对江苏“以工促农、以城带乡”的思考

李俊超

(江苏省农林厅,江苏 南京 210013)

对江苏“以工促农、以城带乡”的思考

李俊超

(江苏省农林厅,江苏 南京 210013)

江苏“以工促农、以城带乡”战略自乡镇企业大发展时期就已开始,至今经历了一系列的创新演变,许多经验教训值得总结,并在此基础上采取相应对策,发展完善这一战略。

江苏;以工促农;以城带乡;城乡一体化

江苏省依托工业化、城市化水平较高的优势,多年来坚持不懈地探索和创新“以工促农、以城带乡”的思路,为江苏农业和农村经济社会的发展注入了强劲动力。江苏不仅是经济大省,而且也是农业大省,农村小康建设也走在全国前列。

一、江苏“以工促农、以城带乡”思路的演进

江苏“以工促农、以城带乡”战略的实施是随着全省经济社会的发展和整个宏观背景的变化而不断推陈出新、日臻完善的。

1.“以工促农”战略的演进与创新

早在上世纪80年代中后期,江苏凭借乡镇企业在全国率先“异军突起”的优势,开始了“以工促农”的探索与实践。最初的提法是“以工补农”,后来演变为“以工建农”。当初的基本思路是:允许全省各地对所有乡镇企业按销售额的一定比例提取以工建农补农资金(一般在0.5%-1%之间),用于支持农业和农村的发展,一些乡镇企业发达的地区还根据乡镇企业的经营状况及村里经济社会发展的实际需要,再从企业中无偿划出一定的资金,反哺当地农业及农村社会建设。这一做法后来随着税制改革,不同企业国民待遇的实施而取消。

90年代中期,针对农业产业链短、比较效益低的状况,全省实施贸工农一体化战略,后来称产业化。这以1995年省委在镇江市召开贸工农一体化会议为起点,全省全面实施产业化战略,当年省里财政拿出5000万元资金支持农产品加工龙头企业发展,这笔资金现已增加到了13000万元。目前全省拥有农业产业化省级龙头企业250家,国家级龙头企业43家,带动农户200多万户,其中维维、雨润年销售超100亿,并进入中国500强企业行列。

进入新世纪以来,江苏推出引导“三资”开发农业的战略举措。各类非农资本大举进入农业领域,大大加快了现代农业建设步伐。目前,全省设施农业达770多万亩,经营组织化程度高,农业效益好。近几年来,农业领域招商引资的资金在150亿元人民币以上。

2006年以来,江苏又在全国率先提出了“以工业化理念建设现代农业”的战略思路和相关举措。基本做法是:一是借鉴工业园区的成功经验,建设现代农业园区。目前,全省已有各类农业园区1100多个。无锡现代农业园区日光温室连体大棚达20多万平方米,单体面积全国少有。二是借鉴工业化的经营管理模式经营农业,推进农业的适度规模经营,实行公司化运作,在一些地方土地使用权变成了股权,农民变成农业工人。如温氏养鸡、瑞克斯旺蔬菜公司、超大集团等。三是鼓励发展农民专业合作经济组织,在合作组织中引入企业化的经营管理机制,提高企业化集约化经营水平。全省拥有合作组织12600个,成员达290万人,流转承包土地792万亩,占全省承包经营面积的15.8%。园区化、公司化、合作化成为江苏农业经营机制创新的三大新趋势。

以工促农的不断推进创新,使江苏的工业农业形成了相互依存、相得益彰的发展格局。粮食、蔬菜、棉花、油料、水产品等主要农产品产量均位居全国前列,水稻单产连续12年居全国首位。

2.“以城带乡”战略的演进与创新

如何合理配置城乡资源,实现城镇与农村的协调发展,江苏同样也经历了不断摸索和完善的过程。

改革开放前10年,江苏走的是“大力发展乡镇工业”,以工兴村、以工兴镇的路子。依靠城市大工业的人才、技术等优势,抓住计划经济逐步转向市场经济过程中留出的市场空间、政策空间,大办乡村工业,实现乡镇企业异军突起,成了江苏经济的“半壁江山”,并以农村工业化带动小城镇建设,推动农村城镇化,农村面貌迅速改善,小城镇星罗棋布,农民离土不离乡,就地转化了1000多万农村剩余劳动力。著名社会学家费孝通先生对江苏的小城镇建设给予了高度关注和评价。

