国外外资并购立法模式研究

王凤丽

(西北政法大学国际贸易系,陕西西安 710063)

随着我国入世承诺的履行和相关法律法规的完善,外资并购环境日益宽松,并购规模越来越大,对我国经济的影响更加广泛和深入。外资并购的持续发展,使一些深层次的问题和矛盾不断显现,现行的法律法规存在明显缺陷和不足,使一些复杂的问题和利益冲突不能及时有效地予以解决,进而对我国经济的进一步发展产生不利影响。笔者认为,在我国宏观政策鼓励外资并购的大背景下,借鉴国外在外资并购方面的立法及实践经验,并结合我国的历史与现实情况,使外资并购走上法制化轨道是我国的当务之急。

一、发达国家外资并购立法模式及评析

法律对并购所持态度对并购有非常直接的影响。美国企业并购浪潮的起起落落最能说明这一问题。20世纪 50年代,美国实行严厉的法律控制公司的并购,公司并购曾一度受到抑制,并在一定程度上影响了企业的活力,以致在 60年代,美国经济学家对反垄断法提出了异议,学术界的舆论逐步由支持反垄断法为主转向以反对反垄断法为主,所以,在肯尼迪政府和约翰逊政府期间,对反垄断法的执行有所松动。反垄断法执行的松动是 60年代公司并购高潮兴起的主要原因之一。尼克松上台后,正值60年代公司并购浪潮的后期,这场难以平息的并购浪潮给整个国民经济带来一系列不利影响,因此,对并购采取了较为严格的态度,针对大量出现的并购,提出了 200家最大的公司中,任何部门之间都不得进行并购,且反托拉斯部主席里查德·麦克拉伦一上台就对公司并购提出了诸多诉讼。卡特政府继续执行尼克松的反托拉斯政策,因此,整个 70年代,美国的公司并购处于低潮。里根上台以后,对企业并购采取鼓励政策,布什政府继续采取鼓励政策,因此,80年代,美国又掀起了公司并购的浪潮[1]。

在美日等国,政府常常限制企业并购或在附加若干条件下允许企业并购。美国在最大 4家石油公司市场份额 42%的情况下,于 2000年 12月批准了埃克森、美孚两大石油公司的合并,但条件是必须出售在许多州的 2431个加油站、一些州的炼油能力及部分管线,防止新埃克森在一些州可能有过大的市场份额[2]。并购规制条件从主要看集中度指标转为综合地观察多种因素,使结构规制政策能兼得促进竞争和支持企业发展之利。不仅考虑目前的市场集中度指标,还要考虑市场条件、进入障碍、技术、国际化的影响及企业行为、效率等因素,如放松对进入容易、并购一方为可能破产的企业的并购限制。

发达国家企业并购立法的另一个特点是根据产业经济、技术进步的情况并购规制政策有所不同。软件业,尤其是基础软件产品,由于其经济外部性强,产品一旦成为标准产品就可能垄断市场,如微软90年代中期以后一直占有 PC机操作系统软件市场90%以上的份额,美国因此屡屡提出分割微软问题。但由于基础软件技术变化快、开发成本高、复制边际成本低,存在激烈的“事前竞争”(指高市场份额主要源于企业竞争优势,而非政策和并购),美国一些专家认为激励优秀软件企业发展,对微软的分割应持慎重态度。美国政府、法院及公众对微软分割一直争论激烈,至今仍未决定是否分割微软,但对微软并购活动的规制则较严,多次禁止微软的并购,同时日益强化对微软凭借基础软件市场的控制地位的滥用权力行为的规制。但美国对技术进步不太显著、边界较清楚、影响国民生活大的传统产业一直采取相对更严的限制政策[3]。

