规范地方政府融资平台发展的思考

陈柳钦

（天津社会科学院城市经济研究所，天津 300191）

规范地方政府融资平台发展的思考

陈柳钦

（天津社会科学院城市经济研究所，天津 300191）

在2009年经济刺激政策的契机之下，地方融资平台在全国各地一派燎原之势。然而，繁荣之下已是风险暗涌。2009年下半年以来，地方政府融资平台可能带来的财政风险和金融风险已引起了监管层和社会各界的高度关注。规范地方政府融资平台，需要做好以下几个方面的工作：要从体制上改变地方财政积弱状况；要明确地方政府融资平台的经营性质和功能定位；要对地方政府融资平台进行全面摸底，分清类别；建立地方政府投融资责任制度；借鉴国外债券经验，推动地方债务透明化；培育更多的新经济增长点来化解债务风险。

地方政府 政府融资 融资平台 财政金融风险

一、地方政府融资平台的产生与发展

根据中国银监会的定义，地方政府融资平台是指地方政府出资设立，授权进行公共基础设施类项目的建设开发、经营管理和对外融资活动，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源的企（事）业法人机构。地方政府融资平台应该包括以下几个方面的特征：一是政府主导或绝对控制；二是主要业务是融入资金；三是融资行为全部或部分由地方财政直接或间接承担偿债责任或提供担保；四是所筹资金主要用于基础设施建设或准公益性投资项目。一般来说，地方政府为城市基础设施的投资建设融资，所组建的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等都属于地方政府融资平台的范畴。这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。地方政府融资平台包括公益性融资平台和经营性（准公益性）融资平台，如综合开发、城建投资、土地储备、公共交通等。

地方政府融资平台的出台或设计是处于这样一个背景：在现行的财政制度安排下（尽管1994年就实行了分税制改革），中央政府仍然主导着财权的划分，地方政府只能被动接受而缺乏征税主导权，地方政府收入有限但支出责任却很大，这带来的一个问题是地方政府要拉动本地经济增长必然面临巨大的资金缺口，由于《预算法》又要求地方政府必须保持预算平衡不得举债，因此地方政府也就不可避免地变相举债，纷纷通过组建地方融资平台来投资基础设施建设项目。

我国的融资平台最早起源于上海。于20世纪90年代初组建的上海市城市建设投资开发总公司①上海市城市建设投资开发总公司（简称上海城投）成立于1992年7月，是经上海市人民政府授权从事城市基础设施投资、建设和运营的大型专业投资产业集团公司。2003年5月起，该公司从上海市建设和管理委员会划入市国有资产监督和管理委员会管辖。，其业务涵盖了各类公共基础设施，其下设有多家实体公司。上海市政府设立平台的目的是以资本手段代替传统的行政手段。平台的融资模式主要有两个方面：一是由上海市城市建设投资开发总公司通过发行建设债券来筹措资金；二是发展项目融资，通过与投资者签署“特许权协议”，利用公开招标方式来选择投资者，对缺乏现金流的城市基础设施项目给予投资者以现金流补贴，以吸引和保证投资者的利益。

原上海市委副秘书长黄奇帆赴重庆履任之后，将上海经验带到了重庆。从2002年底开始，重庆市通过国债、土地、存量资产注入及税收返还等方式，在一年内组建了八大投融资平台①八大投资公司分别是：重庆市水利投资（集团）有限公司（水投集团）、重庆市地产集团、重庆渝富资产经营管理公司、重庆交通旅游投资集团有限公司（原名重庆高等级公路建设投资有限公司）、重庆市城市建设投资公司、重庆市水务控股（集团）有限公司、重庆高速公路发展有限公司、重庆市开发投资有限公司。，这些公司成立后开始向银行大量借贷，以此为平台，先后获得银行2500多亿元授信额度和1000多亿元的实际贷款，主要用于重庆的道路、桥梁、供水等城市基础设施建设，占重庆近年来全部基础设施总投资额的75%，在比较短的时间内解决了重庆发展面临的资金瓶颈问题，从而为地方政府投融资平台树立了样板。重庆城投模式的关键是“储地——融资——建设”循环，在保证城市基础设施建设投资的同时，也提高了投资公司自身的投融资能力。重庆的“八大投”融资模式，基本上是靠长期开发贷款为“自有资本金”，然后进行普通融资。重庆市的做法不仅得到了政府相关部门的认可，更被世界银行称为“重庆国有投资集团模式”。

