关于构建义务教育均衡发展经费保障机制的几点思考

■任会兵

关于构建义务教育均衡发展经费保障机制的几点思考

■任会兵

义务教育均衡发展已成为我国今后一段时期内义务教育发展的基本政策目标，从国家的时间表和路线图来看，首先要在县域内实现均衡，其基本要求就是实现县域内中小学师资配备均衡化、基础设施标准化、质量评价一体化。湖北省在2008年已启动了为期7年的“以县级统筹为主、以师资队伍建设为核心”的义务教育均衡发展行动计划，依托义务教育学校标准化建设工程、义务教育教师队伍建设工程、义务教育教学质量提高工程、义务教育关爱工程、探索建立保障义务教育均衡发展经费投入机制、建立义务教育均衡发展督导评价机制等，计划到2015年在全省各县（市、区）基本实现义务教育均衡发展。笔者认为，这其中最重要、最关键的一环就是建立起相对完善的推进义务教育均衡发展的经费投入保障机制。

一、现行义务教育经费投入保障机制的现状及弊端

2005年12月，国家启动了农村义务教育经费保障机制改革,按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的原则,将农村义务教育全面纳入财政保障范围,逐步增加财政投入。其核心理念是,按照具体的教育制度建设任务,以加大的中央投入为引子和主导力量,调动各级政府同时加大教育投入,建立中央和地方分项目、按比例分担的增加经费机制。事实上，这也只是一种改良的“以县为主”的义务教育投资体制。

（一）义务教育经费保障“新机制”面临的问题

1．“普九”负债。2006年，湖北省审计厅对全省94个县（市、区）1208个乡镇的1．52万所农村中小学的学校总债务和“普九”债务进行了逐校认定，最后确认全省“普九”债务为31亿元，全省农村中小学平均负债近20万元。尽管湖北省在2008年制定了《化解农村义务教育“普九”债务实施方案》，计划2008年化解审定债务余额的60%，2009年化解债务余额的40%。但据调查，不少农村学校的“普九”债务并没有完全化解。

2．公用经费标准偏低。“新机制”实施后，中央和地方财政都加大了对农村义务教育投入，在继续巩固和完善农村教师工资保障机制的基础上，把“两免一补”、提高公用经费保障水平、校舍维修改造所需经费全面纳入公共财政范围，但公用经费保障标准仍然偏低。2008年秋，湖北省农村义务教育阶段中小学生均公用经费分别为400元和250元，县镇中小学分别为415元和265元，难以满足办学实际需要。

3．教师待遇差距大，绩效工资标准偏低。湖北省自2009年1月1日起开始在中小学实行绩效工资政策，据调查，仍存在部分县（市、区）因为资金不到位没能完全落实、欠发达地区绩效工资偏少、农村教师津贴标准偏低以及政策实施偏颇等问题。绩效工资标准在发达地区与欠发达地区之间、同一地区内部县（市、区）之间、县域内部城乡学校之间的差距仍然很大，即使是在同一地（市）内，不同县（区）之间相差最大1倍，不同地（市）之间差距更大。据估算，湖北省农村教师津贴平均值仅为65元/月，只占其工资总额的3．3%。另外，农村教师失业保险、养老保险和住房公积金办理情况也令人担忧，相当一部分农村教师都被排斥在社会保障网络之外。

（二）义务教育经费保障“新机制”的弊端

“新机制”只是硬性明确了各级政府对于具体制度建设任务的财政责任,同时采取了大口径专项转移支付方式,但并未触动基本的教育事权划分,也未试图去调整地方政府的存量支出结构,只是要求县级政府通过调整财力支出结构承办义务教育。实际上，现行财税制度并没有在预算内赋予县级政府为义务教育筹集经费的财权与财力,因此，其弊端也是显而易见的：一方面，可能导致教育财政投入发动力更加向中央集中,分割了地方政府统筹兼顾能力,搁置了彻底改变地方政府财政行为的横向制度建设，最终将遭遇地方政府财力和支出结构问题带来的挑战；另一方面,中央财政担负更多责任可能带来更加严重的中央微观管理倾向,进而导致效率损失。具体表现如下：

1．无法保证地方政府对义务教育的公共投入和合理运用。“新机制”加大了中央对农村义务教育投入，但大量增加的上级财政投入并没有提高地方政府对教育投入的努力程度，相反，还产生了“挤出效应”，部分地方政府配套资金不到位，更有甚者，还存在挤占、挪用农村义务教育专项经费的现象。湖北省各地2006～2007年农村校舍维修资金审计结果显示，全省有39个县（市、区）没有统筹安排好校舍维修改造资金，出现“撒胡椒面现象”，甚至有部分县（市、区）安排的校舍维修改造资金不足1万元；有19个县（市、区）未安排或足额安排农村税费改革固定性转移支付用于中小学危房改造的60%部分；有2个县（市）专项资金未落实到项目。

