浅议我国地下水取水工程建设市场准入管理

2010-04-05刘涛

地下水 2010年2期

关键词：凿井许可法市场秩序

刘涛

(陕西省地下水管理监测局,陕西西安 710003)

浅议我国地下水取水工程建设市场准入管理

刘涛

(陕西省地下水管理监测局,陕西西安 710003)

分析我国地下水取水工程建设市场准入管理现状的基础上,提出把凿井准入管理列入政府行政许可范畴是切实维护地下水取水工程建设市场秩序、加强地下水资源管理与保护的有效手段,通过大力实行地下水取水工程建设市场准入管理,将对促进实现地下水资源可持续利用具有重要意义。

地下水取水工程;建设市场;准入管理

0 引言

地下水是水资源的重要组成部分,是我国工农业和城乡生活用水的重要供水水源,也是维护生态环境重要要素。当前,由于地下水的管理和保护措施已经远远不能适应新形势的迫切要求,导致地下水开发利用问题日趋突出,已经成为我国主要的水资源问题之一。

《中华人民共和国行政许可法》颁布实施以来,原水利系统设定的凿井管理资质被终止,造成全国地下水取水工程建设市场准入秩序混乱、地下水无序开采、工程质量无保证、危及公共安全等问题,不利于地下水资源的可持续利用与水环境保护,急待加强监督管理。2008年,笔者有幸参与了水利部地下水保护行动—《地下水取水工程建设市场准入管理研究》项目工作,该研究专题在分析现状的基础上,提出了地下水取水工程建设市场准入管理制度和管理措施,对于维护地下水取水工程建设市场秩序、确保地下水取水工程质量与安全、实现地下水资源的合理开发利用和保护具有重要而深远的现实意义。

1 我国地下水取水工程建设市场准入管理现状

2004年《行政许可法》颁布实施后,按照《行政许可法》规定,没有经国家设立的资质、格,地方不能随便设立,这就使得 2004年前各省已有的凿井准入管理与《行政许可法》规定相悖的情况,原有的地下水取水工程建设市场准入管理工作面临着依据不足、无法深入的新问题。一些原来开展凿井准入管理的省份相继停止了该项工作,如山西省、山东省、黑龙江省等等;一些省份停止了新资质的审批工作,只对以前颁发的资质证书进行年检和总结,如北京市、辽宁省。停止准入制度管理,给各地地下水开发利用市场管理带来极大的困难,广大的地下水业务工作者感到极为困惑,眼看着市场秩序的混乱却束手无策。面对新的形势,针对管理工作的迫切需要,在已有管理工作经验的基础上,我国北方有关省市根据当地实际,相继制订了有关地下水资源管理的法规制度,采取了多种多样的措施及规定对地下水取水工程建设市场准入行为进行了有效管理,管理工作迈出了新的步伐。总体来看目前的管理主要有以下几种形式:一是有关省、自治区继续由省 (区)水利厅组织开展工作,如河北省、陕西省分别由省水利厅所属管理机构组织开展工作,而新疆维吾尔自治区和内蒙古自治区分别由自治区水利协学会和水利工程协会组织开展工作。二是针对没有上位法规定的情况,为了加强凿井监督管理,通过成立凿井行业协会开展工作。通过在民政部门登记注册成立凿井业协会,通过行业自律开展工作。如天津市、河南省等。三是通过在水法规制度中设立规定而开展工作。如安徽省、宁夏回族自治区分别在各自的《实施〈中华人民共和国水法〉办法》中规定了对施工单位的资质要求。四是规定其他的准入管理制度确保加强对地下水开发利用活动的监督管理。如北京市为严格凿井审批管理,规定开凿机井应由水行政主管部门对凿井目的、凿井方案、设计及预算报告、有关批文及相关证明等进行审核同意后,方能进行凿井施工,竣工验收后,按凿井层位核定的水量办理取水许可手续等。

宁夏回族自治区和陕西省在各自颁布的实施《中华人民共和国水法》办法中,都规定了县级以上人民政府水行政主管部门应当按照取水许可管理权限,对凿井和取水进行管理和监督。要求向水行政主管部门提交凿井方案和报送技术资料等。江苏省在几个地下水开发利用的重点地区如南通、泰州、扬州等市,成立了凿井行业协会,在协会组织下,凿井施工单位加强相互之间的监督,规范各自的行为,在协会章程规定范围内从事凿井业务,在地下水取水工程建设市场准入管理方面进行了积极探索。2007年山西省出台的《山西省水资源管理条例》也对凿井提出了报送凿井方案和相关证明的要求。