一时间，各地方政府纷纷效法，甚至由分管领导亲自带队前往重庆“取经”，打造此类投融资平台。组建地方融资平台的各级政府从省级到地县市，甚至到了乡镇一级政府。客观地说，截止到2008年国际金融危机爆发之前，平台公司的融资规模尚属可控，相关的政府负债也还没有引起各方面的重视。事实上，融资平台成立之初，有较好的风险防范机制（如重庆模式下的“三不原则”、“三大平衡”和“三大方式”），加上银行本身的风险防控体系，平台公司运转正常、宏观经济背景向好、资金链不突然中断等的一系列假设条件下，涉及平台公司、地方财政、金融部门以及普通储户的连环性金融风险发生的可能性不能说没有，但尚在可控的范围之内。

2008年全球金融危机爆发后，为了应对全球金融危机，中央政府实施了适度宽松货币政策、提出了4万亿投资的刺激计划，按照计划，在这4万亿元的投资中，中央财政将承担1.18万亿元，而剩余的2.82万亿元则需要地方财政来承担。虽然上述计划有力地推动了中国经济率先走出低谷，却带来了一个极为现实的问题：如此巨大的投资，其资金来自何处？如此大的资金需求和资金缺口，仅仅依靠目前的融资渠道是无法弥补的。因此，要组建地方融资平台，发掘新的融资渠道，以满足项目建设的资金需求。各商业银行也看好地方政府融资平台背后的政府信用，纷纷加大支持地方政府融资平台的力度。

为了解决地方政府在落实4万亿计划过程中出现的资金缺口问题，2009年3月23日，中国人民银行与中国银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。为此，各级地方政府积极创新发展理念，转变发展方式，打造出新形势下的统一的新型投融资平台。由此，催生了各级地方政府融资平台的“井喷”式发展。全国范围内的政府融资平台公司陡增到8000多家，其中70%以上为县区级平台公司。在高速信贷投放的主体中，地方政府的投融资平台是其中最为活跃、也是最为引人注目、同时也是最值得关注的融资主体。据中国银监会统计显示，到2009年末地方政府融资平台贷款余额总额7.38万亿元，同比增长70.4%，占一般贷款余额的20.4%，全年新增贷款3.05万亿元，占全部新增一般贷款的34.5%。在7.38万亿融资总量中，约50%有足额土地抵押，其余均为无抵押担保或资本金不足的项目。现在约30%—40%政府贷款项目能够依靠自身现金流偿还贷款本息，大约60%—70%贷款需要土地开发权、地方政府财政安排等第二还款来源的安排。据银监会2009年底统计，全国有13个省融资平台贷款余额是当地财政总收入的1倍以上，更有甚者达到3.2倍，而其中90%的项目融资依赖银行贷款。2010年一季度的银行新增贷款，仍有40%流向地方政府融资平台，规模1.35万亿元左右。按正常基础设施项目的建设进度，2010年末地方政府融资平台贷款余额有可能超过10万亿元，2011年或有可能达到12万亿。

二、地方政府投融资平台潜藏着巨大风险

投融资平台的出现，拓宽了地方政府的投融资渠道，提高了地方政府对各种资源的综合运用能力，也使得城市基础设施建设项目的运作更加市场化、专业化，同时，也为吸纳商业银行贷款提供了一个重要的平台。但是，一些地方政府投融资平台的运作很不规范，潜伏着巨大的风险，甚至成为将金融风险与财政风险进行捆绑的一个主要渠道。当前我国地方政府融资平台负债风险不容小视。事实上，进入2010年，无论海外市场还是国内金融市场，对于地方政府投融资平台的融资风险忽然变得异常担心甚至恐慌。

