制度伦理与官德建设

2010-04-06张桂珍

唯实 2010年12期

关键词：官德伦理官员

张桂珍

(中共江苏省委党校廉政教育研究中心,江苏南京 210004)

制度伦理与官德建设

张桂珍

(中共江苏省委党校廉政教育研究中心,江苏南京 210004)

制度伦理对官员道德的价值取向具有内在规定性,同时,官员道德对制度伦理的构建和实现也起着重要支撑和保证作用。制度伦理与官德建设是辩证统一的关系,加强制度伦理建设,充分重视政治制度改革,特别是干部人事制度改革,并从三个结合推进官德建设,才能使制度伦理与官德建设相得益彰,真正提高官德水平。

制度伦理;官德建设;价值取向

制度伦理是规范个人、群体、组织(政府)等主体的制度、政策、法规所内含的道德性要求,是社会理性对制度的各种伦理追求,也是对社会体制的正当、合理与否的道德评价和价值评判,它具有个体伦理道德所不具备的功能特征和实践范式。制度伦理对官员道德的价值取向具有内在规定性,同时,官员道德对制度伦理的构建和实现也起着重要的支撑和保证作用。近年来,较多的文章强调制度和制度伦理对官德的作用,似乎制度和制度伦理包治百病,其实,官德对制度伦理也起着保证作用。本文认为,制度伦理与官德建设是辩证统一的关系,强调加强制度伦理建设和推进官德建设要齐头并进,才能相得益彰。

一、制度伦理对官德的规范和导引作用

制度伦理的主要作用是通过制度、法律、法规等建立健全伦理道德的规范、制约和导引机制,将一定社会伦理原则和道德要求提升、规定为制度,从而约束、规范道德主体的价值选择,影响道德主体的行为动机和行为过程。它具有的权威性、强制性、确定性和稳定性。根据新制度主义理论,制度对人的思想行为具有影响和形塑作用,每个人都处在特定的制度范围内,他们的观念受到制度的过滤,他们的行为受到制度的形塑。[1]基本制度的道德是社会其他道德的基础,通过蕴含伦理价值的制度框架、制度设计和制度安排对道德主体的行为方式产生良性的制约、影响和导引作用。特别在现代社会,制度安排已经深入到了人们生活的一切公共空间,成为调整和维系社会秩序的最基本形式和力量。传统社会中依靠社会风俗、习惯、道德等维系的秩序已经让位给制度、法律等。因此,建立具有伦理道德精神的制度,比之个人的道德修养更为重要。

首先,制度伦理内在地要求将官德的制度化建设放在重要位置,换言之,官德更需要制度伦理的约束、规范和导引。马克思指出:“统治阶级的思想在每一时代都是占统治地位的思想。这就是说,一个阶级是社会上占统治地位的物质力量,同时也是社会上占统治地位的精神力量。”[2]据此可以理解为,任何时代占统治地位的道德归根到底都是统治阶级的道德。统治阶级倡导的道德首先要内化为社会管理者的主导价值观,然后由他们示范,大众接受,从而成为约束整个社会的公共规范。当今掌握公共权力的各级领导干部在改革开放的过程中是各项制度、原则的制定者、执行者、推动者和维护者,他们的内心信念如何,他们的道德价值观念的取向如何,对制度的建立和创新、运行、维护起着决定性的作用。从实践上来讲,当前官德建设出现了很多问题,其中,既有市场经济影响下的社会转型期中利益分化剧烈、价值观多元导致的一些官员放松自身思想道德修养的原因,更有制度约束不到位、制度的价值导向不合理的原因,而且从某种意义上讲这是更为根本的原因。因此,在官德建设的过程中,要注重制度伦理对官员道德的形塑、规范和导引作用。

其次,制度伦理对官员个体道德具有客观约束力。从一般伦理学的角度看,在个体道德体系中,道德原则、道德规范要转化为人们的道德实践,必须以人们的认同为中介,并变成主观良心的感召,才能起到道德的激励、教育和规劝、禁止等作用。而制度的道德性对不同的行为主体具有同等的客观有效性,它不为官员个体的偏爱所左右,而且对个体的偏爱、价值追求起着矫正作用,把个体的行为纳入到统一的社会道德秩序中来。因此,制度与体制的道德化能够实现对官员个体行为的调控,能够强化道德的他律性,把褒扬和惩治结合起来,使一切行政行为都能够在这一道德化的条件下有规可循、有据可查、有法可依。

