关于政府主导城中村改造的探析——以广州城中村改造为例<br/>

关于政府主导城中村改造的探析——以广州城中村改造为例

2010-04-04蓝宇蕴蓝燕霞

城市观察 2010年5期

◎ 蓝宇蕴蓝燕霞

以大规模推倒重建为标志的突进式城中村改造，改变的不仅是社区的空间形态与景观面貌，更是特定群体的城市生活方式，乃至城市生存体系，这是由城中村区域属性，即城中村作为城市低收入者，主要又是流动人口集中与稳定的居住生活区所决定。诸多研究均显示，就城市低收入群体而言，他们对城市综合生活成本，特别是经济成本甚为敏感，更依赖城中村这样的城市中心区域，更希望居住与生活在就业或生活配套完善区域，否则，他们生活的经济成本及综合生活代价只会更高。至少从这一意义上可以说，城中村是城市低收入群体在与城市互动中，形成的理性化生活形态。并且经历多年发展，城中村与其特定生活群体之间，建立起比较稳固的多层面联系，形成了具有区域性与群体性特点的生活生态。

力度空前的城中村改造，是当下广州市政府在城市更新中的“重头戏”。还在刚刚进入本世纪时，广州城中村就以其公共性严重匮乏的“异类”空间形态，作为流动人口聚居区的独特经济社会形态，而为媒体与公众等建构为世纪之初的新话题与“问题性”现象，并因此上升为城市“自觉公共意识”的主题，进而成为事关城市公共形象的社会问题。对尤其关注自身“美誉度”的政府而言，城中村改造亦自然成为政府重要工作议题。特别是2009至2010年间，为迎接亚运会的召开，广州市政府更发起了一场声势浩大的城中村改造行动。

政府发起与展开如此规模的城中村改造,有着多层面原因，政府仍然在相当程度上承担着“全能型”角色，而这种角色与我国当前社会体制与制度背景密切相关。也是基于这样的缘由，笔者认为，分析与厘清目前城中村改造中的政府角色，是透析城中村改造逻辑的关键点。

一、政府主导城中村改造的简要历程回顾

广州市政府有关部门首次提出关于城中村改造的动议，至少可追溯到2000年9月。其时，政府召开了城镇建设管理工作会议。会议特别强调要把城乡协调发展放重要位置，明确提出了城中村改造概念与城中村改造的首个总体框架，详细列出了广州城市建设区内138条城中村名单，界定了不同类型城中村内涵。把城中村分为3种类型，第一种为城外村，即位于城市建成区外围，村域土地大部分还是农用地，居民也主要从事农业生产；第二种是城边村，位于城市边缘，村域虽有相当土地与居民都已非农化，但仍有部分农地与从事农业生产者；第三种是成熟型城中村，位于城市已建成区内，土地用途与居民职业都已完成非农化。其中，前两种属广义城中村范畴，而第三种属狭义城中村。目前城中村改造的对象，主要是狭义意义上的城中村。以分类为基础的这个总体框架,勾画了广州城中村改造的早期思路。

此后近10年时间里，政府轮番地发起城中村改造攻势。2002年，广州市政府决定，城中村改造通过“以点带面”方式来推行，并确定了7条参与试点改造城中村，要求因地制宜、按“一村一策”原则推进；同时还定下了资金筹集原则，即要求按照既不依赖政府，也不依赖市场，而依赖村集体经济组织的方式，解决改造资金平衡问题。在这些原则的规定与限制下，几年下来，试点改造的城中村，除白云区棠溪村借助市政建设带动稍有成效外，其余大多仅停留在区域改造的规划蓝图上，改造工作并没有实质性进展。

为求得改造工作的实质性突破，2005年，广州市政府提出了城中村改造应该借鉴危房改造模式的新思路，并提出争取在2010年广州亚运会召开前，基本完成城中村改造。此时，虽然引入了危房改造路子，但之前关于城中村改造的约束条件仍没有改变，特别是受到资金筹集方式的制约，改造工作仍处于缓慢推进状态，与政府的改造期望存在很大距离。如2007年初，白云区拟就白云新城周边城中村进行试点改造，其中又以槎龙村作为改造重点，而实际操作中仅以打通区域消防通道为目标，以改善供水供电与路灯照明为内容。并且即便是这些动作，也还是以用好市政府所拨亿元专项整治资金为名义，与街道3年环境综合整治结合起来推行。可以说，此时的城中村改造，如果落实在政府行动中，充其量只能算是温和型的局部环境治理。

