从法政到政法——由近代以来法学教育机构名称演变所引发的思考

余继田，李永成，孙小龙

（1.中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073；2.阜阳师范学院 政法学院，安徽 阜阳 236041）

●法学研究

从法政到政法
——由近代以来法学教育机构名称演变所引发的思考

余继田1，李永成2，孙小龙2

（1.中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073；2.阜阳师范学院 政法学院，安徽 阜阳 236041）

从清末直隶法政学堂的建立开始，中国法学教育已逾百年，其间专门法学教育机构名称中“政”“法”二字的顺序变化深刻反映了政治与法律之间的相互关系，折射出了法律工具主义对中国法治进程所造成的影响，这种变化及影响对确立现阶段法治建设的理念具有重要的借鉴意义。

法政；政法；法律工具主义；法律信仰；法治理念

“法政”与“政法”两词的区别，从字面上看，不过是两词中政、法二字所处顺序之变化，这种变化在中国百年法治进程中最明显地体现在专门法学教育机构的名称沿变上，这种沿变不仅仅是词语中文字顺序的变化，实则体现了其背后所蕴涵的法治理念的变化，体现了法律工具主义思想影响之大小。笔者从近代中国法学教育机构名称的历史变迁说起。

一、中国近代专门法学教育机构的名称沿变历程

在寻求救亡图存的道路过程中，近代中国经历了一个由追求西方的“长技”到西方之宪政民主的转变，这是一个“变法”的过程，中国近代法学教育由此主要不是传统法制教育之延续，实则西学东渐的产物。

为便于同列强交往，1867年清廷洋务派在京师同文馆开设了由美国长老会教士丁韪良教授的《万国公法》课程，这是近代中国法学教育的萌芽。接着，盛宣怀1885年奏请清廷在天津设立天津中西学堂，并在其中开设了法律一科。随后，法律教育在上海等地也有所萌芽。1898年，戊戌变法中所设的京师大学堂中也开设了法律一科。然此时中国的专门法律院校尚未建立。

随着统治危机的加深，清廷被迫实行“新政”，先是宣布修订法律，继而提出“预备立宪”，某种程度上反映了资产阶级学说和法律的影响，“新政”尽管具有保守性和欺骗性，但亦使中国传统法律有所改观，中国近代法律体系开始形成。司法制度方面的改革是“新政”的主要内容之一，其“是以西方三权分立学说为理论指导，以收回西方治外法权为驱动力，企图在预备立宪的背景之下，从极端腐败的司法危机中寻找出路”，[1](P186)这也是清末法制教育的指导思想。

为配合司法改革的顺利进行，清廷开始筹备与发展法学教育。“1904年，清政府建立了中国有史以来的第一所法学教育专门机构——直隶法政学堂”。[2](P8)1905年，清末修律大臣沈家本与伍廷芳向清廷上了《删除律例内重法折》，并附奏片，奏称“新律修订，亟储备裁判人才，宜在京师设立法政学堂，专取各种属员入堂肄业，毕业后派往各省，为佐理新政，分治地方之用”，[3](P75)随后京师法律学堂（后与京师大学堂进士馆、仕学馆合并更名为京师法政学堂）应运而生，这是中国第一所由中央政府创立的专门法学教育机构，随后各省之法政学堂纷纷建立。截止1909年，中国共有专门法政学堂47所。[4](P135)至清亡，清末专门法学教育机构均名为“法政学堂”，“法”置于“政”前，“政”位于“法”后。

其后，从中华民国建立至南京国民政府，法治建设取得了较大的发展，其法律体系一度达到了“六法全书”时代的辉煌。①民国时期的法学教育与清末相比，在质和量上都有较大提升，法律院校出现南东吴北朝阳之可喜之事。②另由于北洋政府进行了壬子—癸丑学制和壬戌学制两次学制改革，导致部分专门的法学院从法政院校中独立出来，即法学与政治学出现了分设现象。

