我国行政问责制的现实困境、路径选择与制度重构

2010-04-04高志宏

东北大学学报（社会科学版） 2010年3期

高志宏

(南京大学法学院,江苏南京 210093)

2008年9月以来,全国掀起了新一轮的“问责风暴”。因山西襄汾溃坝事故、河北三鹿“毒奶粉”事件、黑龙江鹤岗煤矿大火、深圳龙岗特大火灾和河南登封矿难等严重社会公共安全事件,一大批官员被追究责任,涉及范围从处级到省部级领导,从地方到中央。有人为新一轮的“问责风暴”拍手叫好,有学者则质疑“问责风暴”的长效性。不可否认的是,目前我国社会各界对问责制的认识极其混乱,存在泛化、滥化、简单化的倾向,问责制似乎成了一个包罗万象的责任体系,问责制似乎等同于免职或者引咎辞职。从某种程度上讲,“问责风暴”的刮起以及社会对问责制的热议是我国社会进步、法治完善的体现,但是,如果对问责制度认识不清,那么其极有可能扭曲、变形,沦为选择性惩罚以防止责任范围扩大,甚至掩盖更大责任的工具[1]。目前,诸多“问题官员”复出引发的广泛关注和普遍质疑,已经充分说明全面认识和把握问责制的重要性。本文试图从我国行政问责的立法和执法实践出发,发掘我国行政问责制推进过程中存在的问题及根源,探寻我国行政问责制的路径选择,以期对我国构建科学合理的行政问责制度有所裨益。

一、我国行政问责制的实践及成效

现代意义上的问责制起源于西方国家,是伴随现代政党制度和议会制度产生和发展起来的,主要包括议会问责制、政党问责制和行政问责制。行政问责制作为宪政制度的一个组成部分,被认为是制约行政权力的需要,也是建立责任政府、效能政府的需要。

2001年4月21日,国务院颁布实施《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》,标志着我国开始真正实施行政问责制。2003年“非典”以后,我国行政问责制度建设明显加快了步伐,中央和地方相继出台了一系列规定。就中央层面而言,中共中央颁布了《党政领导干部辞职暂行规定》,全国人大常委会通过了《中华人民共和国公务员法》,国务院颁布实施了《突发公共卫生事件应急条例》、《中华人民共和国政府信息公开条例》和《行政机关公务员处分条例》。尤其是,2009年7月12日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《暂行规定》),该《暂行规定》对增强党政领导干部的责任意识、规范问责行为具有重要意义。就地方层面而言,也颁布了大量地方性规定,且更加有针对性,大多直接冠以“问责”之名。如《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》(该办法被视为我国第一部有关行政问责的地方性规定)、《天津市人民政府行政责任问责制试行办法》、《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》(该办法被视为国内首个省级行政首长问责办法)、《海南省行政首长问责暂行规定》、《昆明市国家行政机关及其公务员行政不作为问责办法(试行)》,等等。尤其是,2004年11月23日浙江省出台的《浙江省影响机关工作效能行为责任追究办法(试行)》中规定了30种被问责的行为,在全国率先建立“庸官问责制”。这些法规、条例的出台,为完善我国行政问责制作出了有益的探索,标志着我国解决了自“非典”以来的“有问责之事,无问责之法”的尴尬处境。

在行政问责的执法实践层面,2003年中央免除了因防治“非典”不力的张文康卫生部部长职务、孟学农北京市市长职务,被认为“开了中国问责制的先河”。随后,在全国掀起了一场“问责风暴”,上千名各级政府官员,因隐瞒疫情或防治不力而被查处,成为我国战胜“非典”危机的转折点,也标志着我国行政问责制的全面推行。战胜“非典”危机后,我国在实践中更广泛、更深层次地运用行政问责制,对失职官员的追究力度也不断加大,一大批官员因重大安全事故受到处罚。2008年中央开始选择部分省市和国务院有关部门开展试点,加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度。回顾“非典”之后6年多来的一系列问责事件,可以看出,我国行政问责制由中央层面向地方层面辐射,次第展开,日益走向成熟;由个案走向常态,公众参与的作用逐步提高;由“权力问责”向“法制问责”转变,逐渐制度化[2]。