广州市政府城中村改造的突破性进展，是以猎德村改造为标志的。2007 年年中，猎德村在政府自上而下的推动下，利用市场融资渠道，开始了整体性区域改造。猎德村改造，不论是改造动议还是改造工作的全面展开，政府都在其中承担了主导性角色。猎德改造的“导火线”，是由市政重点工程新光快线与猎德大桥建设“点燃”的，并于2007年10月正式启动。新光快线是广州东部贯通市区南北的主干道，而猎德大桥则是连接新光快线的一座主干桥梁，恰好位于猎德村旁边。早在2003年，猎德大桥就由政府委托相关单位设计招标，并于2006年底动工建设。至猎德村完全确立拆迁改造意向前，猎德大桥的修建工作已形成“兵临城下”之势，高高屹立在珠江之上的大桥雄姿，让紧邻边上的大堆猎德村楼房凸显低矮无力。由于之前的隧道贯通方案被否决，猎德大桥已建成架势也显示出，与大桥接通的新光快线必须贯穿猎德村域范围，至少需要猎德村作部分拆迁。此时，正苦于城中村改造没有起色的政府，为适应新光快线工程的需要，干脆以猎德大桥和新光快线建设为突破口，推进猎德村整体改造，并以此为今后城中村改造积累经验。在政府这只大“手”的筹划与安排下，猎德村被确定为广州城中村整体改造“第一村”，被誉为广州城中村改造“破冰”之举。

城中村整体改造“破冰”之后，政府获得了改造的信心与新思路，改造动作急速加大。2009年，广州作为举办2010年亚运会的东道主，需进行多方面筹备，其中整治市容市貌就被认为是重中之重。这一背景下的同年7月，市政府推出了“城中村”改造的重量级决定，即提出城中村改造的具体时间表，并于2010年1月正式出台包括城中村改造在内的《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》，达成了政府主导、市场参与的改造原则，并提出争取在10年时间内全部完成全市“三旧”（旧城区、城中村、旧厂房）改造任务，要求通过3至5年基本实现城市重点功能区的旧城旧村改造，包括整体拆除重建52条城中村，并要求在10年内基本完成139条登记在册城中村的改造。为顺利推进改造，政府专门成立了“三旧”改造办公室，制订系列相关配套措施，出台税费减免返还等优惠政策。同时，《改造意见》还决定，在2010年的亚运年内，完成猎德、冼村，小新塘、萧岗村、三元里、林和、杨箕、琶洲与棠下（白云区）等9条城中村的改造，总拆迁面积达1000万平方米。此次以“迎亚运”为旗号的城中村改造，其规模之大与速度之快，实属空前。

二、政府主导城中村改造的主要动因分析

（一）就直观与表层意义上，触发政府突进式城中村改造的关键，是与政府政绩负相关的“异类”空间形态

城中村以其“非理性的空间结构形态”、“公共空间的匮乏性与残缺性”、“孤岛型的城市空间结构状态”①，而被标定为“怪异丑陋”的实体性城市空间现象。这些具有城市“门面”功能的现象，一旦进入到政府公共管理领域，就恰好直接赤裸裸地触及与影响到了政府公共管理的声誉。与此有关，政府之所以大张旗鼓地推行城中村改造，如在“迎亚运”大旗下迫切出台改造举措，就具有很明确寻求城市或区域市容市貌改善之目的。

