行政复议法十年思考

薛莹荣

行政复议法十年思考

薛莹荣

《行政复议法》实施10年来，通过行政复议解决行政纠纷的案件已达到八万多个，切实地为百姓解决了许多难题。但面对客观现实的需要和社会的发展挑战，行政复议这一行政纠错机制目前已出现了一些不足，有待进一步完善。将从当前行政复议存在的问题出发，提出进一步健全行政复议的几点建议。

行政复议；权利救济；内部监督

一 行政复议的立法历史

我国的行政复议制度最早于1950年率先在税务领域建立起来，随后逐步被引入到海关行政领域。随着范围的不断地扩大，相应的一系列涉及行政复议的法规也日益增多起来，但这些零散的法规大都只是散见于其他的一些部门法之中，直到1990年12月24日，为了适应和配合《行政诉讼法》的实施，国务院颁布了《行政复议条例》。该《条例》对申请复议的范围、管辖、复议机构、复议参加人、复议的申请、受理、审理与决定等都作出了统一、具体、明确的规定。《行政复议条例》实施的8年多时间里，对监督行政职权的行使、保护公民、法人和其他组织的合法权益方面起到了积极的作用。但是在《条例》的实施中也出现了不少问题，这些问题的出现也为《行政复议法》的起草和制定起到了积极的导向作用。在总结了《行政复议条例》施行以来的实践经验，经过了多次的审议和修改后，终于在1999年4月29日，全国人大常务委员会第九次会议正式表决，全票通过了《行政复议法》，这标志着我国行政复议制度发展到了一个新的阶段。

行政复议法在立法之初就明确了三项立法宗旨：第一，行政复议要体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜也不必照搬司法机关办案的程序使行政复议司法化；第二，坚持便民原则，从为人民服务的宗旨出发，简化程序，免费复议，为保护人民的合法权益而开方便之门；第三，强化对复议活动的监督、严格法律责任[1]。总之，行政复议立法之宗旨就是要实现行政机关便民、高效、公平的为人民服务。

二 行政复议的现状

《行政复议法》实施的10年充分体现了它的创新和完备，但在实践中也显现了其制度设置和监管力度上的不足。

1.行政复议方向的迷失。《行政复议法》确立的行政复议的宗旨是保障复议机关正确及时地审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权。因此，行政复议机关进行行政复议最根本的宗旨是保护公民、法人和其他组织的合法权益，依法对行政机关行使职权的行为进行监督是第二位的，其最终目的也是为了实现第一位的根本目的。但是在实践中，对行政复议的宗旨的理解出现了“本末倒置”的现象——认为行政复议主要是一种内部监督制度，这种片面强调行政复议“内部监督”功能而忽略“权利救济”功能，势必会导致行政复议方向性的迷失，从而造成对人民合法权益的漠视。

2.行政复议体制设置的缺陷。有数据显示，在目前数量有限的行政复议案件中，全国行政复议机关作出“维持决定”的比例一直稳居50%以上，当然，出现这样的结果，我们更愿意认为是行政机关依法行政的水平的提高，但在这50%的案例中，由于申请人不服行政复议决定而提起的行政诉讼案件中，却有相当大比例的案件结果都被法院判决改变了[2]。由此我们不禁疑问，为何“维持决定”如此受到复议机关的青睐呢？翻看《行政复议法》第二十八条第二款规定：复议机关认为“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。”《行政诉讼法》第二十五条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告”这两项规定可以认为是复议机关决定作出最为保险的决定——“维持决定”的诱因，这也解开了我们的一个不惑：为什么百姓宁愿选择行政诉讼也不愿选择免费的复议之路？可见，行政复议制度设置上的缺陷已使其形同虚设，最终造成了一种公正性的缺失，而使百姓“权利救济”的愿望落空。

3.行政复议的监督力度不足。行政复议制度是行政机关内部监督的一种体制，是复议机关对作出行政行为的行政机关行使职权的监督。同时，作为监督机关的复议机关，其作出的行政复议决定是百姓权利救济的重要途径，复议决定应该是公正的、合理，否则将严重影响政府的公信力。然而在实践中，由于害怕承担责任，害怕因复议而成为行政诉讼的被告，复议机关就把复议看成一个包袱，能推就推，尽量少受理、不受理，使许多百姓有怨不得诉。然而对于这种怠于复议的行为，《行政复议法》虽然有规定，但却因没有追究启动程序而荒芜。