制度伦理为官德建设提供了明确的规范和价值导向。任何制度都提供一种社会活动环境,社会组织和个人的行为可以在此范围内选择,活动在此空间中进行,这就是制度和制度体系独特的规范作用。“制度为人们提供了一定的行为模式,社会或团体力图用这些行为模式去模塑其成员;而社会或团体的成员则通过自己的行为去认识、验证、实践这些行为模式,当他们接受了这些行为模式和行为规范并付诸实践,以至在任何同类场合都以这种模式行事时,这套行为模式即被制度化了。”[3]制度和制度体系规定了官员在社会生活中的权利和义务,指明了大多数人们活动的预期,它的设计、建立、完善、实施都受一定伦理价值体系的指导。因此,可以说,任何制度都蕴含着价值导向,具有明显的和明确的导向作用。单纯靠道德调节不足以让官员在现实的利益冲突面前保持纯洁,必须在道德调节的基础上强化制度的硬性制约。通过制定代表公民的利益,体现国家意志的一整套完善的管理法规、方针政策,给予官员以明确的道德判断、选择和评价的模式和能力,促使道德规范与原则成为官员的一种内在的、稳定的品质。在现代国家中,越来越多的国家将伦理规范纳入到社会的法律规则体系之中,通过法律的强制力维护行政伦理的纯洁性。如美国于1978年出台《从政道德法》,对上至总统下至一般公务员的行为在道德上都作了详细的规定和限制。日本、韩国、新加坡等国家对公务员兼职、受礼、捐赠、股票、保密等行为均有法律方面的强制规定。在这些国家中,制度伦理为官员行为规范提供了指导,也为惩罚那些违背最低道德要求的行为提供了依据。

最后,制度伦理强化了对官员道德的赏罚机制和力度。18世纪法国唯物主义伦理学家爱尔维修有一句名言:当人们处于恶能得到好处的制度之下,要劝人从善是徒劳的。[4]因为“人若发现某种制度或规范是不公正的,它偏向某一群体、组织和个人时,一般的做法不是去改变这种制度的不公,使其成为一种公正的制度,而是去改变自己的身份,努力加入某一群体,去分享这种利益”[5]。制度伦理中扬善惩恶、奖优罚劣的设定为官员明辨是非、知荣知辱创造有利的机制。

波谱尔认为,一切政治问题都是制度问题,“人们需要的与其说是好的人,还不如说是好的制度。甚至最好的人也可能被权力腐蚀;而能使被统治者对统治者加以有效控制的制度却将逼迫最坏的统治者去做被统治者认为符合他们利益的事。换句话说,我们渴望得到好的统治者,但历史的经验向我们表明,我们不可能找到这样的人。正因为这样,设计使甚至坏的统治者也不会造成太大损害的制度是十分重要的”[6]。他的说法虽然带有制度决定论的色彩,但含有肯定制度伦理重要性的合理成分。

二、官德建设是制度伦理确定和实现的重要保证

罗尔斯《正义论》的开篇就有一句经典名言:“正义是社会制度的首要价值,正像真理是思想体系的首要价值一样。”[7]罗尔斯把正义看作社会制度功能发挥的最高成就,因而可以看作是一种首要的制度美德和社会制度的道德成就。但另一位当代美国伦理学家、共同体主义的代表人物麦金太尔却指出:“正义的规则只有对那些具备正义美德的人来说才是有意义的。”[8]也就是说,作为人格美德的正义乃是制度正义美德的前提,没有前者,后者既不可能,也无实际意义。他的着眼点是人的主体性,从另外一面揭示了制度伦理实现的条件。官员道德在创制、实施和支撑制度伦理的实现中具有重要的作用。