有学者认为，城市空间中主要存在3种典型，如居住小区具有“乡村化”空间特点，以步行速度为特征，并注重邻里生活；而与商品经济相适应的是“市民化”空间，表现为与自行车速度相适应，并给日常生活提供便利商业服务；工业革命催生了现代意义的城市空间，城市中心或副中心区与主次干道，是以机动车通行为特征的空间，支路与街区内则表现为“市民化”与“乡村化”空间并存；在现代信息社会与全球化因素作用下，又出现了为全球或区域服务的中心城市及其“全球化”空间，即CBD空间。在城市空间结构的现实中，“全球化”空间、“市民化”空间与“乡村化”空间往往是同时并存的②。但单纯就城中村空间结构而言，存在鲜明特殊性，或者说在区域3种类型的空间聚集中，城中村是以“乡村化”与扭曲了的“市场化”空间高度聚集的存在方式，因而呈现出“异类”形态，在城市景观中，与比较标准化“市民化”与“全球化”空间相比，存在很强反差。与此相关，自广州城中村现象被建构成城市“显性”问题与公共管理中难以容忍“污点”以来，政府主动担当起推动城中村改造主角。近10年来，广州市政府主要领导就多次指出，城市中心区还存在大量城中村现象，这与现代化城市很不协调，并提出要把城中村改造纳入各区区长的考核指标中，成为与领导政绩挂钩的举措。在这样的公共舆情环境下，政府城中村改造不仅是除“恶”扬善之举，更是提升自身美誉度的契机。

（二）政府突进式城中村改造，还与我国政府仍是强大经济利益主体密切相关

众所周知，城市由过去福利型土地配置转为效益型配置，经济效益成为政府掂量更新改造重要指标，这是政府实施城市更新改造的出发点，同时也是城中村改造的基本背景之一。1988年，中央政府调整了土地制度，改变了计划体制下的土地资源分配方式，地方政府获得了土地市场租赁审批权，也因此获得土地及其资金运作权，土地得以进入商业化运营。自此，城市土地使用、拍卖和租赁都成为地方政府，特别是城市政府的重要经济来源，所产生经济收益占地方税收很高的比例，许多地方高达25%～50%。为使土地价值及其相关利益最大化，包括城中村外形在内的市容市貌建设就成了刺激经济的“灵丹妙药”。其实，政府虽然是城市更新与城中村改造中的不可缺位者，但并非是其中的经济利益主体，也不应有自己独立利益倾向性，而应代表与执行城市公共利益，并在社会公平上扮演重要角色。然而，正是改造中的政府利益主体化，为政府城市更新改造，包括城中村改造注入了强大“兴奋剂”。

（三）政府突进式城中村改造，还有着更为深刻的社会经济及价值转型上的根源

改革开放以来，随着市场机制的发育与日益强大，产生了与市场经济相适应的社会形态及其价值观，如出现了新型的社会空间及其认同观。具体而言，在市场经济作用下，城市空间难免呈现出阶层分化特点，社会在主流价值观与生活方式认同上，呈现中产阶层化趋势。改革开放前和改革开放后的近20年间，城市居民主要居住在单位福利住房及其所依附的单位社区中，过着同质性强的低水准生活。但改革开放后，特别是我国20世纪90年代末单位福利住房制度终结以来，城市房地产市场快速发展，市场化住房越来越成为支配人们居住选择的重要途径，并成为再塑城市空间的新动力。在资本高度密集的房地产市场，城市空间越来越阶层化。强势兴起还来不及规范的城市房地产业，更是资本放纵狂欢的领域，结果是，具有高额利润的超级豪宅区，以及同样具有可观利润的中产阶级社区，以超常规速度产生出来，且成为城市房地产市场主流。这些新型社区所代表与所折射的价值观及生活方式，同样被塑造成新型主流社会价值观及生活方式。

市场及社会在创造着新型城市空间及其价值认同时，也同时地在创造着被主流社会所排斥的边缘化空间，而城中村就属这样的城市空间。作为城市非正式流动人口聚居区，城中村是自发市场化及其空间阶层化的直接体现。其经济社会生存体的产生，也同时催生出相应的城市生活方式及其价值。20世纪90年代以来，广州外来流动人口大举进入，在经济因素的主导作用下，聚居到租金低廉的原村民聚落，久而久之，原村聚落成为城市扩展后的城中之村，成为具有独特空间结构与生存方式的特殊城市社区，其中的生存与生活方式,必然与流动人口群体性特点密切相关。

