基于交易成本理论的农村公共产品供给问题探讨

马 鑫,冯 毅

(哈尔滨商业大学管理学院,哈尔滨 150028)

一、农村公共产品供给过程中交易费用的影响

交易费用是西方新制度经济学的核心范畴,交易费用理论提出了一个不同于新古典研究模式的新范式。阿罗是第一个使用“交易成本”这个术语的人,认为“交易费用是经济制度的运行费用”,它包括信息费用和排他性费用,设计公共政策并执行的费用。科斯认为,交易费用是获得准确的市场信息所需付出的费用,以及谈判和经常性契约的费用。威廉姆森认为,费用分为两部分:一是事先的交易费用,即为签订契约、规定交易双方的权利和责任所花费的费用;二是签订契约后,为解决契约本身所存在的问题,从改变条款到退出契约所花费的费用。

根据交易费用理论,供给公共产品过程中发生的交易费用主要包括:第一,搜寻信息的费用。即供给者为了获取消费者对公共产品的需求、了解公共产品特性、所需成本等信息所花费的成本。第二,谈判、签订契约、规定交易双方权利和责任的费用。例如在民主机制下,公共产品的供给是由“以手投票”机制来决定公共产品供给的品种和数量的,由于公共产品的特性和选民的消费偏好、价值取向存在较大差异,要通过一致同意或多数同意的原则来决定公共产品的供给方案,必然带来较高的契约达成费用。分级财政体制下在决定由哪一级政府供给哪种公共产品,公共产品的成本(税收)如何在政府间进行分担而形成的政府间多重博弈,也必然带来较高的契约达成费用。第三,履行契约,收回成本的费用。第四,排他费用,即阻止不付费者对公共产品消费所发生的费用。第五,监督供给者按所签订的契约供给公共产品所发生的费用。第六,避免消费者退出契约所发生的费用。

公共产品供给存在两种主要制度模式,一种是由政府作为唯一供给主体,实行单一的筹资方式、单一的供给方式的公共产品供给制度,称之为单中心体制;另一种是由政府、私人、社区以及第三部门作为不同供给主体,实行多元化供给的公共品供给制度,称之为多中心体制。长期以来,我国农村公共产品实行的是以基层政府为主导的单中心供给体制。政府作为唯一的供给主体实行自上而下的决策机制,提供什么样的公共产品,提供多少公共产品,通过什么渠道来提供,都由政府“为民做主”,按照自身的利益和偏好来提供。这种单中心的农村公共产品供给制度,大大提高了制度运行的交易成本,导致农村公共产品供给的总量不足和结构失衡。在我国农村公共产品供给过程中发生的交易成本主要包括:信息搜集、决策、实施、度量和监督的成本,其具体表现在以下几个方面。

1.信息成本

在农村公共产品供给中,农民是公共产品的需求者,政府是公共产品的供给者,农民比政府更具有信息优势,他们比政府更知道农村需要什么公共产品。但是在自上而下的公共产品供给决策机制下,公共产品供给不是根据农村社区内部的真实需求来决定,而是采取自上而下的决策程序,由政府部门决策者根据其“政绩”和“利益”的需要作出决策。这大大提高了能反映农民真实需求的公共产品的信息成本。由于信息成本高昂,导致农村公共产品的供给低效。结果是,关系农民生产生活的公共产品供给不足,关系农民基本人权和农村可持续发展的公共产品(如教育、医疗卫生等)供给短缺,而农民不需要的或者是不急需的但是符合官员政治利益偏好的公共产品供给过剩,比如一些发展较落后的地区大力修建楼堂馆所、歌舞剧院等“形象工程”和“政绩工程”,这样就导致农村公共产品供给的结构性过剩,并且加重了农民负担。

2.决策费用

一方面,由于农村公共产品的非排他性和非竞争性特点,使农民从农村公共产品中得到的效用很难通过市场机制的价格信号来反映,从而很难得到一个准确的关于农村公共产品需求状况的信息,增加了农村公共产品供给的决策费用。