首先,制度伦理的创制有赖于官员的道德观念及管理水平。马克思曾经指出:“蜜蜂建筑蜂房的本领使人间的许多建筑师感到惭愧。但是,最蹩脚的建筑师从一开始就比最灵巧的蜜蜂高明的地方,是他在用蜂蜡建筑蜂房以前,已经在自己的头脑中把它建成了。劳动过程结束时得到的结果,在这个过程开始时就已经在劳动者的表象中存在着,即已经观念地存在着。他不仅使自然物发生形式变化,同时他还在自然物中实现自己的目的,这个目的是他所知道的,是作为规律决定着他的活动的方式和方法的。”[9]西方制度经济学派大多持制度设计的观点,他们甚至认为制度的形成本来就是由精英设计出来的。诺斯对此十分明确宣称:“制度是为人类设计的、构造着政治、经济和社会相互关系的一系列约束。是人类设计出来的形塑人们互动行为的一系列约束。”[10]“制度既不是从天上掉下来的,也不是从地里长出来的,它由许多能力或强或弱的人小心地创造出来的。历史经验和历史原因指导其形成。它们常常在黑暗中摸索前行。”[11]每一个时代的制度由每个时代的人进行创制,人对制度的选择与遵守固然是对客观规律或对象的反映,但这种反映却不是被动的、盲目的。这些人必须从当时的社会生产方式及观念出发进行创制活动,从自身当下的生活实践的需要出发生成和建构具有价值取向的对象世界和制度框架,并随着社会和人的发展而不断改变。通常创制制度、确定制度价值取向的这些人是各行各业的领导人物,他们要按照其内在尺度去认识、把握客观世界,根据自身特定的知识结构、认知图式、理念去创制制度。因此,他们的道德观念和业务水平决定了制度的科学性和道德性,他们的道德价值观及把握社会发展规律的能力就显得尤为重要。在现实社会中,官员自身的道德取向决定了他们确定的路线方针政策、制定的规章制度所体现的价值指向、所代表的利益人群。而一些部门在制定政策时将利益部门化、固定化、制度化,严重妨碍了制度伦理的确立。

其次,制度的道德必须依靠官员道德支撑。“西方现代政治伦理论争揭示:现代政治正义制度无法脱离公民美德精神而独立存在,必须获得公民美德精神的支撑。”[12]正义的基本制度安排仅仅是普遍正义的前提性条件,它还需要公民的美德资源支持。如果没有公民认同并自觉维护制度的正义,制度伦理是无法自动实现的。美国学者英格尔斯指出:“那些完善的现代制度以及伴随而来的指导大纲、管理守则,本身是一些空的躯壳。如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度以真实生命力的广泛的现代心理基础,如果执行和运用着这些现代制度的人,自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变,失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。再完美的现代制度和管理方式,再先进的技术工艺,也会在一群传统人的手中变成废纸一堆。”[13]一般的民众如此,作为管理者、制度执行者的道德素养对制度伦理的支撑作用更是如此。一般而言,绝大多数的官员是经过严格选拔、各种培训的优秀人才,他们对各种制度规范有较为清醒的认识和把握,应该具有较高的理性认识水平。官员的理性和道德水平高低影响着、决定着公民的理性和道德水平,从而决定和影响制度伦理的维护和运行。官员是从民众中选出来并生活、工作在民众中的,他们时刻面对人民大众,官德就是民德的榜样。社会管理者首先要遵守社会公共规范,他们的道德引导示范人民群众的道德,对制度伦理的实现起着举足轻重的作用。

最后,制度伦理的实现靠有德行的官员推进。在制度伦理的实施过程中,所涉及的主体理念、认识及道德水平对制度的实施具有极其重要的影响。中国有句古语,“徒法不足以自行”,有良德无良吏也不行。如果制度主体,特别是官员们的认识及道德水平与制度的理念或所承载的价值之间有较大差异,就容易导致制度的虚设。以我国制度创新和执行为例,由于我国的有些制度创新在时间和逻辑上优先于民众的观念更新,因而人们的观念变革与思想更新和制度创新相比显得相当滞后。这样,旧的思想观念、思维方式和行为方式就会与新的体制发生冲突。人们想的不是如何去认同、服从制度,而是千方百计利用权力、人情、关系等去争取制度的“豁免权”,而许多官员对此更是乐此不疲,在其中浑水摸鱼、推波助澜。一些制约官员的制度形同虚设,这使得制度制定得越来越多,而起作用的制度却不多,陷入“制度陷阱”。深层原因是执法者的价值观念问题,制度伦理由于缺乏社会成员精神品质的支持而流于形式,严重影响了制度的规范和价值导向功能的实现。

三、加强制度伦理,推进官德建设

马克思曾经明确表达了这样一个思想:“必须使环境成为合乎人性的环境。”[14]只有在一个合乎人性的环境中,人性才能得以健康发展,马克思事实上于此揭示了在重要性上社会制度公正优先于个体行善。正是在这个意义上,我们不得不重复邓小平对此的经典论述:“……组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物,也受到一些不好的制度的严重影响,以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。”[15]马克思还说过:“整个历史也无非是人类本性的不断改变而已。”[16]固然,人的本性改变有着客观的物质基础和必然性,但既然作为人类本性,其主观性色彩也是免不了的。事实上,制度伦理是一种制度善,制度正义为个体善提供一个现实的环境与基础。同时,制度伦理又依赖于个体善,制度善与个体善是一体两面之存在,两者的建设都不能偏废。因此,制度伦理和官员道德建设要齐头并进、相互促进。

