有森林资源量和信用情况，启动农村信用评审定级试点，鼓励和引导林农在各自等级的授信额度范围内，可以凭林权证随用随贷；四是简化林权贷款程序。建议组织信用社先行试点，降低贷款门槛，简化贷款手续，设立林权抵押贷款业务的专门窗口，实行“一站式”服务，提高工作效率。对小额贷款且林权资源价值超过贷款额50%的，凭林业部门相关证明，林权所有人可到金融部门直接办理贷款；五是做好林权贷款相关配套工作。严格森林资产评估管理，确保森林资产评估价值与实际相符，保护金融机构利益和交易的公平。组建抵押林权资产管理中心，负责对抵押林业资产进行日常管理，定期检查其完整性和安全性，并明确规定在《林权证》抵押贷款期间，或抵押贷款未偿还完毕之前，所抵押的林木未经抵押权人同意，林业主管部门不得审批、发放采伐许可证，不予办理林木所有权转让变更手续，保证《林权证》抵押的有效性。其次要加强流转林的法律保护，严厉打击偷盗活立木的不法行为。再次是对于抵押贷款的林业资源，政府部门要实行优先保证其采伐计划、贷款贴息等配套扶持措施，等等。

3.2着力推进交易平台建设

一是进一步完善林权市场服务功能和运作机制。严格按照林权市场建设的规范要求，进一步健全林业产权市场运作机制、内部工作机制以及配套管理办法，规范工作规程、操作流程和收费标准，完善市场职能，提高服务质量，确保市场优质、高效、有序运营；二是进一步扩大林权市场网络覆盖面。建议在森林资源丰富的重点林区乡镇，考虑设立林权交易服务点，扩大林权市场网络覆盖面，促进森林资源及时流转变现；三是进一步加强林业资产评估体系建设。要有计划地选派一些森林资源评估人员学习资产评估的相关知识，取得注册资产评估师资格。鉴于当前国家尚未实行统一的森林资源评估师资质认定制度，作为改革试点市，建议市委、市政府出台相关政策，明确规定暂时由同级森林资源调查机构行使森林资源评估职能；四是进一步规范市场规费行为。根据怀政发[2007]14号文件规定，有关森林资源交易实行有偿服务。但实际操作中，物价部门只明确了森林资源评估的规费标准，而拍卖交易等规费收取没有文件依据，由各地自行操作。建议市人民政府及有关部门尽快出台文件，明确相关规费项目及规费标准，便于各地操作实施。

3.3研究出台具体优惠政策

一是实行税费优惠政策。建议对取得林权人抵押贷款的，属地方税收的利息税予以减免，直接抵扣银行贷款利息；林业部门对国有和集体林权交易的相关市场业务收费实行减半收取，对林农林权交易的相关规费，除资产评估收费外应予以全免；地方财政应对林权市场交易工作经费进行补贴；工商、物价等部门对涉及林业产权业务的政策性收费予以全免。二是扩大资产处置自主权。凡通过收购、租赁、联营开展林权经营，集中连片面积在33.33hm2以上的，可单独编制经营方案，采伐计划予以单列，并自主确定经营目标。凡林农抵押的林木资产，银行可根据还贷情况确定处置方式、处置时间，有关木竹采伐计划可依规定优先保证。三是加大项目扶持力度。对进入产权市场交易的林木林地，有关重点林业工程项目不得因产权变动而发生改变；对交易后形成规模经营的林木林地，有关部门在项目安排上要给予优先考虑。

3.4进一步规范林权信息化建设

一是先行试点。建议每个县在资源丰富，群众基础较好的乡镇开展“林权IC卡”试点工作，在取得成功经验的基础上，不断完善“林权IC卡”功能；二是加大投入。林权信息化建设需要耗费大量的人力、物力和财力，建议各地加大财政投入，重点是加大对森林全面保险和交易市场建设的投入；三是强化督查。林权信息化建设工作，面广量大，政策性强。各级党委、政府要切实加强组织领导，把林权信息化建设工作做为为民办实事的一项重要工作来抓，建立相应的领导小组，组成工作班子，制订工作计划，明确目标任务，确保林权信息化建设工作有计划、有步骤地推进。

4 结论

丽水市庆元县在全国率先推行了“林权IC卡”贷款模式。逐步形成了担保贷款、直接抵押和“林权IC卡”贷款等多品种并驾齐驱的格局，突破了农村传统信贷模式，破解了低收入农户贷款担保难的难题，实现了森林资源资产化。遂昌县组建服务机构，搭建融资平台，探索创建了林权小额循环贷款、林权抵押担保贷款和林权直接抵押贷款三种森林资源抵押贷款模式，有效盘活了森林资源资产，成功突破了资金不足对农民发展林业的瓶颈制约。我们认为要使怀化市林改工作再上一个新的台阶,应该继续加强领导，强化措施，出台具体惠林政策，通过对林地使用权和林木所有权、林木使用权引入市场化经营机制，建立集聚林业要素的相关制度，促进林业产权的合理流动和有效利用，使林业资产优势转化为资本优势，最终达到全社会多种要素和主体参与林业开发，实现林业又好又快地发展的目的。

[1] 夏瑞满，吴剑,吴东平，等．浙江庆元县林权管理现状分析与思考[J]．中南林业调查规划，2008，27(1)：13-15，18．

[2] 翁志鸿，吴子文,吴东平，等．浙江省丽水市庆元县隆官乡“林权IC卡”及其抵押贷款模式创新[J]．林业经济，2009(7)：15-17．[3] 葛学斌．发展生态产业实现兴林富民—遂昌县深化集体林权制度改革工作的探索与实践[J]．浙江林业，2009(12)：12-13．

[4] 浙江省遂昌县学习实践活动办公室．浙江遂昌探索以林权制度改革为核心的生态林业发展新模式[EB/OL]．http://71bbs.people.com.cn/viewthread.php?tid=9534，2009:5-21．

[5] 浙江省庆元县．林权IC卡 山林“身份证”[M]//中国集体林权制度改革实践百例．北京：中国林业出版社，2009:79-80．

[6] 浙江省庆元县学习实践活动办公室．生态第一县坐拥20亿“金山”庆元创出全国林改经验[EB/OL]．http://zjnews.zjol.com.cn/05zjnews/system/2009/04/28/015464761.shtml，2009:4-28．

[7] 浙江省遂昌县．林权融资为农民增收添翼[M]//中国集体林权制度改革实践百例．北京：中国林业出版社，2009:74-75．

[8] 程益新．喜看浙江林改新变化[EB/OL]．http://www.dqnw.gov.cn/readtopic.asp?id=63337，2009-6-24．

(责任编辑：谭著明)

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