1949年，新中国成立，旧法律制度被废，其关键性文件是1949年2月中共中央发布的《关于废除国民党的六法全书与确立解放区司法原则的指示》，宣布“在无产阶级领导的工农联盟为主体的人民民主专政的政权下，国民党的六法全书应该废除，人民的司法工作不能再以国民党的六法全书为依据。”该文件虽然从根本上划清了新旧法律的界限，确立了新中国司法工作中的指导原则，树立了新中国法制建设的目标和理论基础，但该文件也从根本上割裂了新旧法制的历史联系，割裂了新旧法律文化传统的联系，中断了自清末以来西法东渐的历史进程。由于“六法全书”中的一些民刑事法律规范及合理的诉讼程序等，并非不能借鉴和移植，反映人类法治文明成果的资本主义法治也有很多东西值得继承，而后来改革开放时期甚至直到今天的立法中仍能找到“六法全书”的影子或影响。③而同时，新中国法制建设在1949—1978年的30年间历尽艰难与曲折，不仅经济与生活领域无法或少法可依（主要靠党和国家的政策支撑，司法也是如此），而且政治领域也出现了不正常的现象，鲜有法制可言。如对“六法全书”的废除使新中国的民法领域长期缺乏一个基本法，民法部门长期处于简陋状态，近30年也主要依靠一个仅具框架、原则形态的《民法通则》及其司法解释在维系，而作为民法重要组成部分之《物权法》的通过也不过是2007年的事情。新中国法治建设的艰难曲折由此可见一斑。

在法学教育与司法改革方面，1949—1952年期间，新中国对原有的司法机构和司法人员主要采取思想改造方法，通过司法干部培训班的方式使其接受新中国和中国共产党的的司法基本原则。但自1952年开始，全国各地开展了轰轰烈烈的司法改革运动，集中批判旧法观点、旧司法体系和改革司法机关。从司法机关的改革方面看，主要体现为组织整顿。改革期间，全国大致有三分之一的旧司法工作人员被清理和调出，而补充人员主要为骨干干部、青年知识分子、五反运动中的工人店员积极分子、土改工作队和农民中的积极分子、转业建设的革命军人以及各种人民法庭干部。尽管这些措施使司法机关更纯更革命，但法律专业知识的匮乏却造成长期的、积重难返的问题，难怪有学者（即贺卫方）提出“复员军人进法院”所存在的问题时，招来了某些机构的“严厉”反击，这种现象恐怕也只有在司法系统长期处于非专业化、非职业化及非精英化的状况下才会出现。

与司法改革相对应，中国共产党借鉴苏联模式，高等教育领域一场大规模的院系调整开始。“据1949年的统计资料，旧中国设有政法系科的高等学校共有53所，有教师542人，当年在校学生7 388人”，[5](P110)通过1952年和1953年两次调整，全国政法院校形成了“四院两系”格局（即北京政法学院、西南政法学院、中南政法学院、华东政法学院和中国人民大学法律系、东北人民大学即后来的吉林大学法律系），1954年又恢复北京大学和复旦大学法律系。直到“文革”发生之前，全国政法院系基本保持了“四院四系”的格局，而原法律系和政治系分设的做法在政法院校中被两系合并所代替。调整后的法学教育模式基本分为综合大学法律系、政法院校、政法干部学校以及政法干部轮训班四种，按后三种模式建立的法学教育机构的名称发生了明显变化，即名称中政法二字的顺序相比清末以及民国时期发生了变化，“政”被置于“法”之前，且政法合二为一。由此，中国近现代法学教育经历了由法政学堂到法政分设再到政法合并之历程。而随着反右扩大化，到1957年后，法学院系有的被合并，有的被取消。到1975年，全国法律本科在校生一共才269人。

二、“政”“法”二字顺序变化之原因

中国历史历代统治者在维护其统治方面均具有明显的功利主义倾向。从周代的“德主刑辅”到封建社会的“礼法”之治，再到清末民国的各种政治变革，莫不如此。在政治传统的影响之下，近代以来不同政治倾向的各个政治团体都主张变法，但都对变法持功利主义态度，只将法律当成实现政治理想、维护政治统治的工具。建国后的一段时间又受前苏联以及左倾思想影响，法律更被视为工具甚或弃之不用。在历史传统和对法治精神的错误认识之双重影响下，法治建设中的工具主义是造成由“法政”到“政法”这种变化的根本缘由。主要表现为三个方面。

（一）法治理念的错位是“法”和“政”顺序变化之主要原因

由于法律工具主义观念根深蒂固，在对西方法律制度的引进、吸收及发展过程中，上至统治阶级，下至普通民众，或将法律作为维护统治的工具，或将法律作为争取民族独立的法宝，他们的法律思想中唯独缺乏对法律的信仰，可以说错误的法律工具主义理念系由法政到政法变化的一个主要原因。中国近代以来“政”“法”二字顺序的变化，是中国传统的法律文化理念——法律工具主义在新时期的另类继承与复活。

