政府向社会组织购买公共服务的问题与对策分析

◎ 王达梅

政府向社会组织购买公共服务的问题与对策分析

◎ 王达梅

政府向社会组织购买公共服务是我国公共服务制度的重要创新，对节约政府开支，提高公共服务效果有着重要意义。这种做法正在探索之中，购买程序、购买内容、定价、资金来源、评估机制等都存在着问题，需从两大方面探求解决途径，即政府应加大培养社会组织的力度，从法律法规层面上健全制度设计。

社会组织 购买公共服务 问题 对策

改革开放30多年来我国经济快速发展，成就卓越，然而公共服务供给并未紧跟经济发展的步伐。当前公共服务供给存在着总体水平较低、规模偏小、增长缓慢、分布不均衡等问题，由此产生的社会问题不容忽视。提供充足和高质量的公共服务已经成为我国政府一项重要而紧迫的任务。政府提供公共服务的方式比较多，随着社会组织的发展，向社会组织购买公共服务开始成为一种重要而不可替代的方式。由于社会组织来源于民间且种类繁多，因此，与政府提供公共服务相比，社会组织提供的公共服务更具有回应性，能够满足公共需求的多样性和异质性。同时，由社会组织提供公共服务可以使政府从繁重的公共服务供给事务中解放出来，专门从事相关政策和标准的制定，负责监督工作，由此可以明显提高公共服务供给的效率。然而，政府向社会组织购买公共服务这种做法刚刚出现，在运行过程存在着诸多需要解决的问题，如社会组织的资质与能力、招标程序、定价、资金来源、评估机制等。如何建立和完善政府向社会组织购买公共服务制度，以提高公共服务供给效果，是一个值得研究的问题。

一、政府向社会组织购买公共服务的现状

“政府向社会组织购买公共服务”是指政府将原来由政府直接提供的公共服务，根据特定的选择程序交给具备资质的社会组织来完成，并根据社会组织提供公共服务的数量和质量支付费用。我国一些地方政府将这种公共服务供给方式归纳为“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”。政府向社会组织购买公共服务在中国是新鲜事物，但在欧美发达国家早已经屡见不鲜。20世纪80年代初兴起的新公共管理运动开始倡导非政府组织参与公共服务的供给。新公共管理理论认为，公共管理是政府与非政府组织，在运用所拥有的公共权力处理社会公共事务的过程中，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供所需的公共产品（服务）所进行的管理活动。换言之，非政府组织与政府一样是公共服务的提供者。20世纪末产生的公共治理理论更强调社会组织在公共事务管理和公共服务供给上的作用，强调治理的成功实施离不开一个繁荣、活跃的公民社会，离不开政府致力于释放出公民组织的自主管理能量。因为公民组织发展和公民积极参与公共事务是治理得以运转的物质基础。受这些理论影响，欧美发达国家普遍重视社会组织在公共服务供给上的地位和作用，将其作为政府的重要合作伙伴，而向社会组织购买公共服务则是一种重要和通用的合作方式。

在中国，政府向社会组织购买公共服务始于21世纪初。目前，广州、深圳、珠海、上海、北京、无锡、成都等城市已经尝试推行政府购买社会组织服务。2004年广州市率先在全国地推出了“政府购买服务”的做法，举办招聘会由政府财政补贴。2007年，广州财政出资60万元购买志愿服务项目。2008年，广州荔湾区政府购买广州市大同社会工作服务中心的社区居民就业服务项目。荔湾区计划在一年内拿出230万元，在8条街道的社区进行政府购买服务的试点。上海市政府2004年开始政府购买公共服务试点，政府向民间组织购买的服务主要集中于助老服务、慈善救助、社区青少年和外来人员服务等领域，已形成了‘项目制’‘招标制’等多种运作形式。浦东新区政府购买公共服务进展较快，2007年6月，区政府与32家培训机构签订政府购买职业技能培训成果的协议。据统计，最近3年，浦东新区政府向民间组织购买服务的费用分别达到2228.2万元、4197.3万元和5955万元。