党的十七大提出了加快行政管理体制改革、建设服务型政府的任务。在我国完善社会主义市场经济体制、建设社会主义政治文明和健全民主法治的时代背景下,行政问责制的建立和推行,既是深化行政管理体制改革的重要内容,也是建设责任政府的必然要求,还是构建新型行政伦理,培育新型行政文化的重要途径。尤其是通过行政问责制的建立和实践,有助于政府树立科学发展观,促使政府官员时刻保持对生命、对权力、对人民的敬畏之心,也许这才是从根本上遏制权力滥用的有效途径,才是行政问责制的根本价值所在。

二、我国行政问责制存在的问题及原因

我国行政问责制从“非典”危机中的“非常”举措逐步走向理性建制,从个案整治走向制度规范,彰显了政治文明的进步,极大地推进了建立责任政府的进程。然而,不可否认的是,我国在行政问责制的构建进程中还存在诸多问题。

首先,行政问责制泛化、滥化与简单化倾向并存,甚至成为平息民愤的“遮羞布”。行政问责制不是包罗万象的责任综合体,而应当具有严格的内涵和外延。但是,目前我国对行政问责制认识混乱,存在许多误区。比如把问责制与行政问责制混同,把行政问责制简化为引咎辞职等。在西方国家,官员被问责后政治生命基本结束,而在我国,问责时就存在避重就轻的现象,待民怨消退后可能很快被再度异地任用。行政问责制泛化、滥化貌似对行政问责制价值的扩张,实则对行政问责制的建立健全有害无益。

其次,行政问责还没有完成由“权力问责”向“制度问责”过渡,还停留在“风暴式”、“运动式”的执法阶段。行政问责制作为制度创新在我国诞生,即具有强烈的功利性、工具性和随意变动性,在很大程度上还只是一种紧急状态下的临时措施,作为对原体制进行局部微调的工具,带有浓厚的人治色彩。这种“运动性问责”、“政策性问责”、“人治式问责”,虽然在一定的时期也起到了立竿见影的作用,但是,从长远来看,其必然会直接影响到实施问责制度的社会效果。我们必须建立一种长效机制,即制度化、常态化、透明化的行政问责制。

最后,行政问责制的发展呈现出阶段性,各地发展不平衡。我国行政问责制处于试点阶段,呈现出阶段性制度变迁,且总体上还没有形成良好的制度惯例和传统。

我国行政问责制存在的问题是由多方面的原因造成的。“真正的‘问责’,既来自于制度的硬规定,也来自民众与舆论的软压力,还来自于官员自身的道德自觉,以及更为深厚的政治氛围。如果仍然是‘组织安排’,并不是人们期待的真正的‘问责’。可见中国走向真正的‘问责制’,尚需时日。”[3]“制度是为约束在谋求财富或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德行为准则。”[4]我国经济和政治体制改革是一个制度变迁的过程,行政问责制度的有效发挥和我国责任政府目标的实现需要一系列的制度安排来保证。行政问责制在我国还刚刚起步,现有的行政问责制度有效供给不足是制约我国行政问责制发展的重要原因。主要体现在以下三个方面:

第一,从法的形式来看,我国问责法律体系不健全,没有统一权威立法。虽然中央和地方行政问责规章的出台和实施,使我国的行政问责摆脱了“有问责之事,无问责之法”的尴尬处境,但是,我国现有行政问责制法律规定比较零散、薄弱,没有一个科学性、规范性、操作性很强的问责法律体系。行政问责法这一公共产品应该由全国统一供给,应当在条件成熟时制定一部全国性的《行政问责法》。

第二,从法的层次来看,我国已有的行政问责制主要体现在规章制度、政策层面,没有上升为法律,尤其是没有上升到宪法的高度。宪法是国家的根本大法,亦是最基本的“人权法”。其对人权的保障一方面是通过确定私权即公民的基本权利来实现,一方面是通过限定公权即国家机关的权力范围来实现。权力与责任相统一是现代法治国家防范公权力滥用的一个基本机制,亦是现代国家政府治道变革的基本经验之一。国外行政问责制比较成熟的国家大都从宪法的高度规定行政问责制,并作为宪政的一部分;然而我国的宪法中仅仅规定了政府的权力,而对政府权力滥用后的责任承担则少有涉及。我国重大安全事故一而再再而三地发生,无不与我国政府公权力的滥用有关,尤其是在我国现行以GDP的增长速度为政绩考核主要标准的体制下,公权力往往会漠视公众利益甚至是以牺牲公民的生命健康来获取自己的政治资本。虽然《暂行规定》从一定程度上解决了“问责”的统一立法问题,但该规定颁布的效力等级仍是比较低的,也没有处理好中央立法与地方立法效力的冲突问题。同时,由于行政权力地方化,地方权力利益化,地方利益法制化,使得我国行政立法中“立法割据”现象严重。一些地方政府在制定行政问责的规定和办法时照抄照搬,内容过于笼统,缺乏针对性和实用性,在实践中难以操作,往往流于形式,随意性较大。所以,必须颁布统一的法律效力更高的法律法规。