1.负债规模不断扩大加剧了地方财政风险。地方融资平台会否遭遇违约风险，取决于它们的偿还能力。在绝大多数地方融资平台投资项目缺乏稳定现金流和效益性的情况下，偿还能力主要依赖地方政府的财政收入、土地出售收入和拥有的其他资产。由于经济大幅下滑和大规模的减税以及一系列的经济刺激计划的推出，我国财政紧张问题凸显。地方政府主动负债融资可能导致预期效果与实际效果的偏差甚至违背。从一定意义上来说，2009年地方政府融资平台与地方财政收入的增速并不匹配，巨大的本金和利息支付使得地方政府在三到五年内的财政负担加重、财政资金缺口扩大，最终导致偿债能力快速下降。根据中金公司的预测，地方政府的偿债率可以表示为地方融资平台贷款偿还本息金额/当年地方政府可用收入，由于从2012年起偿还本金的金额显著上升，地方政府偿债率也将从2009年的12.0%继续逐年上升，至2012年将突破20%的警戒线，为26.6%，之后缓慢回落但继续保持在20%以上，直至2014年才能回落到警戒线以下。同时，如果从负债率来考察，2009年末地方融资平台的债务规模已经超过2009年地方财政收入，也就是说地方政府的负债率已经远远超过了100%。如果按地方财政收入占GDP的比重为20%计算，一些地方政府的财政债务负债率已经进入警戒状态。虽然国外对于负债率的标准有所不同，但负债率持续走高也表明地方政府的财政状况需要引起重视。实际上，由于对政府举债行为缺乏规范的管理和控制，地方政府的债务规模居高不下，增加了财政运行的风险，成为影响宏观经济健康稳定和可持续发展的重大隐患。

2.导致商业银行信贷资产的信用风险累积。目前，我国地方政府不具备法律许可的贷款资格和担保资格，但由于存在强烈的融资需求，地方政府转而变通融资方式，即地方政府通过组建地方融资平台融资。地方融资平台天然具备的软约束机制，使得投资风险很容易转移到商业银行体系。由于是政府融资平台，银行在与这些平台合作过程中，存在着信息不对称、过度信任这些平台的偿债能力等现象，导致一些地方出现了重复抵押、虚拟抵押等问题，使银行资金面临较大的风险。地方政府融资平台一般从四个渠道筹集建设资金：一是在中央代省级政府发行的政府债券中获取部分资金补充公司资本金；二是在证券市场或银行间债券市场上发行债券；三是对拟投资项目委托金融机构发行理财产品；四是通过平台公司向金融机构贷款。根据监管机构的调查，在这些渠道中，银行贷款占到了九成以上。若问题爆发，银行将冒出大规模的不良资产。由于政府融资平台获得的银行贷款80%以上是项目贷款，而这些项目绝大多数都是道路等基础设施建设、政府工程项目、公共设施等，没有任何的收益，要么由政府财政偿还，要么通过土地运作偿还。当然，地方政府融资平台贷款的风险是因项目未来现金流的不同而异。目前，地方政府组建平台公司所投资的项目主要可以分为三类：第一类项目是完全没有经营性收入，如公共文化、娱乐、体育设施等；第二类项目有部分经营性收入，但不能完全自负盈亏；第三类项目有经营性收入可以自负盈亏，只有项目资本金靠财政来投入，如开发新区、建设高速公路以及城市供水等。第一、第二类项目自身没有偿还贷款的能力，完全或部分需要依靠当地政府财力来偿还银行贷款，这就是政府贷款风险产生的最主要原因，一旦地方财力无法满足利息和本金偿付的要求，这两类项目的贷款将转化为不良贷款，第三类项目贷款的回收也难以保证。从短期来看，由于投资和信贷政策收紧之后，地方政府的一些投资项目可能难以继续融资，从而导致工程烂尾，进而也可能造成银行的坏账。由于地方政府的负债规模不断膨胀，严重依赖财政补贴的地方融资平台能否真正还本付息，取决于地方财政收入和土地出让收入。地方政府负债规模不断扩大以及未来收入的不确定，可能导致地方性金融机构的财务状况恶化，从而放大金融风险。考虑到地方政府债务的实际规模，以及融资平台的超高负债率，即使按照银行未来形成坏账保守估计的30%的比例，也足以透支多年来各届政府费了九牛二虎之力好不容易解决的银行坏账的制度红利，抬升金融系统的整体风险。