另一方面,在民主机制下,农村公共产品的供给是由“以手投票”机制来决定公共产品供给的品种和数量的,在农村公共产品的特性和选民的消费偏好、价值取向存在较大差异的情况下,要通过一致同意或多数同意的原则来决定农村公共产品的供给方案,必然带来较高的决策费用。在我国 ,存在中央、省、市、县、乡 (镇)五级政府,那么在决定由哪一级政府供给哪种农村公共产品,农村公共产品的成本(税收)如何在政府间进行分担上的政府间多重博弈,也必然带来较高的决策费用。

3.实施费用

在单中心的农村公共产品供给制度下,必然要求有一套完整的、自上而下的公共产品供给执行机构 ——政府组织自身的供给,从而带来乡镇机构膨胀、人员队伍庞大,并消耗大量的公共资源用于机构运行和人头费开支。机构臃肿、人员繁多,不仅占用了大量的公共经费,而且办事效率低下,提高了农村公共产品供给的组织成本,加重农民负担。

假设政府在供给农村公共产品时的生产成本是一个固定的常数,那么实施效果的好坏取决于实施过程中发生的交易费用,也就是税收征收过程中发生的交易费用,包括征收成本与纳税成本。主要是税务机关征税所发生的成本与纳税人缴税所发生的执行成本,政府对税收的征收不仅要通过专门的程序确定税率、税基,而且还要设置专门的机构,配备专门的人员、设备进行征收监管,所以这些投入都属于征税过程中发生的交易费用。纳税人履行纳税义务,必须花费时间与精力了解税收规则,进行纳税申报,如果税务机关所在地与纳税人所在地距离较远,那么纳税人还要承担一定的交通费用。另外,税务人员为了完成税收任务频繁的登门及可厌的稽查,使纳税人遭受不必要的麻烦和困扰。人力资源重复配置在造成征税成本绝对额涨高的同时,还带来两个突出问题:一是人均税收贡献率偏低。二是人力资源内耗严重。由于上述问题的存在,不仅不能刺激税收效率增高,还不可避免地增加其他类型的征税成本以及有关的纳税成本。

4.度量成本

在农村公共产品供给中,许多公共产品的供给具有见效慢、期限长,对质量和效益在短期内很难度量,所以在每一个项目中都存在着攫取社会财富的潜在机会。现实生活中农民并不清楚政府提供的环境保护努力与空气质量之间到底存在一种什么样的关系,对道路的通行质量在消费以前是无法获知的,甚至在通行以后都不是很清楚,在没有竞争者的情况下,不清楚公共产品的生产者的成本是否会得到足够的控制。正如萨瓦斯指出的:“个人物品的计量、计价和分装出售是相对容易的,而集体物品的处理远非如此简单。………通常很难 ——并非不可能 ——界定和测量提供集体物品的组织的绩效。这意味着很难确定集体物品的合理供应量,也无法估计它的成本。”农村公共产品供给的地域广、层次多,各地区的需求不同,而度量又是如此的困难,所以中央政府、地方政府无法获取关于公共产品需求的有效信息,不清楚供给的真实成本,所以就会出现现实中的一系列问题。

5.监督成本

为保证政府部门有效率地供给农村公共产品,通过各种监督手段建立约束机制非常必要。由于政府部门产权的特殊性,政府部门不能像私人部门那样供给各种各样的物质激励手段;同时,道德风险和代理风险也可能出现在政府部门供给公共产品的过程中。当某一个制度执行的监督成本过大时,则说明此项制度是失败和无效的[1]。