在进行政府向社会组织购买公共服务试点过程中，一些地方出台了政府购买社会组织公共服务的实施意见。例如，北京西城区2005年出台《关于积极培育民间组织参与和谐社区建设若干意见（试行）》，2005年无锡市政府颁布《关于政府购买公共服务的指导意见（试行）》，2009年成都市政府颁布《关于建立政府购买社会组织服务制度的意见》等。这些指导性意见对政府购买的服务对象、服务范围、服务标准、购买程序等进行规定，是政府向社会组织购买公共服务走向制度化的表现，规范了政府和社会组织的行为，有力地提高了公共服务效果。

尽管广州、深圳、上海、北京等地方政府已经向社会组织购买公共服务，并取得了良好的效果。但政府向社会组织购买公共服务还存在服务项目范围过窄、资金规模小、制度不健全等问题，同时这种做法只是在少数地方政府开展，其他多数地方政府并没有进行。因此整体而言，政府向社会组织购买公共服务在我国的发展总体水平较低，仍处于探索和起步阶段。为了推动政府向社会组织购买公共服务健康和快速发展，就需要找到存在的问题，寻求相应的解决方法和途径。

二、政府向社会组织购买公共服务存在的问题

政府向社会组织购买公共服务这种做法在中国的探索还不到10年时间，在地方政府的试点过程中出现了较多的问题。这些问题可以归纳为两大方面，一方面是社会组织自身存在的问题；另一方面从政府角度看，还缺乏完善的制度设计。

（一）社会组织自身存在的问题

社会组织要高质量地完成公共服务供给的任务，自身必须具有一定的能力和条件。因此，政府在选择社会组织作为公共服务供应方时，从资质和能力上严格把关。然而从现实看，社会组织自身还存在着许多问题，使得可供政府的社会组织比较少。首先，我国社会组织总体数量偏少，规模较小。从数量上看，按每万人拥有民间组织的数量计算，法国是110个，日本是97个，美国拥有52个，阿根廷拥有25个，新加坡拥有15个，巴西拥有13个，而我国只有3.1个（根据2009年民政部统计的43.1万个社会组织计算），不仅与发达国家相比有差距，就是与一些发展中国家相比也存在较大差距。从规模上看，美国非营利组织2002年总资产达到24000亿美元，而我国社会组织2009年资产总额只有1030亿元（合美元约170亿）。其次，组织结构不健全，从业人员素质偏低，专业和专职人员比重少，从业人员的学历结构、知识结构、年龄结构不合理。最后，运作不够规范，服务意识和服务水平还有待提高，一些社会组织乱收费，乱评比，一味追求经济效益，很少考虑诚信和遵循职业道德，导致缺乏应有的社会公信力，得不到社会的认可。

（二）政府向社会组织购买公共服务制度建设不健全

法律法规具有权威性、强制性与规范性，是推进制度建设的强有力工具。当前与政府向社会组织购买公共服务有关的法律是《政府采购法》，但该法没有将公共服务项目纳入采购范围，购买的客体也没有社会组织，意味着社会组织不具备公共服务的主体资质。为推进政府向社会组织购买公共服务工作的进展，一些地方政府出台了相关的措施，在一定程度上促进了政府向社会组织购买公共服务制度建设。然而，这种制度建设多数通过红头文件方式进行，红头文件的出台与否，与当地领导重视程度成正比，使得这种制度建设不仅效力低，且随意性很大。此外，目前所颁布的措施也很不健全，在购买程序、购买内容、定价、资金来源、评估机制等方面都存在着需要改进的地方。

1．购买程序

购买程序是政府选择具有较强能力的社会组织作为公共服务供给者的重要途径。为了达到这个目的，购买程序应当具有公开性、竞争性、以及明确的选择标准，然而目前的购买程序远未能达到这些要求。在公开性方面，尽管名义上是公开招标，但一些地方政府通常是私底下与一些社会组织谈，然后选择合适的社会组织；或者是通过定向购买方式把公共服务项目交给某个社会组织。在竞争性方面，由于定向购买、社会组织资质不够等原因，来参加竞标的社会组织通常是几个家，且一些社会组织实力较弱，没有能够形成相互竞争的竞标局面。在选择标准方面，没有制定详细与合理的标准，使得选择的随意性较大，例如有些地方将是否愿意听政府话作为选择标准。购买程序存在的缺陷不仅使公共服务的多元选择和外部监督难以形成，而且还冲击了社会组织参与公共服务购买的热情。