1990年中央作出浦东开发开放决定,1992年邓小平发表南方谈话,改革开放进入了崭新领域。外资大举进入中国大陆,特别是“珠三角”和“长三角”地区。各类经济技术开发区崛起,加上“吃饭”与“建设”的矛盾日趋突出,苏南地区开始走“三集中”发展模式,即工业向园区集中、农民向城镇集中、居民向新社区集中。城乡土地功能定位与分工日益明确。全省城市化的重点逐渐由小城镇转移到了县城以上的小城市、区域中心城市和大城市。这阶段可以概括为大城市优先发展战略,或叫大城市带动战略。由此推动了城市的迅速扩张,过去农民离土不离乡,现在既离土又离乡,农民既是农民又是市民,或是压根儿就分不清是农民还是市民。乡间漂亮宽敞的农民住房几乎成了外出经商务工农民的休闲别墅。原本村村点火、户户冒烟的工业布局发生了重大调整。县级以上的城市迅速发展繁荣。县城已成为地道的中小城市,中心镇超过了10年前县城的规模和水平,省辖市规模和服务功能几乎超过了10年前的省城。即使是欠发达的苏北,这几年县城也建设得十分漂亮。

城市化进程加快后,城市对农村的带动主要体现在:一是农民大量进城经商务工。多少年来市民与农民的户籍和就业鸿沟被消弭,大部分农民都或多或少地分享了城市快速发展的成果。2008年全省农民人均纯收入中工资性收入占53.0%,全省城市化水平已达54%。苏南地区农民与市民的待遇基本没有区别。二是农村企业依托经济开发区和城市良好的基础设施条件及其他良好的软硬环境,迅速壮大。大量农村企业搬迁到了各类开发区,许多乡镇企业甚至把总部设到了大城市,实现了素质提高、产业升级、规模扩张。进园区、进城市发展的企业,由于其股本归属没有发生实质性变化,所以与农村的“脐带”没有被割断,相反反哺农业农村的能力更强了。这几年,江苏不管是苏南还是苏北,凡是新农村建设搞得好的村,都有强大的村办企业的支持,而这些村办企业大都在城市或开发区有自己的庞大产业。如南京武家嘴村不仅在江南江北、村内村外有自己的强大产业,而且在县城都有农民自己集中居住的高档小区,原来的农民住房腾空出来搞“农家乐”。三是农村资源独特的开发价值吸引了城市资本的流入,推进了现代农业和新农村建设。有的到农村开发高效、生态、观光农业,有的参与农村新居民区建设和农村小城镇改造,加速了农村面貌的改善。四是城市公共服务向农民开放并向农村延伸,如学校、医疗、广播电视、电力、通讯、公共交通、卫生饮水、垃圾处理等,实现城乡全覆盖、村村通,在很大程度上缓解了城乡之间差距的扩大。

二、江苏省处理城乡和工农关系的基本做法

1.强化目标导向。目标考核是引导各级端正发展思想、规范发展行为的重要杠杆。江苏省委、省政府在大力推进城市化和工业化的过程中,始终把“三农”问题放在工作的重中之重。从全省经济社会发展不同阶段的不同实际出发,对各级制定了“三农”工作不同阶段的目标要求。特别是党的十六大以来,省委、省政府组织制定了《江苏全面建设小康社会主要指标》,分为经济发展、生活水平、社会发展、生态环境4大类18项25个子项指标,并建立了考核机制,分年度考核,缺什么补什么,弱什么抓什么,使科学发展观真正落实到了各级干部的实际行动中。这种分解目标、分年度考核的做法,有效地防止或校正了领导层面重工轻农、重城轻乡的倾向。

2.创新工作思路。江苏在推动“以工促农、以城带乡”上之所以能取得卓著的成就,很重要的因素就是思路的创新,根据不同阶段不同要求,创新优化“促”和“带”的思路与举措。如在农村劳动力转移不充分、城市化工业化快速发展时期,提出了“以产业化带动农业、工业化致富农民、城市化带动农村”的工作思路。针对这几年公共财力快速增强,城乡差距扩大的趋势,组织实施了十大惠农工程,全面改善农村的生产生活条件。党的十七大以后,江苏又提出了贯彻落实科学发展观,实行城乡建设规划、劳动就业、公共服务、社会保障、领导体制“五个一体化”的思路,有效整合城乡资源,有序统筹城乡发展,引导生产要素向农村流动,基础设施向农村延伸,公共服务向农村覆盖,现代文明向农村传播,形成城乡经济发展一体化新格局。