换言之，由流动人口相对低下经济社会地位所决定，城中村在具有阶层分化的空间结构中，是以类似城市所谓“下只角”或“棚户区”状态而存在的。一定意义上，城中村这种城市区域，在我国快速城市化条件下，有着强大的市场空间与活力，但也难以避免地会沉淀与积聚底层社会的许多问题。只不过这些问题恰好与主流社会所认同的空间形态以及价值观及生活方式存在矛盾，致使城中村成为被主流社会所排斥与打击的目标。城中村作为城市边缘化生存方式，从主流社会的排斥到政府排斥，其纳入被改造命运在所难免。

随着越来越多城市空间在中产阶层化与高端化，相应的社会价值观亦获得主流社会接纳与认可，而城中村在这一过程中则越来越被“污名化”，其空间结构及经济社会生存方式的负面性，广受主流社会的垢病，并逐渐影响到履行公共职能的政府决策与行动。然而，我国城市政府的决策与行动中，由于系统化与规范化机制远未建立起来，实际上往往是主要机构的主要领导在既能体现政绩，又能吸纳民意的可选项中，取得一种相对的平衡而已。因此，在政府众多议题中，无论从哪个角度看，城中村改造都有契合政府意志之意，至少既能体现政绩，又能迎合所谓主流社会的“民意”。

三、政府主导城中村改造的利弊分析

在关于城中村改造的探讨中，笔者认为，加拿大籍美国社会学家简·雅各布斯（Jane Jacobs）的有关思想极富启发性与借鉴性。其中，关于“城市多样性”与“城市功能多样性”思想影响甚大。简·雅各布斯认为，城市既然是人类密切聚居的空间场所，成千上万人聚集在这里，他们的个性、能力、财富与兴趣爱好等等，都有很大差异，不论从经济的、社会的还是混合的角度看，城市都有复杂而相互支持的功能多样性,“多样性是城市的天性”,认可城市复杂多样性,才能满足人的需要③。这一城市复杂多样性的阐释，至今已发展成为当代城市更新，特别是旧城改造中社区价值保护的重要理论基础之一。政府目前城中村改造，主要是关于城中村形体空间的改造，重心在解决城中村空间结构问题，显然，当中相当复杂多样经济社会因素是被忽略的。以大举形体更新为主的城中村改造，在雅各布斯理论观照中，其基本理念与做法颇具启发性。

客观而言，现阶段政府主导城中村改造，并非毫无根据。笼统地说，任何城市更新改造活动，政府都有不可替代的功用，这是由政府的拥有的独特地位与资源所决定。并且，我国目前特殊的社会背景下，政府之难以替代性更加凸显。各级政府几乎垄断性地占有重要社会资源，在这种社会机制下，没有政府积极推进的任何城市更新都是不太可能的，如相关制度与政策的制订权、自上而下的组织发动权、特定情形下的强制执行权等，这些既为政府所独有，而在城市改造中又不可或缺。政府主导城中村改造，可以借助自身权力与资源，以最直接与便利方式实施。目前，我国所有公共组织中，政府仍是最具公信力的强组织，有条件让改造在获得民众接纳基础上推行。并且,现条件下的城中村改造，涉及异常庞杂的利益关系，没有政府权威的足够威慑力，改造是难以获得效率的。

政府推动城中村改造固然有其特定优势，但这种突进式的推进，存在系列问题，有些甚至是根本性的，会带来长远的消极影响，需要给予格外关注。

首先，在政府具有较强赢利性职能的行动取向下，政府的城中村改造无法解决庞大福利性资金投入的问题。笔者在此想表明，目前城中村改造庞大的资金缺口与经济平衡，基本是通过城中村自身范围内“以土地换资金”的方式来实现的，如猎德村就是以出卖区域三分之一的土地为代价，这是牺牲城中村利益的举措。在西方国家城市更新改造中，也曾经历过政府主导时期，但与我们不同，其政府往往是以巨额公共资源的支持为基础，来换取被改造区域居民的认可与合作，对他们而言，政府主导意味着能获得相应的福利优惠。目前，我国政府财政投资往往是向着GDP再生能力强者，体现在城市更新改造中，如空间结构的改善，相当程度上就变成资本累积的工具与方式。一般而言，城中村改造不仅资金耗费大，在促进经济增长上难以有立竿见影之效，这实际也是政府城中村改造长期处于“只闻楼梯响，不见人下来”的主要原因。政府以GDP导向下的冒进式改造，更可能诱发新的经济社会问题，如改造在提升空间与环境质量时，改造利益如改造后的空间资源，往往落在经济产出高的社会群体，很容易造成空间资源配置不平等问题，并可能致城市中心区低成本区域生态遭遇毁灭性破坏，给城市流动人口生活带来新的难题。