2．购买内容

社会所需要的服务种类繁多，既包括由政府提供的公共服务，又包含由市场提供的私人服务。政府提供的公共服务又可以分为纯公共服务和准公共服务两大类型。然而在现实中，不同类型的公共服务的区分标准和界限并非十分明确，哪些公共服务可以应作为购买内容，哪些不应该，不同地方政府存在着非常悬殊的理解和做法，有些地方政府甚至将私人服务也纳入了购买内容中。譬如培训课程，针对个人需要和爱好设置的培训课程完全是私人服务，应由市场机制来解决；但是一些特殊人群的培训课程，就是公共服务，如对生活困难的待业人员的技能培训、对残障人士的护理知识培训等。但某些地方政府对所提供的培训服务不加区分，将私人服务和公共服务一并纳入购买范围。这种对于公共服务与购买内容认识上的模糊与偏差，成为影响我国政府向社会组织购买公共服务发展的重要因素。

3．定价难题

确定某项公共服务的价格是政府向社会组织购买公共服务的重要问题，但也是一个难点问题。私人服务的成本和受益范围是明确的，它的价格可以计算，但公共服务由于其外部性强，成本和受益范围比较模糊，因此不仅单项公共服务价格难以确定，而且公共服务的总价格也难以确定。对于纯公共服务而言，它的外部性更强，其价格更无法计算。目前一些地方政府模拟市场价格来确定公共服务价格，这种做法不科学，确定的价格也够不合理，往往会确定过高或过低的价格。价格过高无法起到节约政府开支的作用，而价格过低将打击社会组织的积极性，会使社会组织偷工减料，影响公共服务的质量。如何合理地确定公共服务价格，这是需要在实践中探索和解决的问题。

4．资金来源问题

资金是充分发挥社会组织能力的重要保障，如果政府给予充足和稳定的资金支持，那么不仅有利于社会组织完成公共服务任务，还能够有效培育社会组织的成长和发展，但目前我国社会组织面临的最大问题是没有钱。当前政府向社会组织购买公共服务的资金来源主要有专项业务基金、预算外资金、财政预算三种类型，而预算外资金占绝大部分。预算外资金具有不稳定性，如果领导重视，资金就能够得到保障，如果领导不重视或者换了领导，那么资金就可能被取消。资金得不到保证，将影响社会组织的积极性，降低公共服务效果。

5．评估机制

要全面获知社会组织所提供的公共服务的效果和问题，需要有一套专业的评估机制，但当前的评估机制还远不够成熟。在评估人员方面，评估人员组成主要以政府人员为主，人大、专家学者、社会公众参与度不够，由此在很大程度上影响评估结果的客观性和公正性。在评估标准上，还没有形成比较系统和详细的评估标准，评估标准的随意性较大。在评估方式上，主要以听取汇报和检查为主，这些方式不可避免具有主观性。

三、完善政府向社会组织购买公共服务制度的建议

根据政府向社会组织购买公共服务试点过程中存在的问题，需从两大方面寻求解决之道：一是加大培养社会组织的力度；二是要从法律法规层面上完善制度设计。

（一）大力培育社会组织

当前政府在将公共服务委托给社会组织时，所面临的现实是，可供选择的社会组织数量较少，专业化程度不高，能力难以令人满意。为改变这种状况，政府应当通过多种举措大力培育社会组织，以不断扩大社会组织的数量和规模，提高其专业化水平，提升其能力和素质。从当前情况看，政府要在如下三个方面作出努力。

首先，改革社会组织管理体制。当前社会组织管理体制依然是1989年确立的双重管理体制，即登记部门管理和业务部门管理相结合的体制。这种体制虽然加强了政府对社会组织的有效监管，但在很大程度上使社会组织演变成为政府部门的“另一只手”。在这种体制下，社会组织若想成立，必须要找到“婆婆”（业务主管部门）并得到其同意，否则无法在登记部门进行注册登记。现实中很多潜在的具有“社会合法性”的社会组织因不愿或难以找到一个“婆婆”而无法取得合法身份。这种严格管理体制严重制约了社会组织的发展壮大，且不符合世界大多数国家的做法。改革当前社会组织管理体制的最彻底做法是，取消社会组织的业务主管部门，在政府中设立“社会组织管理和发展促进局”，负责社会组织的审批和监督工作，这也绝大多数发达国家的通用做法。不过这种改革阻力较大，可以采用归口管理和归类管理两种折中做法。归口管理是将当前的将近100个业务主管部门归口为10至15个部门管理；归类管理是根据社会组织的类别划分业务主管部门，如行业协会类、民办非企业单位类、公益性组织类、学术团体类、联合性团体类等，不同类别社会组织由不同的业务主管部门来管理。