综上,《行政许可法》颁布后,全国各地顺应市场规范管理的迫切需求,根据各自省情在地下水取水工程建设市场资质准入管理工作中的有益探索和大胆创新,极大地推动了各地地下水取水工程的规范化管理、积累了十分宝贵的管理工作经验,为进一步加强管理奠定了坚实的实践基础。

2 当前地下水取水工程建设市场准入管理存在问题

市场准入是市场秩序的起点和重要组成部分,能否建立健康有序的地下水取水工程建设市场秩序,很大程度上依赖于良好的市场准入秩序的建立。尽管全国各地在地下水取水工程建设市场准入方面做了大量艰苦细致的工作,也积累了大量、丰富的实践经验,但从总体来看,我国目前的地下水取水工程建设市场准入管理在全国层面上仍然缺乏有效的法规制度,尤其是《行政许可法》颁布以来,这项工作面临着艰难为继的局面,面对地下水开发利用出现的诸多问题,大多数省份都认识到开展市场准入管理的必要性而继续开展工作,但由于不在行政许可范围之内,不便于大张旗鼓开展工作,谁都怕踩上红线,但都觉得这项工作必须继续做起来,因而出现了各自为政的情况,没有统一的资质标准,无序、压价、成井材料以次充好,总体的缺乏监管,地下水开发利用的市场较为混乱,其起因很大程度上可归于市场准入秩序的混乱,主要表现在以下几方面:(1)不能对地下水取水工程施工队伍实行有效的资质准入管理,不能依法建立公平有序的市场秩序。(2)不按批准的凿井方案进行施工,一味的迎合建设单位的意愿,增大井深、超量开采,对地下水资源的盲目滥采现象较为严重。(3)不按建设程序办事、不遵守《机井技术规范》,成井工艺不符合要求,成井质量难以保证。(4)凿井监督管理缺乏依据,不能有效开展工作。(5)不重视对工人进行技术培训,队伍技术水平有所降低,影响成井质量。(6)忽视安全措施,危及人民群众生命财产安全。

3 建议

从贯彻落实科学发展观、构建和谐人水关系出发,地下水取水工程建设市场资质准入管理作为地下水管理工作的前期重要组成部分和重大举措,对合理开发利用地下水资源、促进水生态和水环境保护具有不可替代的重要意义。切实加强从建设源头上加强地下水管理、大力推行地下水取水工程建设市场凿井资质准入管理制度已经成为新时期地下水管理的有效方式和重大举措。要促进实现地下水取水工程建设市场准入管理制度的顺利实施,国家必须制定出台统一的地下水管理法律法规作为支撑,切实把地下水取水工程建设市场资质管理纳入法制化轨道,为规范地下水取水工程建设市场秩序、确保建设工程质量与安全、促进实现地下水资源合理开发利用和保护奠定坚实基础。因此,建议做好以下工作:

3.1 建立健全地下水管理法规

要充分认识开展地下水取水工程建设市场资质准入管理的必要性和紧迫性,建议水利部结合当前地下水开发利用管理工作需要,领导各地全面开展地下水取水工程建设市场资质准入管理工作,通过制订全国性的地下水管理办法,具体指导全国地下水开发利用市场管理工作。应尽快制定出台《地下水资源管理条例》,从而使地下水管理工作有章可循、有法可依、便于操作。

3.2 积极出台全国统一的《凿井资质管理办法》

客观来说,我国北方成百数千的凿井队,长期以来都以专业凿井为主,开展凿井资质考核评定,能更准确地反映其从业综合实力,多年来他们对该项工作也予以认可,并积极主动要求认证定级。这些专业凿井队来说,申报建筑、水利施工资质、工程勘察资质,即不能真实反映他们的凿井业务特长,也是其综合实力所不具备的。而凿井资质的认证本身,又牵扯着这些多年来为地下水取水工程建设做出巨大贡献的专业凿井队伍的生存和发展,因而客观地说,搞好凿井资质管理工作,也是事关稳定的大事,应引起高度重视。因此,建议能结合这一客观实际,积极以法律法规的形式出台《凿井资质管理办法》,规定由水行政主管部门开展凿井资质认证(技术等级)行业管理工作,通过考核,强化管理,促进建立公平有序的地下水资源开发利用市场秩序。