跨国公司在进行跨国经营时存在两面性,即在成为东道国守法公民的同时又可能成为引发东道国政治、经济、安全问题的重要因素。因此,东道国在与跨国公司打交道时,往往遵循国际间综合博弈规则,这就导致东道国在引进跨国公司方面采取不同的策略。当然,不同时期不同类型的东道国对跨国公司的态度和政策是完全不同的。20世纪 80年代以前,大多前东道国对跨国公司采取严格的限制政策。但是,进入 90年代以后,随着跨国公司给东道国带来了许多好处,东道国也体会到引进外资的诸多好处,因此,对外资的限制逐步放开,并频繁修改法律与政策以更加灵活与优惠的政策吸引外资。1999年,全世界有 63个国家对外资法进行了 140次修改,而其中的 131项修改有利于引进外资。新的投资政策包括更加简化批准程序、放款利润汇出、给予税收优惠,而且从立法上注意保护外资的合法权益。在外资并购政策方面,发达国家与发展中国家的政策倾向存在明显的区别。对发达国家而言,大多采取传统的自由主义政策,对外资的限制主要体现在维护国家主权和经济安全方面。而发展中国家在国际竞争中处于劣势,在经济全球化过程中除了希望获得贸易投资自由化的一些好处外,还特别重视经济全球化的风险防范。以我国为例,首先,加入W TO以后,外国资本和跨国公司以并购等形式垄断或控制我国的一些重要产业或企业,有可能引发民族工业的生存危机。其次,服务业市场的开放,短期内将使我国经济安全对抗能力无所适从,将给经济安全的维护施加巨大压力。与发达国家 60%到 80%的比例相比,我国的服务业仅占 GDP的30%左右,而且大多数服务业仍然处于幼稚产业阶段。再次,金融业对外资开放过快,将增加许多不安定因素。入世后,在我国国内金融市场尚不发达、不健全、不完善以及规模小、管理不够规范、发展相对滞后的条件下,外资金融机构的进入势必会加剧国内金融业的竞争,扰乱国内金融市场。最后,短期内,外资并购将会出现体制碰撞,这将在一定程度上削弱国家干预经济安全的宏观监管能力[4]。

(一)美国的并购法律

美国采用双重规则原则制定外资并购法律,即对于外资与内资并购必须遵守的共同规则统一制定一部法律,而对于外资并购方面的特殊性内容单独立法。美国最初涉及并购的法律是1890年《谢尔曼法》。该法共 8个条文,是美国历史上第一个控制私有制经济、保护贸易和商业不受非法限制和垄断侵害的法案。该法禁止一切试图和阴谋制造垄断或限制贸易的合同和行为。谢尔曼法虽然措辞严厉,但是其规定很不明确,在实践中也不便于操作。于是,美国最高法院在 1911年提出“合理原则”来解释该法的条款,但是,由于合理原则给法官过大的自由裁量权,导致《谢尔曼法》不能很好地控制企业的合并[5]。正是由于《谢尔曼反垄断法》的诸多不足,美国国会于 1914年又颁布了《联邦贸易委员会法》和《克莱顿法》。

《联邦贸易委员会法》和《克莱顿法》的主要目的分别是防止商业中的不公平竞争与不公正的或欺骗性行为和管理企业间的反竞争性兼并,并制止某些独家交易安排。《克莱顿法》比较详细地解释了《谢尔曼法》所没有表达的细节,其着眼点是防止垄断力量的形成和积累。该法禁止一切可能极大地降低市场竞争和有制造垄断倾向的收购和兼并活动。但是,该法只适用于股票收购而不适用于资产收购,因此,很容易通过购买资产的方式规避《克莱顿法》的制裁。《克莱顿法》后来经过《罗伯特 -帕特曼法》和《塞勒 -凯弗维尔反兼并法》的修正,使得取得竞争者的股份和财产这两种合并方式都属于《克莱顿法》的调整范围,从而使得《克莱顿法》能够真正控制企业的各种形式的合并,使《克莱顿法》成为美国政府管制兼并活动最主要的法令[6]。随着溢价收购上市公司事件的增多,于 1968年通过了《威廉姆斯法案》,该法案平衡了收购公司与目标公司之间的利益,增加了信息披露、最低购买时间和一些反舞弊措施。1976年又通过《哈特 -司各特 -鲁迪南反托拉斯改进法》,该法建立了反垄断报告制度。美国规制外资并购的专门法律还有:1988年《艾克逊·弗劳里奥修正案》、1990年《外国直接投资和国际金融统计改进法》、1991年《对外国银行的监管法》、1991年《加强对外国银行监管法》、1991年《联邦存款保险公司改进法》[7]。值得一提的是,随着并购形势的发展,美国关于反垄断的法律制度也处于不断完善之中。其中主要的法律有 1982年并购准则、1984年并购准则、1992年并购准则[8]。

