完善我国准公共服务管理体制——以出租汽车行业管理为例

◎ 丁元竹

进入新世纪尤其是近年来，各地出租车管理出现了一系列问题，引起了全社会关注。财政分权体制下，各地采取了不同的管制和经营模式，尤其是一些财政能力薄弱的地区，把出售出租车经营权作为地方财政收入的一部分，导致各地发展模式上的巨大差异和不同问题。经营权出售的另一个结果是经营权私下转让不断抬高出租车牌照价格，并使之居高不下，在出租车司机劳动力市场供大于求、私家车快速发展和黑车涌现条件下，出租汽车司机的利润空间越来越小，社会矛盾越来越突出。

无论是理论界还是政策制定部门，对出租车的市场地位还没有明确和一致的认识，对政府管理或治理模式也存在一定盲区，导致出租车定位一直争论不休。我们认为，出租车行业的问题从深层次折射出我国公共服务体系建设、政府职能转变、市场体制完善进入了一个新的阶段。

一、理解准公共服务的内涵

(一) 把握准公共服务的基本特点

出租车接近于私人物品，与公共交通有一定区别，但又不是纯粹的私人物品。理论实践都表明，在出租车上安装计时收费系统可以使停车收费成为可能，但鉴于城市空间尤其是街道容量有限，出租车又不是纯粹的可收费物品，也不是纯粹的私人物品。出租车市场是一个准市场机制，因为出租车在大部分国家是实行总量控制的，消费价格也受到严格管制。在这个领域并不存在完全的市场机制，换句话说，以市场的自愿交易和自发秩序为核心的市场机制在出租车管理领域会出现失灵。

准公共服务是与基本公共服务相比较而言的。纯公共服务的两大基本特征是非竞争性、非排他性，而准公共服务在这两个特征上表现得均不充分。出租车的公共特性首先表现在经营权的公共性，政府通过非市场化的特许经营方式把经营权无偿让渡给经营者；政府无偿让渡的目的是为了保证城市居民的公共利益：出行便利和城市交通的良好秩序。同时，出租车行业又具有私人部门特征，首先，其中的行动主体，乘客、司机和出租车公司都各具有自己独立的意志，以自身的利益最大化为目标，但由于交易过程中的自主权的占有、使用、收益和处分都有一定的限制，又不具备完全的私人性；一般说来，出租车价格是法定的，乘客和司机之间没有讨价还价、相互协商、相互协调，进而达成交易的可能，行动主体的平等性也是不完整的；在出租车领域，公司之间、司机之间只能在质量上开展竞争，无法在价格上竞争。

出租汽车行业的外部性非常明显：城市道路资源有限、乘客需要安全、汽车尾气排放影响环境等。不同的交通方式对碳排放影响是不一样的。受私人汽车、游客数量、居民收入和阶层、特殊群体（如残疾人）、发展阶段等特定因素的限制，出租车在城市运行如果过多，就会影响其他交通工具的使用，甚至会产生拥挤。在这个意义上，出租车的非排他性是不充分的。

我们把出租车定位在介于大型公共交通和私人交通工具之间，是更为下游的公共物品，也就是说，政府把出租车经营垄断性特权给予企业或个人，让他们在一定范围和一定条件下为城市居民提供服务。这些条件包括质量控制、价格控制、强制标准、总量控制、经济合同法和劳动合同法的实施等保护行业健康发展。也正是在这个意义上，我们说出租车行业本身具有公共性的一些特质是指出租车行业有自己的特点，出租车的数量和质量关系到城市交通是否畅通、市容市貌是否雅观、居民出行是否便利和安全、外来旅游者乘车是否便利、各个社会阶层是否满意、出租车司机收入是否得到保障，等等。

（二）准公共服务管理的制度安排

在准公共服务领域，为了取得更为经济的资源配置效率和效果，政府必须干预。就政府来说，“无论开什么样的车、谁开车，有一个特质都是共同的，即：在世界各国，出租车行业普遍是由政府控制的，政府控制出租的价格、运营方式和质量。无论是在小城镇还是世界性大都市，政府都会设法掌控是哪些人、在开什么样的出租车，并要保证在该行业所获得的税收”①。从各国的经验来看，政府对出租车领域的干预，确实矫正了这个领域的市场失灵问题，当然，各国的制度环境不一样，政府调节的效果也不一样。