其次，政府主导城中村改造，亦可能出现漠视社区个性与可持续性发展问题。政府推动的改造，主要局限于行政方式的安排，往往是整齐划一地强行推进，是自上而下意志的贯彻执行，至于社区自身利益或个性诉求，社区及居民细致入微而又富于珍视价值的需求，如历史文脉和社会心理的传承，历史积淀与社会生态的延续等等，在强政府意志面前，容易被忽略或被抹平。基于体制的因素，我国各级政府都往往具有超强的穿透力。城市改造中，要真正维系与顾及改造区域的个性需求，是需要在精心揣摩与考虑各种条件因素下逐步完成的。因此，涉及大规模区域性整体改造，其过程应是渐进式与长期的，而非如当下政府的速战速决。西方城市更新改造项目，就有历经数十年之久者，如英国卡迪夫为解决衰败问题而进行的复兴工程，前前后后大约花了40年时间。只是我国城市更新，还多处在“粗放型”阶段，对城市及建筑“量”之需求多于“质”的需求，这往往掩盖了改造中许多具体问题，但这些问题迟早都是要暴露出来的④。政府挥舞权力大刀猛砍的城中村改造，实际有陷入追求简单终极状态之嫌，忽视实施方式及过程对改造结果的影响。

与上述相关，政府城中村改造隐含偏离公共利益的多重社会风险。任何政府强势主导的更新改造，都离不开与社区居民的合作。在政府意志过于强大的情形下，改造的具体执行者与被改造社区居民之间，更容易发生这样那样的矛盾冲突。广州城中村改造中，虽然拆迁方案都有旨在让居民尽早签约搬迁而挖空心思设计的高额奖金激励，但还是屡现“钉子户”现象。通常情况下，要取得改造社区居民配合，关键是他们自身要有参与改造决策与执行的权力。现在城中村改造中，凡是几大主要利益相关者，他们的参与多是虚化的，如作为城中村最主要利益群体的流动人口，甚至根本就没有任何形式的参与和利益表达，更无从影响相关制度或决策。这样匆忙的城市更新改造，从先天上就缺乏现代性理念。其实，就现城中村社区属性,即城市外来流动人口聚居生活区而言。这种无视庞大社区主体的改造，不仅没有体现公共利益，更埋下了许多隐患。

需解释的是，目前政府推动的城中村改造，并非毫无社区基础可言，但问题是建立在何种基础之上。在城中村，作为产权主体的本土居民是相对来说具有一定话语权的群体，他们之所以能接受改造中的“行政配合”或“市场配合”，重要原因是对于未来良好的经济利益预期。改造前的城中村，经济效益主要依靠廉价出租屋与低层次商业服务业，与同样位置的其他物业相比,产出的经济效益低。如石牌村内一房一厅出租屋，月租金在800元左右，而相同区位的中产化居民小区，租金可达1500元左右。几乎所有城中村改造中，区域定位均是中高端社区，产业定位是中高端商贸服务业，租赁对象则定位在高级白领阶层，并预期以此获得土地及房屋的高收益。以琶洲村改造为例，据初步测算，回迁安置房市值可达70亿元，比照之前的家庭房产价值，将有3倍以上的价值提升，而预计租金价值更会飙升3至5倍。而原约七万平方米集体物业，将整合为27万平方米的全新物业，这部分土地与房产亦将升值四至五倍，集体资产达到30亿。可见，这种改造所依据的所谓社区基础，主要是建立在原住民群体的经济利益上，并且原住民利益与城中村改造中的政府利益预期之间，恰好具有比较高的契合度。问题是，这仅仅是与特定利益相关者的契合而已，无法替代与公益的契合。