具体来说，对于“政”“法”二字的先后顺序问题，若“法”位于“政”前，则其体现的法治理念是“法”相对于“政”的一种独立性，强调“法”才是第一位的，才是最高的目标，此乃法律目的主义在法学教育中的一种延伸；相反，若将“政”置于“法”之前，那么其表现的只是“法”之于“政”的一种依附性，此乃法律工具主义的一种蔓延，法律自身价值被忽略。

据亚里士多德的法治定义，“法治意味着治理着心甘情愿的臣民，它不同于仅依靠暴力的专制统治，换句话说，法律得以落实的心理文化保障在于被统治阶级对法律的信念”。[6](P127)故法治建立的前提是树立正确的法治理念，树立法律在社会中的权威，使法律从一种工具转变为一种信仰。法治建设十分需要苏格拉底式的为信仰而献身的精神。

（二）前苏联法制建设经验的影响是导致“法”和“政”顺序变化的重要原因

前苏联作为第一个社会主义国家，其关于社会主义建设的理论与实践被后起的社会主义国家广泛效仿，而这其中就包括社会主义法治理念。

前苏联的法治理念或法治建设指导思想，明显带有工具主义倾向。如前苏联总检察长维辛斯基曾提出关于“法”这一概念的定义，“法是经过立法程序制定的体现统治阶级利益的行为规则以及国家政权认可的生活习惯和规则的总称，这些规则的运用以国家的强制力量为保障，其目的在于保护、巩固和发展有利于和适合于统治阶级的社会关系和秩序”，[7](P113)而这后来成为苏联关于法的官方定义。由此，法成为维护阶级统治，进行阶级斗争的工具，这一理念，被后起社会主义国家作为苏联模式而普遍效仿。“我们要建国，同样也必须‘以俄为师’，学习苏联人的建国经验”，“苏联有许多世界上没有的完全新的科学知识，我们只有从苏联才能学到这些科学知识”，[8](P4)建国后，由于“一边倒”的外交方针，苏联模式的法治理念被直接引入，随后立法和法学教育活动中的工具主义倾向也日益弥漫，如有的教材宣称：“刑法是保护一定统治阶级利益的工具，是统治阶级进行阶级斗争的武器”。[7](P114)毛泽东虽有以苏为鉴的地方，但基本上是“以俄为师”与“走俄国人的路”，也对法治持有怀疑态度，最终导致文革那种无法无天时代的发生。在法律工具主义思想的指导之下，许多具有进步意义的法学学术思想被压制或推翻，作为培养法学人才的法学院与法律系，自然被推到了风口浪尖之上，法学院系被调整而“改名”，法学院系成为“政法学院”。由清末法政学堂经法政分设再到政法院校的历程最终完成，从此，我们所见的就是各类“政法”现象，如政法大学（一般院校中还经常开设名为政法学院的教学机构，但该学院不仅仅开设法学专业，往往还开设其他专业，如政治学、思想政治教育等等），政法委员会，政法机关，等。

（三）新中国领导人的法制思想对这种变化有一定影响

直到今天，中国的法治建设仍属于政府主导型或推进型，领导人的法治思想对法治社会的构建有着直接影响。建国初期，随着对于旧法的批判和对旧司法人员及旧法学教育体系的改造已经体现了法制理念的改变，而领导人法制意识也对法制建设及法学教育产生一定影响。特别是1957年反右扩大化后，“左”倾错误思想泛滥，法律虚无主义盛行，初见起色的法制建设顿遭重创。这与毛泽东等同志期间主张并实施人治方略的关系极大。1957年3月17日，毛泽东指出，“要加强学校思想政治工作，取消宪法课。”[9](P398)1958年8月毛泽东在北戴河中央政治局扩大会议上讲话时提出，“不能靠法律治多数人，多数人要靠养成习惯。军队靠军法治人治不了，实际上1 400人的大会治了人。民法、刑法那样多条谁记得了？宪法是我参加制定的，我也记不得……我们基本上不靠那些，主要靠决议、开会，一年搞四次，不靠民法刑法来维持秩序。”[10](P181）1959年，他更明确强调，“要人治，不要法治。”[11](P11)刘少奇也曾说过“到底是人治还是法治？实际是靠人，法律只能是办事的参考。”[12](P45)

从新中国成立直到文革中砸烂公检法和基本废止法学教育与同时期党的领导人的法制思想有密切关系，1952年司法改革和院系调整中，法政院校的减少以及名称的改变也是在这种理念左右之下的结果。