对许多公共物品来说，政府基本上是安排者或提供者。在这种制度框架内，政府如何安排服务的生产是界定政府角色的核心。在出租车制度安排中，必须妥善处理政府、企业和出租车司机之间的关系。就政府而言，要关注交通秩序（车辆多少、道路是否拥挤等）、社会秩序（出租车司机的生活状况、居民的满意程度）、居民和游客出行便利性，特别是效率、服务质量和居民的满意度。就出租汽车企业而言，更关注经营利润、企业形象、长远发展。就居民和游客而言，更关注出行的便利性、价格的合理性、司机的服务质量。就司机来说，则关心收入的稳定性、社会保障和福利的持续性、工作环境的安全等等。就乘客和司机来说，如同美国学者雷格厄姆·郝吉思所说，“如果说纽约人希望得到舒适而便捷的交通，那么出租车司机寻求的则是安全就业、更高的工资和像样的工作环境”。①雷格厄姆·郝吉思对纽约出租车司机的描述与我们在中国国内看到的和听到的并无二样。

“从国际经验来看，萨瓦斯把民营化的方式归纳为三大类：（1）委托授权——有时又称部分民营化，它要求政府持续地、积极地介入，因为国家依然全部承担责任，只不过把实际生产活动委托给民营部门。委托授权通常通过合同承包、特许、补贴（补助或凭单）、法律授权等形式来实现。（2）撤资——这意味着放弃某一企业、某一职能或某一资产。（3）政府淡出——与要求政府积极行动的委托授权和撤资不同，淡出是一个消极和间接的过程，即政府逐渐被民营部门取代”。②可以将我国出租车行业今后的制度安排确定为服务特许经营。政府公共出租车服务特许经营是政府通过合同契约形式（竞标）委托出租车公司向市民、旅行者等公众提供个性化的公共交通服务。政府和公众共同对出租车公司提供的服务进行评价和监督。

政府在出租车领域的作用可以界定如下：一是资源配置。通过支持和发展出租车行业，并根据各地具体的经济社会发展实施总量控制，解决市场扭曲问题，促进全社会经济福利最大化，在这个意义上，政府对出租车市场的适度干预有利于避免垄断和市场失灵。二是收入分配作用。通过竞标、税收、执行劳动合同等方式，对出租车公司进行调整，确保出租车司机的利益不受侵犯。换句话说，通过竞标和执行竞标标准，确保政府税收和对企业的管理，通过劳动合同法，确保劳动权益和社会保障政策得到执行。三是管理作用。政府通过订立合同、确定价格等确保竞标内容得到实行，保护消费者的利益，提高城市管理水平。

政府干预的方式很多，包括税收、对私人消费和投资的补贴、在公共领域直接供给服务和物品、强制和禁止，等等。根据实地研究和对国际经验的分析，我们认为，在出租车行业，政府可以把出租车行业当作准公共物品，实行特许经营。“特许经营是服务提供的另一种制度安排。排他性的特许是指政府将垄断性特权给予某一私营企业，让它在特定领域里提供特定服务，通常是在政府机构的价格管制下进行。非排他的或混合式的特许方式也是存在的，出租车行业即为一例”。②就特许经营来说，又可以分为排他性的和非排他性的两类，它们的区别在于非排他性的特许经营的制度安排者是政府和消费者。在特许经营这种制度安排中，政府授权某一组织直接向消费者出售某一服务或产品。特许经营包括场域特许使用和租赁。前者主要是指政府将一些特定公共领域安排给私人机构运营，后者主要是私人企业租用政府的有形资产。

理顺有形之手与市场之间的边界，避免有形之手在出租车服务市场的缺位、越位与不到位，是实现效率与公平兼顾的基础。这需要政府改革出租车服务体系：对特殊人群通过财政补贴进行合理引导；监管出租车服务市场的价格，管制特许经营门槛，推动出租车服务体系的社会化投资、市场化运作。