第三,从法的内容来看,现有的行政问责制度设计不完善,存在诸多缺陷和矛盾,主要体现在问责不明、问责不公、问责不准、问责不全、问责程序不透明、救济途径不完善等方面。

(1) 问责不明。在我国的传统体制之下,政府、党组织、权力机关、司法机关、第三部门的权力边界还不够清晰;中央政府与地方政府的职责权限存在重叠多变的现象;政府部门内部权力范围不明、正副职之间的责任模糊,政府部门及其官员的责权利不平衡,个人责任与集体责任难以界定。不清晰的权责关系常常使得问责主体出现权力冲突、利益冲突,给行政问责有效实施和发挥作用设置了体制性的障碍。有的地方规定行政问责是异体问责,如《四川省党政领导干部引咎辞职暂行办法》等;有的地方规定行政问责是同体问责,如《暂行规定》等;有的地方规定行政问责则是双重问责,如《吉林省行政问责暂行办法》等。

(2) 问责不公。各地没有统一的问责标准,是否问责以及问什么责,处理不一。有的地方规定行政问责制的对象限于行政首长,如《哈尔滨市行政机关领导问责暂行办法》;有的地方则规定行政问责制的对象限于所有公务员,如《甘肃省人民政府办公厅首问责任制(试行)》等。“问责对象局限于政府机关及其公务人员会影响到体制内人员的公平,问责机关的自由裁量权过大,势必导致某些官员为逃避问责而采取非法手段,跑官要官,调动职位,甚至不排除个别人欲借问责打击异己的可能。”[5]所以,问责应当公平,即执行标准一视同仁,不枉不纵。

(3) 问责不准。目前我国行政问责制的内容和范围存在一定的不确定性、不可预测性,问责标准弹性较大,随意性和选择性较强。比如,《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》、《南昌市行政首长问责暂行办法》都把“效率低下、服务质量差、工作态度生硬”类似的规定作为问责事由,但什么是“效率低下”,如何判断“工作态度生硬”,诸如此类的规定,都很抽象,不利于行政问责的真正实施。

(4) 问责不全。就目前情况看,问责范围还较窄,问责事件仅限于重大公共安全事故领域,对其他领域发生的过失责任追究、问责内容比较少,尚处于探索阶段,如决策失误、用人失察、领导过失等领域,至今尚未纳入问责范畴,或者说虽已纳入问责制规范的范围,但尚未有真正落实之举,这也是问责制被学界广为诟病的原因之一[6]。《暂行规定》规定了七种情形,但具体判断标准还有待于进一步细化。

(5) 问责不透明。行政问责程序的完善是行政问责从权力问责走向程序问责的根本和关键。“合法正当的程序是行政问责沿着法治的轨道健康、持续发展的保证。正是程序决定了法治与人治之间的分野,也只有程序才能把内在扩张的行政权规束在法律架构中。问责之所以被称作‘风暴’,定然意在其严厉、果敢、迅猛,同时也反映了行政问责在程序设计上尚需完善。”[5]目前我国的行政问责程序缺乏法定操作性,没有形成完整的程序链条,如政府信息公开有限,公众缺乏知情权,启动程序不健全。《暂行规定》第二十条也仅仅规定:“问责决定一般应当向社会公开。”对问责对象的处理程序缺失,无疑会影响行政问责效能的提升,导致行政问责实际效能偏低,造成了有法但无从适用的局面。

(6) 救济制度不健全。被问责公职人员是“一棍子打死”、永不叙用,还是规定再用的时间和条件、“东山再起”,《暂行规定》规定的也是含混不清,被问责官员的抗辩申诉权利没有得到充分保障。