总而言之，政法院校名称的变迁可以说是中国法治建设的过程之中，由尊崇三权分立或五权宪法与司法独立到议行合一与司法党化之转变在教育领域的体现，该变化有一定的积极意义，但也有较大的负面影响，更折射出中国法治进程的崎岖坎坷。

三、对法律工具主义的反思

（一）法律工具主义所造成的消极影响

由“法政”到“政法”的沿变过程，集中体现了法律工具主义思想对中国法制或法治建设过程的巨大影响，其中主要是消极影响。建国后法律工具主义的长期盛行以及法律信仰的缺失，对我国的民主法制建设产生了较大的消极影响。具体而言，主要体现在以下几个方面：

1.法律工具主义导致法律虚无主义的盛行。立法方面，“从1957年至1976年，在长达20年的时间内，享有最高立法权的全国人民代表大会仅通过了一部法律性文件——《1958年到1967年全国农业发展纲要》和一部存在着严重错误的宪法——1975年宪法”，[13](P43)全国人大1965年2月至1974年12月未开一次会，1959年后全国人大常委会的工作人员只剩下100多人。[14](P28)司法和执法方面，法律权威地位丧失，法律执行机关可有可无，甚至“砸烂公检法”。法学教育方面，高校法学教育一度停止，许多正确的法学理念遭到批判，法学研究成为禁区。

2.法律工具主义忽视立法对公民权利的保护。法律工具主义坚持国家与集体至上而非法律至上，在此思想指导下制定的法律，对于公民个人价值不大，人们由此产生远离与排斥法律的心理，而这种心理一旦形成，将很难根除。直到今天，民众的法律信仰意识仍十分淡薄。

3.法律工具主义忽视了程序正义的实现。在法律工具主义者看来，程序只是实现实体的手段，缺乏独立的存在价值，这必然忽视程序性权利，而公权力的行使更难受到制约，个人权益更难得到保护。文革即是一例。

（二）对法律工具主义的反动——法律信仰的培植

“政”“法”二字顺序变化的根源——法律工具主义的泛滥，已经对我国的法治建设带来了消极影响，但当前工具主义仍有一定市场，法律至上的理念仍未深入人心。法治建设必须理念先行，因此以理念建设，即树立公民的法律信仰对于法治建设有重要意义。如何培养公民的法律信仰是社会主义法治建设绕不过去的一道坎。由于信仰的基本组成部分是信仰的主体和信仰的对象，故法律信仰的培植可从两个方面采取措施：

1.采取措施使信仰主体具备培植法律信仰所需之条件。法律信仰的主体既包括公民个人，也包括社会组织，更包括政府。首先，随着依法行政理念的确立，政府行为应当受到法律的控制和约束；其次，由于我国现阶段的法治建设是自上而下的，政府是主要推动力量，政府法律理念的正确与否关系着法治建设的方向，因此政府树立对法律的信仰意识，对依法行政，保证法治建设沿着正确的方向前行有着直接的现实意义。当然，从主体方面采取措施，重中之重还是公民。具体可以从提高公民的法律意识、法律情感和推行政府政治体制改革三个方面入手：

（1）加强对公民主体意识及权利意识的培养。传统社会是义务本位的社会，个人没有独立的人格，其主体意识及权利意识受到了极大压制。而现代社会之公民，若无权利与主体意识，就无法产生对权利的现实要求，这将减弱对法律的需求，更别说产生法律信仰。因此，加强对公民主体意识及权利意识的培养十分必要，国家应当积极创造各种条件，加强这方面的宣传与教育。另外，由于法律职业者对其他非法律职业者的极大影响，因此，需要培养他们为法律而献身的精神和意识。

（2）加强对公民法律情感的培植。所谓法律情感或法律感情，即对法律的态度，是公民个人根据对法律和对法律运行实效的理解所产生的心理体验和心理态度。法律情感对于公民树立为权利而斗争的法治精神具有重要价值。耶林曾说过，“所谓法意识、法的信仰是与民众毫不相干的学术抽象物——法的力量完全与恋爱的力量一样，在于情感之中。”[15](P45)伯尔曼也认为，“它（指法律，引者注）不仅包含有人的理性和意志，而且还包含了他的情感，他的直觉和献身，以及他的信仰。”[16](P3)“我坚持要说的是，倘若其（指法律，引者注）情感生命力枯竭如此，则法律将不可能幸存于世。”[16](P27)由此可见，对公民加强法律情感宣传和教育，让公民亲近与接受法律对于提高法律实效有极大帮助。