二、从基本公共服务到准公共服务：新挑战、新任务

当前出租车问题上争论的实质是：如何确定政府和市场的关系，也就是说在出租车发展和管理中如何确定政府的责任和市场的作用，以及在政府把经营权通过招标方式让渡给企业后，企业与司机之间如何进行权、责、利的安排。这实际上是中国改革过程中基本问题和方向性问题在出租车行业的具体反映。问题的特点是，过去32年的改革，尤其是企业的改革方向与政府改革还没有有机地结合起来，企业改革不彻底与政府职能转变不到位，造成了出租车行业目前面临的境遇。这些问题既有明显的阶段性特征，也有明显的地区性特征。

（一）完善准公共服务管理体制是加强完善我国公共服务体系建设的迫切需要

当前我国经济社会发展、政府自身改革和创新正处在一个关键时期。党的十六届五中全会、党的十六届六中全会和党的十七大提出并反复强调的实现基本公共服务均等化战略思想深入人心，与之相关联的各项战略措施不断得到贯彻落实。2009年3月《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》和2009年9月《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》的颁布是我国基本公共服务迈向新阶段的重要标志。当前，基本公共服务作为纯公共物品是政府应当承担的责任已经成为社会共识。各地在推进基本公共服务均等化进程中采取了积极有效的措施，得到了群众的赞扬和拥护。

当前和今后一个时期，政府在基本公共服务建设取得显著成效的基础上，应不失时机推动其他公共服务，包括准公共服务领域的改革和创新。与基本公共服务不同，准公共服务或准公共物品介于纯公共服务和私人物品之间，介于政府公共服务和市场服务之间，是一个混合领域。它既以商业交易为中心，同时又必须兼顾经济和社会因素，其界限、性质、模式等直接影响政府职能的发挥，也影响市场体制的建设和完善。准公共服务在我国是一个庞大领域，涉及公共交通、高等教育、医疗卫生、水电道路，等等。这些领域目前也是我国改革和发展面临挑战最多、最为艰难的领域。人们关注议论最多、最不满意的收入分配体制问题也多发生在这个领域。

出租车定位决定政府职责是否明确、市场边界是否清晰。进而决定这个领域的政府职能是否可以得到强化、市场作用是否能够充分发挥。定位不明晰会导致政府职责弱化、市场机制失灵。从调研中与各部门座谈的情况看，一些领导干部和部门管理人员对于政府职能、市场体制的理解存在一些模糊认识，直接影响了对出租车行业的准确定位。

出租车行业的特点要求各级政府选择更为有效的公共服务制度安排。制度安排的效用递减和行政体制自身的弱势,使得如果政府亲自安排出租车服务供给，会使这个行业无法经济、有效地提供服务,而且会导致财政赤字负担过重，也无法满足公众的多元化需求。

如果说基本公共服务供给体制的建立考验政府财政支出能力和支出结构协调能力的话，准公共服务供给体制的建立和完善将考验政府的管制能力，也考验政府如何与市场划界并不断培育市场的能力。进一步说，完善准公共服务供给体系，是对政府职能转变的又一考验，也是完善社会主义市场体制更加基础性的工作。

（二）完善准公共服务管理体制是加快政府职能转变的内在要求

改革开放32年来，我国经济领域的改革与发展取得了举世瞩目的成就，但是在关键领域和重点环节上的改革还有待于进一步加强。完善经营权和改革收入分配体制已经成为当前和今后一个时期我国体制改革的核心。

如何进一步推进政府职能转变，加强政府自身改革与创新，并在此基础上完善市场体制，为经济社会发展注入强大活力和动力，是“十二五”时期经济社会发展的关键问题。我们认为，在“十一五”时期推进基本公共服务均等化基础上，因势利导，加强和完善准公共服务领域的改革是实现政府自身改革和创新，完善市场体制的重要途径。

无论从历史还是从国际经验看，积极推进准公共服务领域的改革和创新，对于推进“十二五”时期经济社会发展，完善市场体制，推进政府自身改革和创新都具有十分重要的意义。要把完善和创新准公共服务作为新时期改革和创新的着力点。通过这个着力点，进一步转变政府职能。