我国处于社会转型时期,由于“路径依赖”,新旧体制转轨必然会产生很大的摩擦和冲突,原有的制度设计不能有效满足现实行政生态的需要,急需与时俱进的制度创新来保障对政府行为的规范调控[7]。

三、我国行政问责制的逻辑意蕴和独立空间

把握行政问责制的内涵和外延,是认识行政问责制独立存在的前提,也是构建行政问责制的基础。在我国,行政问责制首先是一个实践意义上的概念,至今仍无具体的法律法规的相关规定,即使在学理上也尚无明确权威统一的界定。有学者认为,行政问责制度是政府履行其责任的一种自律或自我控制,是凭借自身权力建立的一种内部控制机制[8]。有学者认为,所谓行政问责制是指公众对政府作出的行政行为进行质疑,它包含明确权力、明晰责任和经常化、制度化的“问”----质询、弹劾、罢免等方面,是一个系统化的吏治规范[9]。有学者认为,行政问责制是指特定的问责主体对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施监督,并要求其承担否定性结果的一种规范[10]。有学者认为,行政问责制是把“对行政行为的监督、约束辐射到行政权力履行的全过程,使得决策者、执行者都要承担相应的责任”[11]。我们认为,所谓行政问责制,是指一级政府对现任该级政府主要负责人、该级政府所属各工作部门和下级政府主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失,不履行或者不适当履行法定职责,造成严重不良社会影响或重大经济损失的,以至有损政府和官员形象的行为,进行内部监督和责任追究的制度。

一种责任制度能否独立存在以及是否须要独立存在,主要看社会的现实需要。行政问责制绝不是包罗万象的责任综合体,更不是简单地等同于引咎辞职。行政问责制如果能并且有必要作为一项独立的责任追究机制而存在,其关注点应重点放在社会领域、经济领域的重大安全事故或者社会民众反映强烈的社会问题,这是基于我国责任制度的现实考虑,也是为了使行政问责制真正得以建立健全和有效落实。大体上,针对政府及其工作人员的责任追究形式可以分为三类。第一类是补救性责任,即民事责任;第二类是惩戒性责任,包括行政责任、刑事责任和违宪责任;第三类是政治性责任,即政府官员在制定和执行符合民意的公共政策过程中未履行相应职责所应承担的谴责和制裁[12],主要指领导责任,此种责任追究形式在西方国家主要表现为弹劾、引咎辞职、免职、道歉等。那么,我国现有的法律责任体系是否包含了上述三种责任类型？是否存在制度真空？行政问责体系是否有独立存在的空间？

客观而言,我国并非没有责任追究机制,上述三类责任追究形式或多或少在我国立法和实践层面上都有所体现。有权追究政府及其工作人员的责任的组织有三个:一是国家权力机关,即各级人民代表大会及其常务委员会可以通过罢免主要行政领导人员、改变或撤销行政行为的形式来追究行政机关及其工作人员的责任;二是人民法院,即人民法院通过行政诉讼权追究行政主体的法律责任;三是行政机关,即行政机关可以通过行政程序对其工作人员追究行政责任。但是,在我国现阶段,我国的行政责任追究机制还存在不少缺位,行政监督还存在诸多问题。从行政系统的外部监督看,人大权力机关的监督权威尚未归位,其对个人的监督范围主要限于其有权任免的政府领导;人民法院的监督范围针对的是行政机关而非行政官员,仅限于撤销行政行为和行政赔偿,且采取“不告不理”原则;社会民众和舆论监督的作用更是极为薄弱,与其他行政监督体系在运行机制上缺乏应有的沟通和有效的协调。从行政系统的内部监督看,虽然其权力、主体范围和责任形式都比前二者广泛,但专门监督机构受制于监督客体,严重削弱了行政监督的权威性,并且缺乏对政府及其工作人员的政治责任、领导责任和道义责任追究。

行政问责制的制度基础来源于行政首长负责制。从责任主体来看,国家机关可以分为首长负责制和委员会负责制两种。首长负责制中的问责对象是行政首长,委员会负责制中的问责对象是委员会集体。我国行政机关实行的是首长负责制,行政首长具有特殊的政治地位。与其享有的更多更大权力相对应,其应承担更多的责任,尤其是领导责任、政治责任和道义责任。所以,我国的行政问责制有必要而且应该限定在上述范围。