其次，政府要制定包括资金、税收、人才、场地等在内多种优惠措施来支持社会组织发展。在这种措施中，资金支持尤其重要，在国外社会组织组织的生存发展离不开政府的资助，如德国非营利组织约70%的收入来自政府，法国为60%，意大利为43%，英国为40%，澳大利亚为56%。因此，政府须将发展社会组织作为自己重要责任之一，加大对社会组织的资金扶持力度。

最后，营造有助于社会组织发展的社会氛围。目前我国企业与社会成员的公民意识不强，对公益事业参与热情不高，捐赠风气尚未成形，社会大环境的不成熟成为制约我国社会组织发展的重要因素。社会组织的发展壮大离不开有利的社会氛围，政府应当通过电视、报纸、网络等途径，采用各种各样的方法对社会组织的作用进行宣传，提高社会公众对社会公益事业的责任心和参与度，形成有助于社会组织发展的社会环境。

除了政府的努力外，社会组织自身也应加强建设，以不断提升组织的能力。要明确组织的使命和目的，优化组织结构，强化组织内部管理，大力引进高水平专业人才，开展人员培训，提高组织成员素质，加强自律和诚信制度建设，提高社会认同度和公信力。

（二）从法律法规层面上完善相关制度设计

完善政府向社会组织购买公共服务制度需要从法律法规层面上进行，而不能够依靠地方政府及政府部门出台的红头文件。从中央层面看，要修订《政府采购法》，明确社会组织的供应商地位，并对购买程序、内容、经费预算等做出规定。各地方应根据修订后的《政府采购法》，出台实施细则或配套措施，既保证法律法规的统一性，又较好体现地方的灵活性。完善法律法规为政府向社会组织购买公共服务提供坚实的制度保障，它明确政府和社会组织的各自责任，有效地规范和约束双方行为，防止政府权力滥用，制止社会组织的不良行为。当双方出现纠纷时，还提供了法律解决之道。根据当前政府向社会组织购买公共服务制度存在的缺陷，法律法规的制定要特别注意解决购买程序、购买内容、定价标准、经费来源、评估机制等问题，以有效地提高公共服务效果。

1．规范购买程序

程序的作用在于降低不确定性和减少随意性。规范购买程序，要做的重点工作是明确购买流程：确定购买目标、购买范围和项目→确定购买规模，编制预算→发布购买信息→组织实施购买→确定服务供应方，签订合同→确定评估机制，进行效果评估。当然，这只是通用的购买流程，在实际操作中，可以根据不同的购买内容和购买方式，确定具体的购买流程。确定购买程序还应注意公开性，目前有哪些购买服务，具备何种资质的社会组织可以承接这些项目，社会组织通过何种途径获取这些项目，政府有哪些优惠政策，购买服务要注意哪些问题等，应通过电视、报纸、网络等媒介发布，让广大社会组织获悉。此外，购买程序既要从资质和能力上严格把关，能够选择出管理水平高、能力强、信誉好的社会组织，又要体现出公平竞争性，即凡是具备条件的社会组织都要公正对待，给予其平等竞争的机会，切勿暗箱操作，搞内定。为提高选择过程的客观公正性，还应在购买过程中引入第三方，通过其他组织、专家学者、社会公众等参与评价备选的公共服务供应方，可以有效避免由政府单方面进行评价和选择的局限性。

2．明确购买内容

在确定公共服务购买内容时，要注意政府职能外包和具体任务外包的区分。政府职能外包是将政府的某项职能委托给社会组织，具体任务外包是将某项具体的公共服务委托给社会组织。政府职能与具体公共服务是宏观与微观的关系，例如，社区公共服务属于政府职能，为了履行这项职能，可以开展很多项目，如举办图书馆，为老人、残疾人等特殊人群开展服务，开办阅览室、体育馆等，这些是具体公共服务。政府购买并不是将政府职能外包，而是具体任务的外包。政府职能外包的内容是不能细化和量化的，购买的经费也不能确定，并且还使社会组织成为政府部门的延伸，随时接受政府部门的指令性任务，使政府的手伸得更长。具体任务外包的内容是确定的，任务清晰，经费也明确，这样既有现实操作性，社会组织又可以充分自主地开展活动，保持组织的独立性。