3.地方政府融资平台包含着深刻的内在的道德风险。各个地方政府背负着发展地方经济的政治压力，在经济危机的背景下，这种政治压力更加明显。在现实情境中，这种压力意味着地方政府撇开经济上的成本收益机制，积极推动大工程大项目的进行，“铁公鸡”之类的项目往往成为地方政府拉动GDP的必选项目。为了融资的需要，设立相应的项目融资平台就成为必然，地方政府往往变脸为地方政府无限公司。虽然在法律概念上，地方融资平台是一个独立承担责任的法人主体，如果无法偿还债务，也应该会导致破产清偿的结局，但也仅限于此。由于中国是单一制的国家，理论上地方政府并不是一个独立的责任承担主体，因此哪怕地方政府融资平台破产，导致给予担保或者背书的地方财政破产，法律上地方政府并不会被清偿，更高级别的政府或者中央政府将被迫为之埋单。这客观上鼓励了在获得资本方面的恶性竞争。省级与省级之间，县市与县市之间，政府官员都希望放开手脚大干一场，这是地方融资平台根本性的道德风险。这种道德风险的根源还在于目前地方政府官员和银行业绩考核机制只是和表面经济数据和短期政绩相关联，并无法评估经济发展的真实质量，也无法评估经济发展的真实代价。加上商业银行的恶性竞争，很多短期借款往往允诺地方政府借新还旧或回收再贷等，而另外大部分政府融资平台贷款都以项目贷款名目出现，贷款期往往长达10年以上，这就使得地方官员或者银行经办人员有充裕的时间，或者来掩盖问题，或者早已离任升迁，不需要真正承担经济决策失误的后果，导致了部分地方政府还款意识薄弱和道德风险的滋生。

4.增加宏观经济波动风险。对于宏观经济运行的负面影响，主要从两方面考虑。一是从宏观政策的角度看，地方政府通过融资平台进行大规模的借贷，直接制约了宏观货币政策的调整空间。从目前的发展趋势看，由于前期已经开工的项目仍需较大规模的信贷资金支持，加之房地产市场升温，即使不再下达中央新增投资项目，贷款需求也不会出现急剧收缩的情况，今后较长一段时间的贷款增速将保持高位趋缓态势。例如，2009年高速增长的信贷投放大量通过地方政府投融资平台进入到一些大型的中长期基础设施项目，不仅使得银行贷款的集中度显著提高，期限明显延长，还使得明后年的信贷投放的调整空间极大降低，因为2009年启动的一系列大型基础设施项目不可能在明年或者后年因为信贷紧缩而使其成为“半拉子工程”，这样就在客观上倒逼明后年的信贷投放依然保持在相对的高速增长水平。二是扭曲政府和市场的关系。地方政府融资平台的运作都是凭借政府的权利在获取垄断性利润，政府投融资平台的扩张必然是对市场竞争的侵害，对市场力量的打击，对民间投资产生明显的挤出效应。

三、规范地方政府融资平台发展，防范和化解潜在风险

2009年下半年以来，国家层面对于地方政府融资平台可能带来的财政风险和金融风险给予了极大关注。2010年1月19日，国务院总理温家宝在国务院第四次全体会议上提出，“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险。”地方政府融资平台也进一步成为社会各界关注的重点。为了规范地方政府融资平台，防范地方财政债务风险和银行业信贷风险，2010年6月10日，国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，从如何全面清理核实并妥善处理融资平台公司债务、对融资平台公司进行清理规范、加强融资管理和银行业金融机构等的信贷管理、坚决制止地方政府违规担保承诺行为等方面做了明确规定。

规范本身意味着“并不禁止”，只是更注重其中的风险因素，明晰并调整其中的权利义务关系。地方融资的过快发展，特别是在中国存在中央“隐性担保”的道德风险、银行行为并非完全市场化的环境下，加大对地方融资平台的规范极其有必要。

1.要适时重建和改革分税制，从体制上改变地方财政积弱状况。1994年的分税制改革，统一了税法，增强了中央的调控力，意义重大。然而，尽管1994年的分税制改革以及2002年的所得税分享改革，都被认为是具有划时代意义的，但亦无法掩盖其先天不足、后天不补。经过这十多年的发展变迁，地方财政收入在占整体财政收入中的占比在不断下降，很多地方实际上成了“吃饭财政”，税收收入仅能维持政府日常运转和基本公共服务支出，在公共基础设施建设等方面已是捉襟见肘。因为地方政府所面临的财政问题，从根本上来说是中央与地方在财权、事权分配上不合理所造成的，即地方政府在财政收入中只占30%左右，却不得不负担教育统筹、医疗保障等60%的公共产品开支。依赖融资平台、土地出让解决资金缺口，客观上也属无奈之举。因此，管控融资平台风险不能仅靠“防”和“堵”，更要注重疏导，着眼于从体制上解决问题。2010年4月1日，财政部部长谢旭人在《求是》杂志上发表署名文章表示，坚定不移深化财税体制改革，研究赋予地方适当的税政管理权，从而培育地方支柱财源，尽可能增加地方本级收入。谢旭人在其文中明确表示，“在统一税政前提下，赋予地方适当的税政管理权”。如果真的启动分税制改革，赋予地方足够的税权，或将成为中国经济改革和发展的一个重要里程碑。