出租车行业所具有的特点、城市化自身的要求、居民出行的便利性、旅行者的便利性、出租车司机的工作和生活需求等等，要求政府利用自己的管制优势，同时根据市场配置资源优势,结合现代信息技术有效地设计这个行业的供给体制,既满足现代城市发展的要求,又满足居民和出行者的需要,也能兼顾出租车司机的利益，提高整个行业的发展水平。

当前中国正处在经济转轨和社会转型阶段，完全竞争的市场机制还没有形成，政府在经济领域中发挥着十分重要的作用，也承担着一些不应该承担的工作，市场也不能完全弥补生产者和消费者的私人成本和社会成本，难以完全发挥配置资源的作用。这样的条件下，政府干预一些经济领域和公共领域也是必要的。政府的干预的目的不在于别的，而在于弥补市场的失灵。一般说来，地方的服务市场是不完善、缺乏竞争的。地方准市场的成功取决中央政府政策和对市场的管制水平。

任何一种制度要发挥作用，必须具备发挥作用的制度环境。一些地区出租车若干年前学习国（境）外经验，把出租车牌照私有化，既反映了当时整个国家在迈向市场经济体制过程中探索和认识的艰难性，也反映了相当长一个时期我国对国（境）外经验的心态。时过境迁，面对新的发展形势，重新回顾历史，探索适合中国国情的制度需要更加谨慎。一些地区出租车的经验和教训说明，将国（境）外的经验和做法置于具体的地区发展中，其作用发挥的逻辑条件已经发生了变化。不考虑这些变化，会带来出乎预期的结果。今后的出租车制度设计中要特别注意这一点。中国出租车行业发展已经踏上必须自我创新的道路，除此之外，别无选择。

现在看来，把中国现阶段归结为处于“经济转轨和社会转型”这样一个历史阶段的说法过于简单。中国过去32年改革中，在一些领域的改革和转变有些是转过了头的，现在需要再向回转，出租车经营权私有化就是一例。这些因素的出现增加了发展和改革的难度，也赋予了改革新的内容。这都要求我们重新研究和认识当前面临的改革形势和任务。

（三）完善准公共服务管理体制是完善社会管理体制机制的重要内容

我国的出租汽车行业不仅仅是经济管理，也是社会管理的重要内容。全社会密切关注出租车行业是因为它具有公共服务职能。2008年以来，我国出租车行业罢工、停运事件时有发生，究其原因主要有：出租车经营权的个别环节不完善导致出租车公司与司机之间利益关系紧张，非法运营挤压了合法经营的利润空间、燃油补贴不到位及不合理、公司之间争夺生意、罚款多等等。利益关系和收入分配不合理是所有问题的核心，也是出租车司机停运、罢运的源头。从调研的情况看，出租车司机的收入分配问题主要表现在收入水平的合理性和实现“体面劳动”、有尊严生活上。大部分出租车司机认为他们的付出和收入之间不成比例，付出多、收入少、劳动强度大，自称是“弱势群体”。主管部门和企业则认为司机们的收入在城市的平均工资中，尤其是与企业打工者相比还是较高的。各自的参照系不一样，问题也许就出在这里。当前出租车行业利益关系的冲突是整个国家收入分配制度亟需完善的具体体现。要真正实现这个产业的健康持续发展，必须从源头上解决问题。还有，一些地区和城市，出租车司机中的大多数或绝大多数是外来人口，其社会保障、社会救助、社会福利、住房等存在一系列需要从社会管理上加以解决的问题。

完善准公共服务管理体制不仅对完善出租车市场秩序、促进社会稳定有序具有重要的现实意义，同时，它对于加速政府自身改革和创新，加速市场经济体制建设也具有重要的示范作用。

需要进一步说明的是，在公共领域的探索需要尽早明了一个原则：政府必须做的事情应责无旁贷，可能不做的事情尽可能让市场和社会去做，尽早避免出现大政府现象，尤其是财政支出巨大的政府。