2．无法消除经济发展不平衡带来的不利影响。城乡之间和各县（区）之间不平衡,也是湖北经济发展的典型特征。1994年分税制后，政府财政收入重心不断上移，多数县级政府财力薄弱，基本上只是“吃饭财政”。义务教育投资“以县为主”，意味着地方义务教育发展只能取决于地方经济发展与财政收入，这种体制带有明显的分散管理特征，无法持续、稳定地保证义务教育事业尤其是不发达地区义务教育的正常发展,当然就更谈不上促进义务教育均衡发展了。

二、建立促进义务教育均衡发展经费投入保障机制的建议

要真正实现义务教育均衡发展,必须深化改革,理顺机制,建立起促进义务教育均衡发展的经费保障长效机制。基于义务教育的纯公共产品属性，笔者建议，义务教育应采取“高重心”、相对集中的投入管理体制,建立“以省为主”的义务教育投资制度。具体应从四方面入手：

（一）建立义务教育公共财政制度,经费“以省为主”统筹投入

义务教育属于纯公共产品,推进其实现均衡发展的全部责任自然在于政府，经费投入理应由公共财政承担。根据我国现有财税体制的现状，建议按照财权与事权相对称的原则,重新合理划分各级政府之间的事权和财权,建立与国家财税体制相适应的各级政府合理分担义务教育经费的投入保障机制。从国际惯例看,义务教育投资主体都是中央和省级政府,目前，我国中央及省两级政府也具备了成为义务教育投资主体的相应财力。因此,应依据义务教育经费在全国的平均值和各级政府财政收入份额,在中央、省、地(市)、县四级政府按比例合理分担教师工资、公用经费、危房改造等项经费,由中央和省级政府承担主要投入责任。具体来说，教师工资由省级政府负担，校舍建设及学校公用经费由县（区）政府负担，确有困难的县（区）由中央及省财政实行专项转移支付。同时，应强化县级政府的管理主体责任，统筹管理好省级转移支付和本级政府教育经费，通过建立规范的以公平为导向的学校拨款制度，保障县（区）内基础教育学校间的财政公平。另外，教育资源分配应给予农村义务教育更多的政策照顾和倾斜。农村义务教育阶段学校已有的办学债务应由省、市、县三级政府按比例共同全额承担,并以省级财政承担为主。

（二）落实国家义务教育财政“低保”政策，完善中央及省级义务教育转移支付制度

义务教育转移支付包括一般转移支付和专项转移支付,是我国取消农业税后农村义务教育经费的重要来源,也是推动义务教育均衡发展的重要经费保障。教育部《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》已明确提出各地应制定义务教育学校办学条件最低保障线，建立义务教育“低保”制度。为此，应加大和规范中央及省级政府对义务教育的转移支付：（1）中央转移支付资金和下划包干到地方的部分资金应集中到省级政府手中,将其主要用于提高义务教育发展水平较为落后地区的教师福利待遇及校舍建设或修缮等。（2）建立义务教育财政转移支付预算,以预算形式确保贫困地区义务教育财政投入。（3）专项转移支付应以当地人均财政能力和生均教育经费作为转移支付的主要参考依据，并对这种支付随物价水平、补助对象实行动态调整,真正发挥财政的平衡功能。

（三）制定科学合理的义务教育投入政策，积极推进标准化学校建设

省政府除了明确自身作为义务教育的投入主体责任外,还应根据省情制定合理的义务教育投入政策,以约束地方政府的义务教育投入行为,保障义务教育均衡发展：（1）要合理分配对义务教育和非义务教育的投入比例,加大对义务教育投入。（2）要调整城市与农村、经济发达地区与欠发达地区之间义务教育投入比例,加大对欠发达地区、贫困地区及农村义务教育的投入。（3）省财政应专门设立农村义务教育专项资金,重点支持农村中小学布局调整、改善办学条件、消除危房、信息化建设、教师培训等项目。（4）省政府应不断增加投入,改善义务教育阶段不符合标准的薄弱学校,积极推进“标准化学校”建设。（5）在条件成熟时，可考虑在同一区域内,以学生数为标准,实行城乡义务教育均等化拨款制度。

（四）加强教育预算制度建设，建立义务教育经费问责和绩效责任制度

省政府应将义务教育的各项经费全部纳入预算，改变现行省级政府对义务教育支出采用体制下划、由地方政府安排的做法,对义务教育投资支出,由省政府按照全省经济社会发展的目标,针对各市、县义务教育事业的发展规模,直接安排、统筹支出义务教育经费,逐步提高义务教育投资水平。加强义务教育学校财务管理,进一步完善“校财局管”，严格按照预算办理各项教育支出。推进义务教育财务公开制度,确保经费分配使用的及时性、规范性、有效性。同时，建立对各级政府义务教育经费问责和绩效考核制度,把义务教育均衡发展列为政府主要责任考核内容，尤其将教育资金的分配使用是否有利于义务教育均衡发展作为评定各级政府绩效的一项重要指标，以此加大义务教育均衡发展的实施力度。

湖北省教育科学研究所）

责任编辑 向保秀