在农村公共产品供给过程中,农民和政府部门是一种委托 ——代理关系,农民是委托人,政府是代理人。根据委托代理理论,由于委托人和代理人通常各有各的利益,可能存在利益冲突,再加上存在信息不对称,所以不可避免地会面临道德风险问题。为了防止代理人出现“败德”行为,委托人就要设计出一套激励机制使代理人按照自己的意志行事。但我国的实际情况是,农民长期作为一个弱势群体而存在,他们集体谈判能力差,没有形成一个有影响力的利益集团,再加上政府长期形成的行政管理体制和决策运行机制,使农村公共产品供给的这种委托代理关系出现扭曲。作为委托人的农民在与政府的利益博弈中处于弱势地位,他们作为委托人很难通过有效的监督和激励机制来约束政府行为。政府作为公共产品的提供者往往凌驾于作为需求者的农民之上,主导公共产品的供给决策。这极大地提高了农民对公共资金的筹措、管理、使用的监督成本。高昂的监督成本,使农民对公共产品供给过程中资金的使用和管理保持一种“理性的无知”,这大大地助长了公共资金管理人员的机会主义行为,各种假公济私、贪污腐败的现象也屡见不鲜,同时 ,也让农民对政府提供的公共产品的有效性产生了怀疑,进而加大了基层政府在供给过程中筹资的难度。

二、降低交易费用完善农村公共产品供给的对策

通过前面的分析,我们知道,以政府为单一供给主体的单中心供给体制交易成本较高,应该尝试建立农村公共产品的多中心供给体制。

多中心体制是相对于单中心体制的说法,单中心体制也就是集权制或分权制。集权制意味着一个高度集权的中央政府承担公共产品供给的主要职能;分权制则通过中央政府权能的下放,地方政府成为公共产品供给的主要提供者;奥斯特罗姆认为,分权制好像是放松了的集权制,但它没有真正摆脱集权制的权力构架;重要的决策权仍然掌握在政府官员手中,中央政府仍然是权力中心;分权形同“授权”或“放权”,集权与分权的安排在制度结构的实质上都是单中心的,无论是集权制还是分权制都无法达到预期的制度绩效。而多中心体制是指在一种秩序中许多因素的行为相互独立,但能够作相互调适,以在一般的规则体系中调整其相互关系。多中心的本质是构建多个法律规范的、相对独立的公共产品供给主体,扩展公共产品消费者的选择集合,允许消费、提供和生产单位在不同的综合层次混合和搭配运作[2]。

我国现行的农村公共产品供给体制无论是从自上而下的公共产品供给决策程序,还是从公共产品供给的筹资机制,其本质上都是一种只有一个决策中心的单一中心体制。在农村公共产品供给过程中也存在着信息扭曲、官员寻租、决策与执行效率低下等问题。相对于我国的单中心体制安排,多中心体制的安排将会为农村公共产品的供给带来多种选择和激励,通过多种心体制的安排将会提高公共产品的供给效率,将会帮助我们摆脱农村公共产品的供给困境。应该重点做好以下几个方面的工作:

1.形成多元化的供给主体

公共产品供给主体多元化有利于满足作为消费者的农民对农村公共产品的多样化需求,可以扩展农民公共产品消费的选择集合,农民有了极大的选择自由[3]。同时,新的市场主体的进入,将会打破政府在农村公共产品供给中的垄断地位,可以极大地提高公共产品的供给效率。多元化的供给主体主要有以下几种:

(1)政府是农村公共产品的主要供给主体

对于受益范围全国性的公共产品,如基础教育、环境保护等,应该由中央和省级政府来负责提供;地方政府主要负责提供本地区的公共产品。如区域性的道路交通、农田水利建设等。

(2)让私人参与农村公共产品的供给

由于公共产品的非排他性和非竞争性特征,很容易出现“搭便车”和供给不足问题,所以政府理应成为公共产品天然的、理性的、唯一的供给主体。但是,在技术水平和收入水平等约束条件发生变化时,一部分可以实现受益排他性的公共产品将完全可能由民间供给或是转化为私人产品。布坎南(1968)的研究表明,在收入水平提高的情况下,“俱乐部产品”可以私人供给。因此,对于农村公共产品中外部性不强、进入成本低的公共产品,可以按照市场原则,政府利用预算安排、政策安排或合约安排形成经济激励,引导私人企业或非营利部门参与公共产品的生产。例如:农业技术的推广、农业生产服务等。