三、完善我国出租汽车行业管理体制的几点建议

（一）完善出租汽车行业管理体制的基本思路

1.明确行业定位。一是出租汽车与大型公共交通有一定区别，不是纯粹私人物品，是介于大型公共交通和私人交通工具之间的、更为下游的准公共物品。出租汽车服务既混合了公共服务也混合了私人服务；既要求政府管制，也要求发挥市场配置资源的作用；既要求提高出租汽车行业效率，也要求提高出行者的满意度以及出租汽车司机的工作质量和生活质量。二是从国际经验看，出租车在大部分国家是实行总量控制的，消费价格也受到严格管制，属于准市场机制。三是出租汽车行业在城市交通体系中位置特殊。这种特殊位置要求政府从城际、城乡、主城区与城乡结合部之间等区域功能，以及从公共交通中的大容量轨道交通、公交专运线等多方面综合考虑出租汽车布局。四是经济社会发展的不同阶段，出租汽车的服务对象会发生变化。随着经济社会发展水平的提高，城市综合交通体系的完善，出租汽车在提供个性化出行的同时，服务对象、服务形式也会发生变化。

2.制定发展目标。总的目标是，以经济社会发展和人民生活水平提高为基础，以完善市场经济体制和加强政府职能转变为契机，以满足有需求群体的乘车要求和保护消费者权益、激发经营者活力以及平衡企业和职工利益关系为核心，经过一个时期的努力，逐步建立起以政府特许经营为基本管制方式，以质量控制、价格控制和总量控制为基本调控手段，以公司化经营为基本经营模式的、有中国特色的出租汽车管理体制，形成政府调控企业、企业（协会）协调司机、司机服务社会、公司治理结构相对完整合理的出租汽车管理体制。

3.明晰基本原则。要为地方政府制定具体实施政策和为下一步制定国家有关法律法规打好基础。一是政府要紧紧围绕游客出行的满意度、企业效率和市场秩序来制定政策。利益相关者之间的关系应当成为地方政府政策制定的出发点。二是坚持政府负责，政府规划，市场运作。政府确保公平公正等公共目标的实现，企业确保效率和效益，司机确保服务质量。 三是因地制宜、因人而异、分步推进。实行老车老办法，新车新办法，逐步过渡到统一的模式上来。四是在出租车管理领域，培养一批既熟悉政府公共管理，又熟悉企业运行，具备公共和企业管理能力的复合型人才，提高出租汽车行业管理的运行效率。

4.定位政府作用。一是在世界各国，出租车行业普遍由政府控制价格、运营方式和质量。无论是在小城镇还是世界性大都市，政府都会设法掌控是哪些人、在开什么样的出租车，并要保证在该行业所获得的税收。政府对出租车领域的干预，旨在矫正这个领域的市场失灵。各国的制度环境不一样，政府调节的效果也不一样。一般说来，政府对出租汽车行业实行特许经营。二是在特许经营这种制度安排中，政府将一些特定公共领域安排给私人机构运营，授权某一组织直接向消费者出售某一服务或产品。政府特许经营条件下的出租汽车经营模式需遵循三个基本原则：作为公共资源的经营权无偿使用，在条件成熟时，可采取适当税收政策加强管制；经营权不得私下转让或买卖；确保出租汽车司机的生活质量与大众持平。

（二）着力解决好出租汽车行业管理和企业管理体制的四个关键问题

1.坚定不移地对出租汽车运力实行总量调控。一是在对出租汽车进行总量控制问题上，地方政府各部门、企业、司机的认识比较一致：出租汽车需要总量控制。政府在总量调控中需扮演重要角色。理由是，在质量控制没有建立起来和进入退出机制不完善情况下，总量控制有利于出租汽车市场秩序。否则，会造成经营权获得者的利益受损，影响政府公信力和社会稳定。二是国际经验借鉴。在限量问题上，各国情况不尽相同，有些国家有着严格数量限制，通过质量标准限制数量。世界上实施数量限制的国家很多。总的发展趋势是，各国在逐步侧重质量控制，保持最高收费，加强信息化建设。