3.加大对三农投入。近几年来,省财政对“三农”投入明显超过财政投入的增长。土地出让金等土地收益中规定一定比例必须用于农业,用地指标适度投放给农村。2008年全省“三农”投入377.5亿元,比上年增长60%,发放各类农业补贴72.1亿元,比上年增长128%。2009年全省“三农”投入将达427亿元,投入增幅继续高于一般预算支出增长。由于财力的有力支撑,五件实事全面完成,新五件实事进展顺利。

4.推进户籍制度、农村土地征用制度等改革。2003年对户籍制度作出重大改革,打破城乡分割的二元管理制度,全面建立以居住地登记户口为基本形式,以合法固定或稳定职业(生活来源)为户口准迁条件的新型户籍制度。农民只要符合准入条件即可迁户入城,农民市民化进程开始推进。在试点的基础上,2005年实施《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》,改变以往以一次性货币安置为主的办法,全省划分四类地区,执行相应的补偿和生活保障标准。同时,农村金融体制、农村流通体制、乡镇机构、农村义务教育管理体制、县乡财政体制等改革都取得不同程度的进展。

5.推动行政体制改革和村镇布局调整。在城市化发展初期,江苏全面实行市管县体制,由此加速了区域性中心城市,特别是地级市的发展。在省辖市发展到一定阶段后,又推行向县级放权的政策。苏南的县级市一般都有国家级经济技术开发区,县级享受了地市级经济管理权限,苏中苏北每个县都有省级开发区,开发区享受县级经济管理权限。近几年来,为了协调市和县的发展,一方面将省辖市周边县改成地级市的区,一方面实行省管县体制,既拓展了区域性中心城市的发展空间,又增强了县域经济的发展活力。同时,为了聚积要素集约发展,全省启动了村镇布局大调整,引导村镇建设节约利用土地资源,完善基础设施和公共服务设施,拓展强村强镇发展空间。1994年全省乡镇2100个、村36096个,2008年分别为1056个、16679个,分别减少1054个、19417个,减幅分别达50.2%、53.8%。

6.实行“以企带村、村企共建”的新农村建设新路径。在新农村建设和现代农业建设中,提出了“以企带村、村企共建”发展之路,“村企”结对帮扶,将工业的理念引入到农业和农村经济发展中,给新农村建设带来全新的思路、注入了发展的活力,形成了“以工哺农、村企共赢、百姓得益”的局面。

7.建立覆盖城乡的社会保障体制。推行农村最低生活保障制度、被征地农民基本生活保障制度、农村养老保险、新型合作医疗制度和农村医疗救助制度、五保户集中供养和农村特困户子女免费入学制度。开展扶贫攻坚,加大对贫困地区财政转移支付力度。2005年全面推行了农村部分计划生育家庭奖励扶持制度,父母年满60岁,可领到每月50元奖励扶助资金。

8.培养新一代农民和加强农村班子建设。从2003年开始实施百万农民教育培训工程,为破解新时期“三农”问题,适应农村生产力和乡镇企业发展的需要,探索建立大学生“村官”跟踪培养长效机制。1995年率先招聘大学生担任农村基层干部,2007年全省选派 1011名大学生到苏北1011个经济薄弱村任职,2008年1670名高校毕业生奔赴农村,之后全省开始实施“一村一社区一名大学生工程”,从2009年到2012年计划选聘15000名高校毕业生到村(社区)任职。

三、几点思考及政策建议

通过对江苏“以工促农、以城带乡”思路与实践过程的粗浅回顾和分析,可以得到以下几点启示:

1.工业与农业,城市与农村是相互依存,共兴共荣的。农业的现代化根本出路在于工业化带动,农村现代化根本途径也在于依靠城市现代化带动。同时,也必须看到,农业和农村也是工业化城市化的基础。片面地重工重城,导致城乡二元结构的加剧和城乡差距的扩大,工业和城市可持续发展缺乏基础,孤立地谈农民利益的保护和“三农”的发展,就会失去大发展的机遇,失去统筹城乡的经济支持。当然,两者之间有时存在先后和轻重的博弈,科学的方法是学会辩证法,从宏观上看问题,抓住主要矛盾,哪一方面阶段性矛盾突出就强化哪一方面。不一成不变,不畸轻畸重。当下最重要的是认真学习贯彻科学发展观,深刻领会、正确把握科学发展观的要义,并坚持不懈地贯彻到实际工作中。

2.实现城乡一体化发展,既要重视解决入城农民市民待遇问题、发展机会均等等问题,又要重视解决消除城市生产要素流向农村的体制性、政策性障碍问题。现在城市吸纳农村要素的流入很方便,但城市要素流向农村的渠道却不畅。因为担心城市资本对农村资源和农民利益的掠夺,用体制、法律、政策等多种手段将农村“封闭”起来、“保护”起来,只会加剧农业的萎缩和农村的衰落。为畅通城市要素流入农村的渠道,笔者特提出10条政策建议:①抓紧制定覆盖城乡的土地利用规划,实行功能定位与管制,优化县、镇、村的产业和社会事业布局。废除镇镇搞招商引资的做法。同时考虑对专业农区实行补偿政策,提高公平性。②土地制度上,重点是加强土地用途的管制,守住18亿亩耕地的红线,在强化土地用途管制的前提下适当采取灵活政策,鼓励土地流转,鼓励工商资本直接参与农业开发。③对土地用途性质的鉴定上采取适度灵活的政策,鼓励发展现代高效农业。如牲畜养殖的棚舍、设施农业、工厂化种养殖的发展等,其生产性设施允许搞成相对永久性的设施,其占地还应视为农业用地。④土地出让金和用地指标配置上,要向“三农”倾斜。国家应制定土地出让金、非农建设用地指标向乡镇村倾斜的最低比例,并允许各地在此前提下自主放宽上限,为农业和镇村发展提供更多支持。⑤构建真正服务于“三农”的农村金融体系。现在设在农村的农业银行、农村信用社等金融机构都是商业性的,指望他对只有投入、难有产出的农业和农户提供金融支持是很难的,不仅如此,这些机构反而成了城市对农村吸纳资金流的“抽血机”。为此,建议国家应考虑建立真正意义上的农业农村发展银行,资金主要由国家和省市县财政注资,资金封闭运行,只可用于农业和乡镇村的经济社会发展,不以盈利为目的。⑥发展农业保险。农业保险的参保品种不能只局限于粮食,投入大、风险大的高效设施农业都应列入政策性保险扶持的范围。⑦建立规范的农民土地使用权有偿转让的交易市场和制度。在市场竞争中形成科学合理的价格发现机制,提高信息的对称性,提高农民的谈判地位,提高资源的配置效率。⑧建立农村空关房宅基地、农村废厂房、废学校、废卫生院、乡镇废用的行政中心等资源盘活用好的政策,以县为单位建立统一的交易中心,提高资源配置的效率和效益。⑨建立农村人才支持政策。⑩在外来务工农民相对集中的发达地区,抓紧建立新居民的公平待遇政策,促进社会公平和和谐。

3.进一步强化放开搞活的政策取向,大力推进农村改革。改革开放30年来的实践表明,改革创新的活力源泉在基层在群众。改革的难题再多,只要基层和群众有足够的改革创新的自主权,办法就会比困难多。对基层和群众改革上显现出来的积极性和创造性尤其要注意保护。只要生产发展、农民满意、社会和谐,就不必死扣政策条文。鉴于我国幅员辽阔,地区差距甚大,建议在中、东、西部分别设立若干个新一轮农村改革试验区。赋予足够的自主权,积累经验,以点带面,推动新一轮农村改革的高潮迭起。

4.大胆创新农村发展的体制和机制。根据未来农村的新变化,优化农村的产业发展布局、城镇布局、农村社会事业布局,创新农村社会管理机制。面对工业化城市化后必然带来或业已发生的土地流转浪潮,抓紧修改完善相关的政策法规,促进农村改革的健康有序推进。

责任编辑:浩 宇

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1004-1605(2010)02-0041-04

李俊超(1957-),男,江苏启东人,江苏省农林厅副厅长,主要研究方向为农业农林经济。