(3)农村社区作为农村公共产品的供给主体

社区提供公共产品的特点在于它是基于生活聚居区的居民实际需要,由居民根据协商原则集资完成。比如社区卫生,社区治安,社区环境,社区绿化;社区公共设施维护、维修;社区便民利民服务。我国农民一般生活在村落之中,社区供给这种方式能够把公共产品的供给范围缩小到一个以村落为中心,以生活和工作为纽带的小集团之中,它容易获得有效的供给,也更容易符合农村的村情民意和提高农民的满意度。

(4)非营利组织成为农村公共产品的供给主体

非营利组织是公民自愿组成的不以营利为目的的志愿团体、社会组织或民间协会等。非营利组织的非营利性决定了它的活动领域,一般是营利部门不愿意涉足的领域,包括福利、慈善和环保活动,这些基本上都属于公共服务的范畴。非营利组织积极参加包括社区建设、地方自治、公共政策制定和执行在内的公共管理过程,已成为发展的重要力量。一些非营利组织在支援贫困乡村的扶贫、支教活动中发挥了重要的作用。

2.多中心的筹资渠道

多中心的筹资渠道是农村公共产品供给多中心体制的重要组成部分,具体的筹资渠道有:

(1)财政渠道。国家每年固定的财政支农资金以及转移支付将成为农村公共产品的主要资金来源。今后随着新农村建设的逐步深入,国家在农村公共产品的投资还将会逐年增加。

(2)民间资金渠道。很多民间慈善、公益组织的资金是对公共产品进行补充供给的重要组织形式,我国慈善、公益组织的资金使用主要是投向了公共服务上,如:中国青基金的希望小学建设等。

(3)个人筹资渠道。有些农村公共产品可能会给某个人带来较大的收益,即使自己全部提供,也能够弥补他的支出,在别人不愿意提供的情况下,他也可能独自供给。或者是某些能够排他,并且排他成本不是很高的时候,某些农民可能会愿意出资进行提供。

(4)金融渠道。2006年中央 1号文件指出:县域内各金融机构在保证资金安全的前提下,将一定比例的新增存款投放当地;扩大邮政储蓄资金的自主运用范围,引导邮政储蓄资金返还农村;调整农业发展银行职能定位,拓宽业务范围和资金来源;国家开发银行要支持农村基础设施建设和农业资源开发。继续发挥农业银行支持农业和农村经济发展的作用,加快农业银行的改革步伐,明确农业银行支持农业的市场定位。金融渠道今后将成为农村公共产品的重要资金来源渠道。

3.多中心的决策机制

多中心体制中是许多官员和决策结构分享这有限的且相对自主的专有权,来决定、实施和变更法律关系。没有一个机关或者决策结构对强力的合法使用拥有终极的垄断。把有局限的但独立的规则制定和规则执行权分配给很多的管辖单位,没有任何的个人和群体作为最终的和全能的权威凌驾于法律之上。实行多中心的农村公共产品供给决策机制,就是要在农村供给的过程中,给各个供给主体能够对所辖事务一定的资助的决策权。通过这种管理机制上的调整 ,使得各个乡村社区能够根据自己的实际需求来考虑公共产品的供给。

[1]埃莉诺◦奥斯特罗姆,公共事务的治理之道:集体行动制度演进[M].上海:上海三联书店,2000:13.

[2]迈克尔◦麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济[M].上海:上海三联书店.2000:28

[3]田国双,刘怡红,刘 畅.黑龙江省免征农业税后农林财政问题研究[M].哈尔滨:东北林业大学出版社,2008:151