上海市集体建设用地使用权流转在开发区土地集约利用中的应用

池友法

（上海交通大学船舶海洋与建筑工程学院，上海九韵置业有限公司，上海 200240）

上海市集体建设用地使用权流转在开发区土地集约利用中的应用

池友法

（上海交通大学船舶海洋与建筑工程学院，上海九韵置业有限公司，上海 200240）

随着城市化的发展，城镇国有土地的可供应量日显不足，盘活集体建设用地势在必行。本文通过集体建设用地流转在开发区土地集约利用中的应用，探讨如何提高开发区土地资源的持续保障能力，保证经济社会的可持续发展。

集体建设用地；土地流转；土地集约利用

随着我国工业化和城镇化的快速发展，城市土地利用面临越来越大的资源 瓶颈 ，土地的可供应量日显不足，盘活建设用地已成为城市开发区建设的重要任务。

1 上海市目前城乡土地利用的若干问题

(1)土地资源紧张，利用粗放

上海人均土地只有0.55亩，不足全国平均水平的1/20，人均耕地不足0.26亩，只有全国平均水平的1/5，远低于人均0.8亩的耕地警戒线。从用地效益看，上海与一些国际化大都市相比有很大差距。上海市每平方公里建设用地的GDP产出不足汉城的1/3、巴黎的1/4和东京的1/13。上海市目前建设用地规模2700多km2。在郊区县，工业开发项目目前的平均容积率不到0.38，厂房多为一层。从投入产出效益看，乡镇级开发园区每平方公里产值不足国家级开发区产值的1/13。

(2)后备资源有限，耕地保护形势严峻

上海市目前耕地已由规划的近500万亩。下降到不足400万亩，减少幅度超过20%。上海由于土地后备资源不足，滩涂围垦的周期又较长，开发资源十分有限，很难在全市范围内完成耕地占补平衡的任务，保护土地资源压力不断增大。

(3)农民征地权益维护尚存在一些问题

随着上海市各级政府对保护农民权益力度加大，失地农民的养老，农民宅基地置换，提高征地土地补偿标准等工作虽然取得长足进展。但由于制度不够完善，集体土地不能入市，有些地方过度征地，在一定程度侵害了农民的土地财产权益。

2 上海市开发园区土地集约利用状况

(1)开发园区土地集约利用的内涵

土地集约利用就是合理增加物质与劳动投入，以提高土地收益的经营方式。开发园区土地集约利用的核心是经济效益和产业导向的体现，其内涵定界为：以符合有关法律、政策、规划等为导向，通过增加对土地的投入，改善经营管理，挖掘土地利用潜力，不断提高开发区土地利用效率和经济效益。

开发园区土地集约利用程度提升，主要包含了扩展潜力、结构潜力、强度潜力和管理潜力四方面途径。其中，扩展潜力表示为开发园区内尚可供应土地的总量；结构潜力是指在规划控制范围内，通过结构调整可增加的工矿仓储用地面积；强度潜力为开发园区开发过程中，能达到的合理综合容积率、建筑密度、固定资产投入强度等指标；管理潜力是指通过处置和收回，确定的闲置土地可增加的土地供给数量。

(2)开发园区土地利用结构分析

作为城乡发展和土地利用的重点区域，开发园区在促进经济高速发展中发挥了举足轻重的作用。根据上海市闵行、金山、嘉定、浦东新区等开发园区的土地利用现状调查，按已建成城镇建设用地、已建成农村建设用地、未建成土地和不可建设用地四大土地利用类型，其占比情况见图1示。

图1 土地利用结构图

上海市开发园内已建成农村建设用地占到开发区总面积的16.98%，总面积为1468.15公顷。

(3)集体建设用地流转与开发区土地集约利用

集体建设用地流转，是指有偿取得集体建设用地使用权的土地使用者以转让、出租、抵押等形式集体处置的行为。集体建设用地有偿使用，是指集体土地所有者在一定年限内将集体建设用地使用权以出让、租赁、作价出资、联营等形式让与土地使用者，由土地使用者向集体土地所有者支付土地有偿使用费。