为了使总量控制达到预期目标，一是政府要按市场规律，科学合理地建立相应的运力调控指标体系，但各地不必作统一规定。要向全社会公开，举行听证，提高调控的透明度。二是综合考虑地铁等公共交通工具的发展，按经济发展的水平和阶段来确定出租汽车在城市交通体系中的角色，实现与其他公共交通的无缝对接。各地面临的最大问题是交通拥挤，总量控制要着重考虑解决这个问题。同时也要考虑几个时段的运力过剩问题。三是出租汽车行业管理部门需要与其他部门一起规划行业发展。逐步考虑对出租汽车实施分类管理，诸如电话预约出租车、街道巡游出租等。调研中，2/3以上的司机认为应该发展电话预约业务，降低运营成本。四是非法营运是各利益主体比较关心的问题之一，必须健全相关的法律法规，坚决予以制止，保持良好市场秩序。

2.明确经营权期限，解决好历史遗留问题。一是出租汽车的经营权需要有期限，无限期的出租汽车经营权不利于政府调控，也不利于出租汽车行业的良性发展。二是作为政府特许经营，政府设定出租车经营期限是合理的。经营权期限原则上不应超过10年。这个问题的关键是如何解决个别城市历史上已经出让的经营权和没有设定期限的经营权。

实施这个政策会有分歧，控制风险的办法包括，一是配置经营权应该公开透明，以服务质量为标准开展招投标。建立服务质量和企业综合素质为标准的配置经营权招投标方式，公开配置经营权指标，逐步建立中期考核评价制度。二是经营权期满之后，为了维护行业稳定和城市形象，保持行业平稳发展，要允许经验成熟的出租汽车企业继续经营。三是对经营状况不好、形象不佳的企业，经营权期满后，政府有必要回收经营权进行重新配置。地方政府在收回经营权指标的同时，必须建立相应的保障措施，促使企业提升管理水平，确保司机的基本利益和发展机会。四是要妥善处理永久经营权这一棘手问题，相应的措施包括采取税收调节、让渡经营权期限等，具体可让各地在保持社会稳定有序的原则下酌情处理。

3.坚持经营权无偿使用，坚决禁止私下转让。作为政府特许经营，出租车经营权无偿使用和禁止私下转让在理论上是没有问题的。现阶段，各级政府财政能力得到一定程度的提高，大部分城市可以不必通过出让出租汽车经营权来增加财政收入。新增运力要实行无偿使用。对于曾规定永久使用的经营权，也要逐步将经营权收回。禁止经营权的私下转让，严格控制炒买炒卖。

实施这个政策的关键是如何解决个别城市历史上已经出让的经营权，可以采取下列措施消除和控制政策风险。一是对政府规定无偿使用的出租汽车经营权，不能再允许私下转让。二是为了确保到期出租汽车经营权的收回，建立对各类出租车公司的中期评估、激励、质量监督制度，积极推进出租汽车企业标准化建设。

4.完善企业经营模式，鼓励公司化和有组织地经营。在这项政策上，各方面的认识比较一致。一是组织化经营有利于落实社会责任，提供安全优质服务，确保车辆维护检查，提高社会认同度，加大培训教育投资和职业道德教育力度等。这些要求通常是个体经营难以做到的。据调查，有59.2%的出租汽车司机认为出租汽车应该实行公司化运营。二是从社会管理角度看，政府不可能面对成千上万的个体出租汽车车主。据调查，北京1000多辆个体出租汽车的管理难度远远大于60000多辆公司经营的出租汽车。在一些城市，对个体出租汽车车主的管理耗尽了政府主管部门的精力。三是个体化经营对司机的盘剥远远大于公司经营，更容易产生社会矛盾和问题。

实施这个政策的具体措施，一是在社会管理上，必须强化公司作用，弱化主管部门的介入，使企业承担更多的责任。二是针对出租汽车行业特点，建立经济关系和劳动关系合一的经营模式。经营承包关系必须建立在劳动合同关系基础上，坚决杜绝经营权层层转包。三是积极探索合作组织、股份公司等形式，开展员工制试点工作，及时总结经验。

注释：

① （美）雷格厄姆·郝吉思.出租车！纽约市出租车司机社会史(中文版序言).商务印书馆,2010年,第四、五页。

② （美）E.S.萨瓦斯.民营化与公司部门的伙伴关系.中国人民大学出版社,2002年,第6页。