四、建立健全我国行政问责制的具体措施

行政问责是一项系统工程,不能仅靠一时的问责风暴与问责政策来维持,需要完善的行政问责法律法规。只有完善法律保障,使行政问责有法可依,才能实现由“人治型”问责过渡到“法治型”问责,由“风暴型”问责转向“制度型”问责。

完整的行政问责制是在基本原则的指导下的具体制度建构。美国社会学家庞德说过:“一个原则是一种用来进行法律论证的权威出发点。”[13]行政问责制度的基本原则是体现行政问责的根本价值之所在,构成行政问责体系的神经中枢。行政问责制度的基本原则应包括权责相统一原则、问责法定原则、问责平等原则、正当程序原则、公开原则、惩罚与教育相结合原则等。科学合理的行政问责制度应包括以下内容:

1.界定行政问责主体

由上文分析可知,行政问责制是行政系统内部通过法定程序对于责任人员追究相应行政责任的一种内部监督制度,所以,行政问责的主体仅限于行政系统内部,即上级政府组织。目前很多地方规定行政问责是体内问责,但同时强调外部监督系统的作用(如启动问责)是比较合理的。

2.确定行政问责客体

行政问责的问责对象不是所有的行政人员,应主要是负有直接或间接领导责任的领导者,即各级政府的首长以及各职能部门的领导者。行政问责制是对行政领导干部的领导责任和政治责任的追究,而在行政事务中承担政治责任和领导责任的只是特殊的领导群体,即该行政领导的言论、行为能够代表本政府本部门的立场和态度。比如我国宪法第八十六条、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十六条规定的行政人员。至于其他行政人员的责任问题,则应依照公务员法的相关规定处理。

3.规范行政问责事由

借鉴西方发达国家的既有经验,我们认为行政问责事由主要包括以下内容:①对发生的重大突发事件,本人负有领导责任的;②违反法定程序,盲目决策,造成严重不良政治影响或重大经济损失的;③监督不力,造成严重后果或造成严重社会不良影响的;④责任意识淡薄,严重损害国家、集体或者他人利益的;⑤个人道德或其行为(包括言论、举止、仪表、交际等)与其身份严重不符,有损政府和官员形象的。

4.完善行政问责程序

正当程序是任何一部健全的法律制度所必备的要素,行政问责程序是行政问责沿着法治的轨道循序渐进、避免陷入人治误区的有力保障。行政问责程序主要包括启动、问责和救济三方面。①启动。设立专门的问责受理机关(由行政监察机关行使比较妥当),受理和统一管理投诉、检举和控告;规定受理期限、处理期限、复议期限;规定问责主体回避等。②问责。规定行使问责决策权的主体、问责权限、质询答复时限、听证程序、问责决定的通过程序等。③救济。作出问责决定后,应赋予被问责官员救济权利,包括救济途径、救济时限、救济方式等。至于被问责(免责或引咎辞职)的官员能否复出的问题,我们认为,官员被问责不应成为“避风头”或是一种暂时的过渡,而应该是实质性地责任追究。在目前的政治环境下,应借鉴国外的做法,免职或引咎辞职就意味着该官员的政治生命的结束,不能复出。待相应的跟踪机制成熟后,对被问责的干部尤其是主动引咎辞职的领导干部,可以予以适当安排,对进步较快、在新岗位上做出突出成绩的,可根据工作需要重新予以提拔任用。同时,复出的原因和复出的程序都应该公开化和透明化。

5.健全问责责任体系

在设计行政问责的责任体系时,应区分行政问责制与行政处分的界限。如前所述,行政问责制主要是追究领导责任、政治责任和道义责任,所以,公开道歉、引咎辞职、免职三种责任追究方式比较符合行政问责制的本意。

须要说明的是,健全行政问责制除了要树立依法行政的政府理念、强化政府及其官员的责任意识、建立全新的问责文化、形成“可问责”的社会政治氛围外,还须要把行政问责与其他责任追究结合起来,实现异体监督与同体监督相统一,要把行政问责制与政务公开结合起来。通过制度化、规范化的行政问责制对行政官员起到有效震慑作用,促使其谨慎从政,认真对待权力,善待生命。

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