总之,美国对外资进出采取非常宽松的政策,因此,美国对外资并购规则的总原则是确保国家国防利益和国家经济安全,对于危害国家安全利益的并购,美国《艾克逊·弗劳里奥修正案》授权总统可以行使否决权。

(二)其他西方国家的外资并购立法状况

以美国的外资并购法为蓝本,澳大利亚、德国、日本等国也制定了相应的外资并购方面的法律。

第二次世界大战后,澳大利亚经济得到了迅猛发展。在仿效美国反托拉斯法基础上,澳大利亚于1974年制定了《商业行为法》,目的是通过促进竞争和公平交易以及保护消费者,提高澳大利亚人民的生活水平。《商业行为法》内容丰富,涉及经济生活的各个方面,共有 12章 173条。实际上该法集《反垄断法》、《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》于一身,形成了澳大利亚特有的竞争法模式。澳大利亚竞争法的特点是:在反垄断方面,以全面禁止各种限制竞争行为为基础,辅之以适当的公共利益豁免;在反不正当竞争和消费者保护方面,全面禁止误导消费者和欺诈等行为。自 1974年以来,通过修正案和其他立法对《商业行为法》进行了 37次修改,最新一次修订是 2001年 7月 26日,但其法律结构和内容没有根本性变化,仍然是澳大利亚竞争法体系的主干。近年来,随着自然垄断行业的放松管制,澳大利亚出台了一系列行业改革和监管法律,如1983年《价格监管法》、1989年《邮政法》、1992年《广播电视服务法》、1997年《电信法》。这些法与《商业行为法》共同构成澳大利亚的竞争法体系。同时,澳大利亚是一个联邦制国家,各州也有立法权,如新南威尔士州议会 1987年颁布实施了《公平交易法》。各州的反垄断立法也是澳大利亚竞争法体系的一个重要组成部分[9]。

德国在刚开始时,鼓励欧洲国家的企业并购德国企业,而对美资采取非常严格的政策,在德国经济起飞以后,才开始放松对美资的限制。现在,德国非常鼓励外资并购德国的企业[10]。

日本在战后对外资的态度控制得非常严格,日本为了获得外国资金,不是通过引进外国的直接投资,而是通过贷款。后来,在美国经济自由化的强大压力下,日本也开始放宽限制。1967年,为实施资本移动自由化方案,日本先后于 1967年、1975年通过了《对内直接投资自由化决议》和《关于引进技术自由化决议》。1981年修订了《外汇与外贸管理法》。日本一般不采取审批制度,而是实行自动许可制度。凡是申报符合法律规定,即可获得自动认可。但是,如果投资涉及以下几个方面的内容,便要被劝告中止投资或者变更投资内容:第一,不利于维护国家利益及公共秩序与安全;第二,严重影响日本本国事业、企业活动及日本经济的发展;第三,如果该项投资来自同日本无双边投资保护条约或者其他国际关系协定的国家,为使日本向该国投资在实质上获得同等待遇,有必要中止该项投资或变更其内容;第四,从资金使用及其他情况看,该投资相当于必须经个别审批的资本交易,认为有必要中止投资或变更其内容者。日本的政策虽然有所放松,但是,与欧美的政策相比较,日本的保护主义色彩还是非常浓厚的。无论是在外资并购的行业,还是控股比例,以及在审批方面,日本都采取非常严格的态度[11]。

二、发展中国家外资并购立法模式及特点

由于历史和社会环境等方面的原因,发展中国家历来建设资金短缺、技术落后,而资金的匮乏和科技的落后又极大地制约了发展中国家经济的发展。因此,利用各种形式和来源的境外资金,学习发达国家的先进科学技术,借以促进本国经济发展就成为发展中国家的一种历史选择。