四、城中村改造中关于政府角色的一点反思

城中村改造中，政府应承担怎样的角色？笔者认为，首要的是要树立起渐进式改造理念，这具有重要现实意义。我国目前城市化背景下，人口向城市转移仍处快速阶段，城中村不仅没有呈现大范围的衰败迹象，恰恰相反，而是表现为一派欣欣向荣景象。可以说，至少是广州许多城中村,其经济社会功能的发挥都还处黄金时期，没有必要因空间形态与经济社会生存方式的不入流，而采取快刀斩乱麻式的改造。城市低收入者聚居区的城中村,如果在激进式改造中一拆了之，反而有可能留下难以弥补的缺憾，因这种方式下的大拆大建，在深层次问题没有解决时，就有可能诱发流动人口城市生存问题，不可再生人文资源面临毁灭性冲击等诸多问题。具现代性内涵的城市改造，尤其是整体性区域改造，是综合性很强的工作，需“慢火”方能慢慢“煲”熟。因此，城中村改造比较适合自发小规模推进，而不宜大规模运动式地展开。

渐进式城市更新改造理念，是得到充分先行实践经验支持的。美国早期也曾大肆进行过类似城中村这种低收入群体居住区的拆迁改造，后发现这样仍无法解决深层次社会问题，转而向综合性更新改造转变，并有意识地结合众多因素，如商业发展、社会福利、历史文化等等，创造出有品质的邻里居住生活环境，实际效果反而更成功。这方面的国内经验亦表明，为避免政府运作下所产生的各种问题，尽可能采取政府引导与社区参与，并和一定程度的市场化运作相结合，这样更有助于降低改造中的经济社会成本⑤。这些具有借鉴意义的经验表明，城市改造，特别是成熟区域的改造，涉及复杂工艺流程与社会人文因素的考量，政府暴风雨式改造难以获得真正的成功。

就政府角色而言，在我国目前国情背景下，无论是城市更新，还是具体的城中村改造，如果要最大限度地规范在公共利益轨道上，大量基础性社会条件的培育非常重要。其实,政府在城市更新中的基本角色，是基本没有争议的，如在建立与完善有针对性的、内含公平合理理念、又具有可操作性的制度及机制中，政府的积极作用就非常重要。并非抽象的西方经验就一再表明，城市更新改造有赖于有效的制度与机制，如包容开放的决策体系，多方参与和凝聚共识的决策过程与协调合作的实施机制等等。⑥需要特别强调的是，大多数城市改造都牵涉政府、开发商与社区居民这三大利益群体，而这三方公平合作参与改造的制度及机制，往往是成功改造的重要前提，城中村改造亦不例外。总而言之，政府欲在城中村改造中有所作为，则需要真正摒弃政府本位与GDP本位倾向，建立与完善起规范而不失弹性的制度与机制，并在改造实践中扮演积极的引导、协商与监察角色。在这样的政府角色下，城中村改造才有可能和谐地推进。

注释：

①蓝宇蕴.城中村空间结构的社会因素分析,学术研究,2008年第3期.

②张其邦,马武定.空间—时间—度:城市更新的基本问题研究,城市发展研究,2006年4期.

③简·雅各布斯,《美国大城市的死与生》,金衡山译,译林出版社,2006年版,第143页.

④同注②.

⑤林春梅,王敏锋.老工业基地城市棚户型低收入住区改造模式探讨—以沈阳市为例,现代城市研究,2008年3期.

⑥张更立.走向三方合作的伙伴关系：西方城市更新政策的演变及其对中国的启示,城市发展研究,2004年4期.

[1]吕拉昌、梁政骥,广州城市创新职能的若干建议,城市观察,2010年第1期.

[2]张更立,走向三方合作的伙伴关系：西方城市更新政策的演变及其对中国的启示,城市发展研究,2004年4期.

[3]轩明飞,村(居)改制:城市化制度下的制度变迁,社会科学文献出版社,2008年.

[4]蓝宇蕴,城中村空间结构的社会因素分析,学术研究,2008年第3期.

[5]蓝宇蕴,都市里的村庄：一个“新村社共同体”的实地研究,三联书店,2005年.