三 完善行政复议法律制度

1.行政复议性质定位。《行政复议法》第1条规定:“为防止和纠正违法或者不当的具体行政行为、保护公民、法人和其他组织的合法权益、保障和监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。”作为立法目的,我国行政复议的宗旨就是保护公民合法权益，纠正违法或不当行政行为，保障和监督行政机关依法行使职权。但是保护公民合法权益是最根本的目的，行政纠错和监督的目的都只是次一级目的。将行政复议制度定位于公民权利的救济方式,可以说是对行政复议制度本质的回归,也能促进行政复议的制度设计更加科学和理性。我国行政复议保护公民、法人和其他组织的合法权益的宗旨是行政复议行为的出发地和最终归宿，明确这一点是对行政复议一个正确、精确的定位。只有正确认识自身的性质，明确责任，才能更好地依法行使职责。

2.健全、完善行政复议体制。纵观《行政复议法》第11、12、13条的相关规定，行政复议主体与行政行为实施者(即被申请人)的关系是非常密切的，甚至在同级复议的情况下行政复议机关与被申请人是同一人,这种运动员兼职裁判员的模式能否保障复议的公正性是值得怀疑的。裁判权的独立性是裁判结果的公正性和中立性的重要保障，对于行政复议亦然。为了保障行政复议的公正性，设置独立的行政复议机构使行政复议主体拥有独立的法律地位是改革的必然之需。同时，我国对抽象行政行为审查范围存在着局限性，在实践中抽象行政行为适用的对象多、范围广,一旦违法势必造成更大的危害,因此应该在行政复议中重视对抽象行政行为的监督，加大对抽象行政行为的审查范围。总之，法律制度的完善是一个动态的过程，这一过程是在时间和实践的反复中实现的。因此，对行政复议法律体系完善也要建立一个长效的体制。

3.行政复议程序的“司法化”建设。《行政复议法》实质上是一部程序法,然而在该法中对行政复议案件的受理、审理、作出决定等程序的设定却非常简洁,导致在实践中难以操作,也造成了复议机构在案件处理过程无法可依。行政复议与行政诉讼在权利救济和解决纷争上具有同样的功能，两种途径最终都是要实现结果的正义。因此，行政复议程序上的不确定是无法为实现结果正义做保障的。目前，我国的行政复议一味追求高效而忽略了程序的重要性，从而使人民的权利大打折扣，最终得出一个不具有公正性的结果。因此，行政复议的程序问题应该得到重视，应在立法中将案件的受理、审理、决定等程序问题进一步明确、细化。同时，为了维护申请人的权利，实现行政复议结果的正义性，提高行政复议的效率，应在行政复议中转变原有的“非司法化”的立法理念，参照司法程序的公开性、正义性，增设一些程序，诸如回避制度、律师代理制度、管辖制度、证据补充制度等[2]。

我国《行政复议法》在过去的十年间，已成为人们权利救济的重要手段，并在化解行政纠纷、缓解司法压力等方面都起到了重要作用。行政复议已经成为行政法律体系中重要的一员，以后也将发挥着越来越重要的作用。社会在不断前进，法律也必须要在前进中不断地改革、创新才能保持其与社会的同步，才能更好的服务于人民。

[1]应松年.当代中国行政法(下)[M].北京：中国方正出版社，2004.

[2]杨海坤,章志远.中国行政法基本理论研究[M].北京：北京大学出版社，2004.

[3]黄德林.夏云娇.行政法与行政诉讼法学[M].武汉：武汉大学出版社，2007.

[4]莫于川编.行政法学原理与案例教程(曾宪义.王利明总主编)[M].北京：中国人民大学出版社，2007.

[5]范金鹏.论我国行政复议改革中的行政化和司法化[J].中南财经政法大学研究生学报,2006,(5).

[6]金淼.行政复议制度的思考与探索.中共济南市委党校学报[J],2009,(3).

ReconsiderationofAdministrativeReviewLawImplementedinChina

Xue Yingrong

The Administrative Review Law has been implemented for ten years in China . It is not only the important guarantee to safeguard the legitimate rights and interests of citizens, but also the systematic security to realize internal supervision for government institutions. And the law has effectively solved many problems for the common people. With the need of social development, some shortcomings of this administrative review mechanism have emerged and it needs to be further improved and perfected. The paper put forward some suggestions to improve the administrative review procedures from the perspective of current problems to be resolved .

administrative review ；rights remedies；internal supervision

ClassNo.:D912.1DocumentMark:A

刘丽萍 蔡雪岚)

薛莹荣，硕士，广西师范大学法学院，广西·桂林。邮政编码：541004

1672-6758(2010)05-0043-2

D912.1

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