（3）进一步推进政治体制改革，理性构建议行合一体制下的行政与司法两机关之间的和谐关系。受传统和现行制度影响，相对于行政机关而言，我国的司法机关处于相对弱势地位，不仅难以对行政权形成约束，而且行政权越界侵害司法权的事情时有发生。若司法机关权力的行使得不到保障，法律的有效实施就是一句空话，法律的权威也会因此而丧失，公民对法律的信仰就无从谈起。因此，在我国现行的议行合一的体制下，对司法机关与行政机关之间的关系进行一定的改革，给司法权与行政权这两种权力的行使划定一定的界限，使司法权能够切实有效地对行政权形成约束，并据此树立起法律的权威。

另外，由于中国共产党是我国唯一的执政党，其对法律的遵守与否事关法律在普通民众心中的地位，执政党应当善于通过遵守与维护宪法和法律的尊严来实现法律的的权威。因此，如何正确处理党的领导与依法治国的关系也是法治社会建设道路上所必须解决的问题。在我国，党的领导地位是宪法规定的，而依法治国则是保障社会稳定、经济繁荣和国家的长治久安必然选择。因此，构建社会主义法治社会必须实现党的领导与依法治国的有机统一，而这需要党切实实现执政方式的转变，实现党的领导法治化，将党的各项活动纳入法治轨道。

2.从法律信仰的对象——法规范出发，进一步完善民主、公正的社会主义法律体系。法律有善恶之分，若法律无法满足普通民众的利益诉求，那么他们对这样的法律自然没有兴趣，也不会对其产生什么信仰。法律要得到信仰，就必须有某种满足信仰者需求的价值，因此需提高法律的内在价值，这要从立法方面作出努力。

立法机关应当保证其制定的法律具备公正、效率和科学的精神。在形式上，立法机关应当努力增强法律的可操作性，提高法律结构的规范性，以方便法律的适用和理解。在内容上，法律要成为现实生活中各种客观规律的载体，正确地记载或反映规律，为法律能够被信仰奠定客观基础。而且法律还应以保障人权和维护正义为主旨。只有这样，法才能获得人们对其的价值认同，最终在整个社会建立起对法律的信仰。

总之，“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”，[16](P3)让“政法”回归于“法政”，或让“政法”分设，让法保持相对独立的地位，这是一个正在形成的法治社会所必须坚持的基本预设。法不能离开政，法以政为前提和基础，但法一出，就必须保持相对独立的地位和作用领域，这是建设法治、实现法治的重要条件之一。只有当法严重威胁到社会的公平和正义之时，政才能介入法的统治，但这种介入也必须是依法介入。

注释：

①以六法全书为基础的六法体系，是南京国民政府在1928—1947年，以六个部门法(即宪法、民法、商法、民事诉讼法、刑法、刑事诉讼法或宪法、民法、民事诉讼法、刑法、刑事诉讼法、法院组织法)的基本法典和相关的单行法为主干，并附以法院的判例、解释例。

②指东吴大学法学院与朝阳大学法学院，其中东吴大学以英美法见长，培养出众多优秀律师，而朝阳大学则擅长于大陆法的研究与教学，培养出众多的法官。

③实际上，从清末以来，中国法制建设至少历经了两次大巨变，一次是清末法制改革与传统法制的“断裂”，其次是1949-1953年期间，新中国法制与清末到南京国民政府时期以西方法治为样板的法制的“断裂”。

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From Politics and Law to Law and Politics

Yu Jitian,Li Yongcheng,Sun Xiaolong

Since the founding of Law and Politics School of Zhili Province at the end of Qing Dynasty,the law and politics education in China has existed for over 100 years.During this period,the order of"law"and"politics"in the name of the educational institutions reflects the relationship between politics and law,the impact of legal instrumentalism on the process of legal control.Such change is of some reference for the current principles in legal construction in China.

law and politics;politics and law;legal instrumentalism;legal belief;legal principles

D909.2

A

1673－1573（2010）03－0029-06

2010-06-02

余继田（1965-），男，河南信阳人，中南财经政法大学法学院法学理论博士研究生，河南省信阳市中级人民法院法官，研究方向为法理学；李永成（1969-），男，安徽霍邱人，阜阳师范学院政法学院副教授，博士，研究方向为法理学。

武玲玲

责任校对：王岩云