确定公共服务购买内容，还需要把握如下三项原则。一是有限性原则。这项原则意味着政府向社会组织购买的公共服务是有限的，不能够将所有的公共服务都委托给社会组织，例如国防、警察服务、义务教育等事关重大的核心公共服务是不能委托的，即便委托给社会组织，也没有能力完成。而扶贫救助、扶老助残、文化体育科普、妇幼保护、法律援助、生态环境、促进就业等是公益性公共服务，不是核心公共服务，社会组织也有能力完成，因此可以纳入购买内容中。二是符合公众需要原则，即在购买内容选择上，要符合公众需求，致力于解决老百姓的民生问题。三是动态性原则。政府购买公共服务的内容是一个动态的范畴，随着市场经济的成熟，政府职能转变和履行职能方式的改革，原来没有纳入购买内容的公共服务，可以将其列入政府购买服务的范围。

3．确定合理的价格标准

公共服务的成本构成较为复杂，除少部分公共服务的成本可以量化外，绝大多数公共服务成本不能够量化。目前还没有找出对公共服务成本进行测算的有效方法，因此确定公共服务的价格是一个难点问题。为了尽可能使公共服务价格符合实际情况，在价格核算过程中，要遵循以下原则：一是应综合考虑当地的物价水平、居民收入、生活水平、财政能力等因素进行定价；二是应体现物有所值的原则，价格的高低要根据公共服务的实际价值大小来定；三是不以盈利为目标，重在保护公众的利益，因为提供公共服务是政府义不容辞的责任，政府不能以提供公共服务作为盈利手段；四是适当维护作为公共服务供给者的社会组织的利益，以损益平衡或微利为标准。此外，为提高公共服务价格的合理性，应借助第三方的力量，聘请注册会计师事务所参与价格制定。

4．确保资金来源，规范支付方式

政府向社会组织购买公共服务是一种新型公共服务供给方式，是社会组织替政府提供公共服务，而提供公共服务是政府的基本职责，既然如此，购买公共服务的资金理所当然应纳入公共财政预算。在《政府采购法》以及地方的法规政策中应明确规定，向社会组织购买公共服务的资金属于财政预算范畴，政府财政部门要根据本地区财力状况和年度预算计划统筹安排资金，合理使用资金。

在确保资金来源的基础上，为提高资金的使用效率，还需规范支付方式。向社会组织支付公共服务资金一般不宜一次性支付，而应该分阶段根据公共服务供给效果来支付。在政府与社会组织签订合同时，支付一定比例的资金（如20%或30%）作为启动资金。然后根据合同履行进展程度付款，但预付比例最高不超过80%。余款待公共服务供给完成且评估结束后，根据评估结果支付，如果公共服务供给达不到合同规定的要求，余款将不予支付，或只支付部分余款。

5．建立专业评估机制

评估是测定公共服务效果的有效手段，也是最有效的监督手段。构建专业化的公共服务效果评估机制，要从如下几方面着手：一是制定可操作化的评估标准，评估标准应当分级，同时要根据公共服务类别来设定不同的评估标准；二是要推进社会参与，明确公众参与的办法和途径，使之制度化、常态化；三是建立评估专家库，吸纳专家学者参与评估，提高评估的专业化水平；四是在评估方式上，要以客观事实为依据，注重定期考核与结果考核相结合。

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The Issues and Strategies of Government Procurement of Public Services from Social Organizations

Wang Damei

As an important innovation in China’ public service system, government procurement of public services from social organizations is of great significance in terms of saving public expenditure and promoting the effectiveness of public services. There are issues concerning the procedure, content, pricing, financing and assessment mechanism of this developing practice, which could be solved from two aspects, namely the government support for social organizations and the relevant legislation.

social organizations; public service procurement; issues; solutions

D632．9

王达梅，广东外语外贸大学政治与公共管理学院讲师，博士，从事公共政策与政府经济学研究。

（责任编辑：李钧）

教育部人文社会科学研究青年基金项目“构建横向援助机制，推进基本公共服务均等化——以广东省构建横向援助机制为例”（项目编号：09YJC630047）。