开发园内已建成农村建设用地占到开发区总面积的16.98%，随着上海市城乡一体化进程的推进，开发园区建设用地需求与建设用地存量的矛盾日益突出。一方面逐步提高的动迁补偿标准使其成本及难度大幅提高。目前开发园区内存在的大量已改制转制的集体企业，由于权属复杂，征收动迁所耗费的成本远远高于通过征收招标的土地、税收收益。另一方面，国家及上海市都执行最严格的节约用地制度，执行严格的农用地专用、耕地占补平衡等审批机制。新增建设用地指标十分紧缺，审批时间较长。最后《物权法》颁布后，依法保障农民对承包土地的占有、使用和收益的权利；农村集体组织有权利享受城市化发展带给农民的实惠。

3 集体建设用地流转在开发区土地集约利用

党的十七届三中全会明确指出，大力推进改革创新，加强农村制度的建设，首先要健全严格的规范的农村土地管理制度，按照 产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理 的十六字原则加以深化。将集体建设用地流转与开发区发展有机的结合在一起建立城乡统一的建设用地市场，形成集体组织成员参与开发的机制，使农民平等分享发展成果，也为开发园区土地资源的可持续利用建立了良好的发展模式。积极、稳妥推动集体建设用地流转，建立符合开发区土地集约利用模式的土地管理体制需要逐步完善。

(1)明晰土地权属关系

由于历史问题，上世纪90年代中期，上海郊区上万家乡镇企业参与了改制转制，大部分以租赁、买断的方式转让了私人经营，一些转制企业获得了厂房连同土地的使用权，有些还没有与所在集体经济组织明晰土地使用关系。集体土地所有权和使用权到底属于镇、村、队还是这些改制企业、实业公司，目前没有明晰确定，这给流转带来了一定困难。

完善集体土地所有权制度，就是要进一步明晰集体土地所有权主体与使用权主体的关系。通过结合土地利用更新调查以及房地产登记条例实施，开展乡镇行政区域内集体土地所有权的集体土地登记发证工作。明确土地所有权的主体，增强农民对土地财产权的控制、流转以及收益的行为能力，从根本上促进农村集体建设用地的 公开、公平、公正 流转。

(2)建立流转土地使用权基准地价体系

集体土地使用权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途。按照 同地、同权、同价的原则建立集体建设用地基准地价体系，为集体建设用地公开流转提供土地出让、出租的市场价格参考和最低限价，集体建设用地流转指标提供价格参考。

集体建设用地价格评估不是评估现状下的土地或租金价格，而是评估经过法定规划、在规划设定的位置、赋予新权益状态下的土地或租金市场价格。如果法律最终赋予集体建设用地的权利内涵与国有一样：可以全流通（不限于 破产、兼并 的出让、转让、出租、转租等全社会流通）、土地使用者在规划用途、容积率等法定用地条件下可以进行不动产建设，集体经营性建设用地可以作为企业整体资产的一部分，像占有国有出让土地一样可以随企业上市等。评估思路可以用国有土地市场价格和基准地价为基础，通过必要的区位因素、个别因素修正，来评估集体建设用地市场地价和市场租金。

从土地市场的现实情况来看，尽管国有商业用地、开发用地都是采用招标、拍卖、挂牌方式进行公开市场出让。但工业用地公开市场的实质竞价者往往只有一个，其成交价格有时会低于土地成本价格。为了保障农民的权益，有必要采用成本逼近法对出让的集体建设用地进行成本核实，综合基准地价法和市场比较法等来确定出让价格。或者根据成本逼近法评估结果、采取有效的措施，保障农民的权益。

(3)通过土地增减挂钩机制，盘活土地存量

城乡建设用地增减挂钩是依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地的有效面积，提高耕地质量，节约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

4 小结

开发区土地集约利用是贯彻落实节约资源基本国策、严格土地管理制度，保证土地资源可持续利用的重要途径。集体建设用地流转可有效的促进开发区土地的集约利用，将新农村建设与开发园区综合发展相结合。

Use-Right Transform of the Collective Construction Land Applied to the Intensive Land Use of Shanghai Development Zone

CHI Youfa

(School of Naval Architecture, Ocean and Civil Engineering of Shanghai Jiao Tong University; Shanghai Jiuyun Realty Co., Ltd., Shanghai 200240)

With the development of urbanization, the urban state-owned land is more and more inadequately supplied. So, to active the collective construction land is imperative. Based on the use-right transform of the collective construction land and its application to the intens ive land use of Shanghai development zone, this paper studies the ways how to improve the land resources’ sustainable supplying capacity for development zones. As a result, to active the collective const ruction land is a key step t o ensure sustainable economi c and social development.

Collective construction land；Land transform；Intensive land use

略)

F293.2

A

1007-1903(2010)04-0030-03