发展中国家由于长期以来深受跨国公司的控制与掠夺,对跨国公司并购本国企业采取了较为严格的管制政策。随着经济的发展,绝大多数发展中国家对待外资的态度逐渐由排斥、限制、疑虑转变为欢迎、鼓励、扶持,特别是进入 20世纪 90年代以后,发展中国家在引进外资方面加大了力度,限制措施逐步减少。相反,为了引进外资,发展中国家也开始制定优惠措施,改善自己的投资环境。从总体上看,发展中国家引进外资并购本国企业的有关立法主要体现在降低所得税、进出口关税减免和退税、加速折旧、再投资奖励、改善和提高对跨国公司的服务水平、强化知识产权保护、提高政府办事效率等方面。发展中国家一般都制定相应政策,引导外资的投向,使之符合本国经济发展目标。以韩国为例,韩国在引导外资的投资方向时一般奉行两个原则:一是把利用外资同实施产业政策结合起来,把外商投资引导到重点发展的产业中去;二是把利用外资同发展出口贸易结合起来,把外商直接投资引导到出口产业中[12]。综观二战后半个多世纪来发展中国家利用外资的历史,既有成功的经验,也有失败的教训。正确总结和认识这些经验教训、正负效应,对我国健康、高效地利用外资具有非常重要的意义。

三、我国应当设立的外资并购立法模式

综观发达国家和发展中国家外资并购立法的模式,笔者认为,只要一个国家真正拥有独立的国家主权,并能够制定出较为良好的法律法规来规范引进外资活动,保持投资者的正当合法权益,减少或防止投资者牟取不法利益和不当利益,利用外资就会对一个国家特别是发展中国家产生积极作用,加快其经济发展。

总之,无论是发展中国家还是发达国家,都应根据自身利益的需要随时调整自己的立法。特别是面对世界市场竞争的加剧以及全球市场一体化的大趋势,各国政府为了增加本国企业的竞争力,纷纷放松了对垄断的限制。目前,国外对外资并购的监管主要分三个层次:第一个层次为法律约束,包括证券法、证券交易法、投资基金管理法、投资者保护法、投资顾问法及其相关的符合国际惯例的政策、细则等;第二个层次是规章制度的约束,如建立健全信用评级制度、资产托管制度、信息披露制度等,使上市公司管理人的行为有章可循;第三个层次是自律管理。目前国内市场对上市公司监管的主体框架已经形成,但是内容还比较单薄。法律方面除《证券法》外,还没有独立的《投资法》,其他相关的规章制度还有待制定,行业自律方面也有待提高。笔者认为,在利用外资过程中,如果我们没有制定出得力的政策、法律法规措施,或者所制定的政策、法律法规等不够完善,不能对引进外资进行有效的监督,那么就会造成我国对引进外资的严重依赖或过分依赖,削弱国内技术创新能力。如果外商投资者不顾中国国情,也将会增加投融资风险,还可能进一步加剧国内地区经济和产业结构发展的不平衡。另外,如果过多单纯引进外资,可能导致国内消费结构畸形发展,并且加重我们偿还债务的负担,如果管理不善,可能使外商获利过多而我们受损较大。某些别有用心的外国投资者,可能通过投资对我国进行政治、经济和意识形态等方面的破坏活动。特别值得关注的是在外资并购过程中,由于法律法规不完善,引起国有资产流失的问题。比如:由于国内工业产权立法的不完善、无形资产保护立法严重滞后、缺乏对驰名商标的法律保护、专有技术立法欠缺、商业秘密保护立法落后等等,从而导致我们在并购过程中大量技术、商业秘密外流,给我们的国际市场竞争造成极大的损失和被动局面。

“他山之石可以攻玉”,我们需要汲取西方发达国家的经验、借鉴发展中国家的一些做法,对外资并购进行法律规制、政策引导以及国际协调,达到趋利避害的效果。在借鉴国外并购立法经验的基础上,针对我国外资并购的现状和存在的问题从《反垄断法》、《外资并购审查法》、《企业并购法》、《国有资产管理条例》等多角度进行分析研究,积极、稳妥、有序地推进外资并购进程,加速确立和完善相关的政策、法规,使并购重组能够在法制化的轨道上更加顺利地进行下去。

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[8]王一.企业并购 [J].上海:上海财经大学出版社,2009.228-229.