2.要明确地方政府融资平台的经营性质和功能定位。地方政府要根据各融资平台的经营性质和功能定位进行清理规范。对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，应依据《公司法》有关规定，通过市场化运作，独立承担责任。同时，地方融资平台要明确其与地方政府、中央政府的关系，切断市场上普遍认为的中央潜在“担保”的可能性，避免产生道德风险，避免今后出现“倒逼”货币发行的可能性。

3.要对地方政府融资平台进行全面摸底，分清类别。要核实清楚目前究竟有多少地方政府融资平台，地方政府融资平台究竟有多少债务，同时妥善处理地方政府融资平台目前的债务，对其资本金到位情况、贷款余额数量、资产质量、资金使用情况、偿债能力等方面进行全面统计和审计，并分门别类地提出债务偿还途径。国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》要求地方各级政府要对融资平台公司的债务进行一次全面清理，纳入此次清理范围的债务包括融资平台公司直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。债务经清理核实后，将其分为三类：一是融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；二是融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；三是融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。根据分类结果，负担第一类债务的融资平台公司将于6月10起被取消承担融资任务，负有其他两种债务的融资平台公司，国务院要求其充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作。今后，还应进一步增强地方政府负债行为的透明度，及时、详细公布地方政府的各类融资平台合并报表，提高信息的透明度，加强监督。

4.建立地方政府投融资责任制度。无论是地方政府通过投融资平台的贷款行为，还是不同形式的发展行为，都有必要要求地方政府的债务规模必须与财力相匹配，期限必须尽可能与政府任期相一致，要建立地方政府投融资责任制度，严格管理地方政府担保承诺行为。尝试探索将政府投融资平台的资产负债表纳入政府的统一管理，编制政府的资产负债表来综合反映、评估其运行情况。科学地综合运用债务负担率（债务余额与GDP的比率）、债务依存度（当年债务增加额与总支出的比率）、偿债率（当年债务偿还率与当年可支配收入的比率）等指标，从政府应债能力、政府支出与融资平台债务的依存度、融资平台偿债支出与财政支出的承受范围来具体衡量和评判各级地方财政融资平台形成债务的支付能力。同时在地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的情况下，适时探索实施地方政府财政破产制度并追究主要领导人的责任，否则一个软的预算约束加上一个宽松的信贷投放环境，必然会鼓励一些缺乏自我约束能力的地方政府对信贷资金的低效率滥用。

5.借鉴国外债券经验，推动地方债务透明化。从国外市场经验来看，美国、日本、英国等成熟市场经济体的地方债务中，债券融资比例均远高于银行信贷。在目前我国各地方政府隐性负债已成为普遍行为的情况下，降低银行信贷比例，发展更为透明的债券融资，不仅有利于地方债务的透明化，减少中央和地方政府的信息不对称；而且能有效降低地方政府隐性债务规模，促进融资渠道的多元化，减轻目前融资结构给银行体系带来的巨大压力。

6.培育更多的新经济增长点来化解债务风险。在如今宏观调控的大背景下，地方政府应该把主要精力放在加快经济结构调整和经济发展模式的转变上，从体制入手，从根本上解决目前财政收入来源相对单一现状。在资金和政策上重点向实体经济、高科技企业和创新型企业实行有力度的倾斜，从地方经济发展的重点产业上寻找和培养新的经济增长点，扩大和增加财政收入来源，真正提高地方政府的偿还能力。

总之，监管部门在控制地方债务总额的前提下，应抑制过快增加、风险较大的银行信贷，继续完善发展风险可控、市场化的债券融资市场，要从机制和体制上增加地方政府的财政收入，拓宽地方政府的融资渠道，以构建地方政府的“阳光融资”机制，提高财政资金带动社会资金的效能和资金配置效率，形成一种长期的、规范化的融资体系。

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1672-9544（2010）11-0038-06

【责任编辑 寇明风】