首先,加强制度伦理建设必须充分重视政治制度改革,特别是干部人事制度改革。当前,社会转型还未完成,各种利益分化深重,新旧观念冲突严重,善恶是非界限十分模糊,这就亟需建立一系列明确的规范,使官员在对与错、善与恶之间,在被鼓励的、允许的行为与被反对的、禁止的行为之间有明确的标准与界限,并建立起坚定的道德价值取向。当务之急是建设一个科学有力的制度环境制约、监督官员。从宏观上讲,我们要大力推进政治民主化进程,完善中国政治民主化的制度体系,充分重视和体现基本政治制度设计的伦理价值内涵,以及具体制度及运行机制的伦理建设,注重政治体制设计的科学性、人民性、可行性等。从微观上讲,我们要进一步推进干部人事制度改革,进一步健全和完善官员的选拔任用制度,将官员的道德素质和道德责任实现状况作为重要条件来考核,选拔任用时坚持德才兼备,以德为先,把好入口关;在使用过程中,加强教育与培养,不断提高领导干部的道德水平,明确积极健康的精神追求,营造健康向上的精神家园;进一步完善官员的政绩考核制度和利益分配制度,通过良好的制度引导和规范官员的行为,促进官员自觉地坚定政治道德信念、遵循政治组织原则,养成担当道德责任的习惯。对廉洁自律、勤恳为民的官员加大奖励力度,既包括精神的褒奖、工作的变动、职务的升迁,也包括物质利益激励。同时,建立和完善官员的淘汰机制,对那些缺乏起码道德素质和责任的官员坚决地加以罢免和撤职。对违反行政伦理道德的官员加大惩罚力度,增加腐败行为的“成本”,使他们在政治、精神和物质上都得不偿失。

其次,改进官德教育方法,促进官员在制定、执行、改革、维护制度中的正向功能发挥。一是将组织教育和自我修炼结合起来。组织教育既要组织学习传统文化中的道德因子,让千年积淀的为政以德理念重新焕发新的道德力量,又要继承发扬我党的优良传统和作风,还要组织学习和掌握作为现代社会的道德底线——法律、法规,注重吸收现代国家的官德建设经验。在社会、人事安排、物质奖励上,营造好的社会氛围,促进官员的自我修养。二是将制度伦理建设与价值观引导结合起来。价值观和制度伦理建设的分离容易造成“两张皮”,导致官员在实践中的人格分裂。比如,主导价值观倡导科学发展,而具体的考核制度却注重GDP的发展,两者相矛盾的情形就会导致官员无所适从。因此,我们要将主导价值观渗透到各项制度的设计与安排中去,把主导价值观与制度建构统一起来。三是将官德建设与民德建设结合起来。官德关系着党和政府的形象与威信,对社会道德的进步具有示范、导向作用,而民德是良好官德形成的深厚土壤,没有良好民德和民风的培育,没有民众对官员道德的期待、推进、监督、考评,要想建立很高的官德也是不可能的。因此,要两者一起抓,形成一种相互促进的、良性互动的道德环境和机制。

最后,重视从他律到自律转换机制的构建,提高制度伦理促进官德建设的力度。我国新儒学的代表人物冯友兰先生认为,人的生活境界有四种:自然境界、功利境界、道德境界、天地境界。心理学家皮亚杰阐述的个体道德认识发展的逻辑顺序依次是:“无律—他律—自律—自由”。自然境界与道德发展的无律阶段相符,功利境界与他律阶段相符,道德境界与自律阶段相符,天地境界则与自由境界相符。这就揭示了自律道德的形成要经过他律,而他律成功转换到自律需要设计多种机制。不同的人转换机制有所不同,没有统一的模式,但有一些共性的东西可以用于促进官员的他律转换为自律。比如,可以提出有效的信仰追问方式,可以引导将个人利益计算与社会利益计算结合起来,可以制定比较科学的量化评价体系,等等,以便不断强化官员自我约束、自我控制的意识和能力。□

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