当今中国宏观调控目标设置的不足

胡双发，高 武

一个国家宏观调控的目标体系虽然应该保持相对稳定，不宜频繁变动和调整，但也不能一成不变，应与宏观经济和社会发展形势以及党和国家提出的经济社会发展理念相适应。随着宏观经济和社会发展形势以及经济社会发展理念的变化，宏观调控目标体系也应适当调整。在不同的经济和社会发展时期，宏观调控目标的具体内容和重点也应该有所不同。“促进经济增长、增加就业、稳定物价、保持国际收支平衡”，虽然是世界各国政府调控宏观经济运行通行的四大目标，但它们不是宏观调控目标体系的全部内容。一国的宏观调控，除这四大目标外，还有其它目标，如提高宏观效益、收入公平分配等。此外，如果用科学发展观、和谐社会观的发展理念来衡量，在我国现行的宏观调控目标体系中，个别调控目标的提法和内涵已经不妥，如“促进经济增长”，其提法和内涵与科学发展观的理念、构建资源节约型社会和实现国民经济又好又快发展的目标要求不相符合。因此，我国现行的宏观调控四大目标体系尚不完善，存在着明显弊端和缺陷，需要适当调整。

一、促进经济增长作为宏观调控的首要目标与科学发展观的理念相悖

2007年以来，由于美国次贷危机演变成了全球金融危机，严重影响了世界许多国家实体经济的增长。我国的经济增长也因此而大幅下滑，部分中小企业亏损、停工甚至破产倒闭，国有大中型企业产品销售额大幅下降，导致就业岗位减少，失业率上升，给我国经济社会的发展带来了较大的负面影响。在这种严峻形势下，政府果断采取有效措施，扩大投资、消费和出口，把刺激经济增长、阻止经济下滑作为当前的首要任务，保证国民经济增长率不低于 8％，是非常正确的决策。因为，如果国民经济增长率低于 8％，就会产生许多经济社会问题，影响人民的就业和生活，影响社会的和谐与稳定。但是，政府采取措施保证国民经济达到8％的增长，只是在非常时期的非常措施，不能解读为政府不再强调经济发展，又要重新回到过去片面追求经济增长的老路。其实，保证 8％的增长，也要注重经济质量的提高和经济结构的优化。从长期来看，不能将“促进经济增长”作为宏观调控的首要目标，而应该用“促进经济发展”取代“促进经济增长”。

立足于经济增长的传统发展观，把单纯的经济增长等同于经济发展，认为经济增长是解决经济发展问题的惟一途径，只要经济增长了，就可以克服社会两极分化、达到社会稳定、增强综合国力、实现社会全面进步等目标。基于这种传统发展理论，大多数发展中国家都奉行“增长第一”的发展模式，特别是我国，把国内生产总值（GDP）和人均国民收入的增长作为衡量经济发展的首要的甚至是惟一的标准，把经济增长放在高于一切、压倒一切的地位，由此也导致各级地方政府形成了以考核 GDP增长为主要指标而忽视其他指标的片面的政绩考核体制。这种传统发展观的片面性、局限性和严重后果是显而易见的，必须引起高度重视。其实，经济增长与经济发展是两个不同的概念，它们既有联系也有区别。

经济增长是指一个国家或地区在一定时期内生产的产品与服务总量的增加。衡量经济增长的指标主要有国内生产总值、国民收入和国民生产总值等指标在一定时期的增长率，通常人们用这些指标的增长率反映一个国家或地区整体经济的增长速度，用这些指标的人均数量反映该经济体的实际富裕程度和实际发展水平。国内生产总值（GDP）这一指标的优点是能够用简明的统计数据高度概括国民经济的全部活动，因此，它成为所有国家衡量经济增长乃至社会发展的最基本的指标，但是，它也不是万能的，也存在不足。例如，GDP的增长只反映社会的物质财富增多，不能反映增长过程中因资源浪费、环境污染和生态破坏所付出的各种成本，不能反映一定增长水平下国民的实际福利增长程度，不能反映国民财富的分配状况，更不能反映社会的精神文化生活的提升，因此，经济增长并不必然导致社会的全面进步。此外，“增长第一”战略以资源可以无限制供给的假设为前提，以“高投入、高能耗、高污染、低产出、低效益”为经济增长方式，这种粗放型的经济增长方式，只考虑了经济发展的部分成本，而忽视了经济增长所带来的资源浪费、环境污染和生态破坏等严重后果。这些情况表明，单纯的经济增长并不等于经济发展[1]，经济增长只是经济发展的一个方面。

经济发展的内涵比经济增长更广泛、更深刻，它包含经济增长，是一个经济数量和经济质量相统一的概念。经济发展是指一个国家或地区在经济增长驱动下形成的经济、社会的整体改善和进步。它不是传统意义上的以牺牲资源和环境为代价的粗放型经济增长，而是以不降低环境质量和不破坏自然资源为基础的集约型经济增长，是讲究经济效益的经济增长，即低投入、低能耗、低污染、高产出和高效益的经济增长。经济发展通常包括三个方面的涵义：第一是经济数量的增加即经济增长，如GDP总量和人均GDP的增长；第二是经济结构的优化，如产业结构、地区结构、分配结构、消费结构等方面的优化；第三是经济质量的提高，如经济效率水平、经济增长的稳定程度、居民的生活质量、社会和个人的福利水平、自然生态环境质量、可持续发展潜力等方面的提高。由此可见，单纯追求产值的经济增长不能体现经济发展的内涵，经济发展不仅要重视经济数量的增加和经济结构的优化，更要追求经济质量的提高。经济数量的增长是难以持续的，其潜力也是有限的，因为它受到能源和资源“瓶颈”的制约，只有依靠科学技术进步、提高经济活动中的效益和质量、采取科学的集约型经济增长方式才是可持续的。因此，不能片面地把经济增长等同于经济发展，经济发展要求重新审视如何实现经济增长。

党的十七大报告明确提出，要深入贯彻落实科学发展观，加快转变经济发展方式，促进国民经济又好又快发展。并且首次用“转变经济发展方式”取代“转变经济增长方式”。因此，今后我们要强调“经济发展”，而不能再片面追求“经济增长”。

基于以上分析，我们认为，仍然将促进经济增长作为宏观调控的首要目标，与科学发展观的理念是相悖的。当前，由于全球金融危机的影响，我国经济增长严重下滑，政府必须把刺激经济增长、阻止经济下滑作为首要任务，但这只是暂时的。在以科学发展观为指导的新的经济社会发展时期，虽然我国必须保持国民经济的高速增长，GDP每年的增长率不能低于 8％，但是不宜再将“促进经济增长”作为政府宏观调控的首要目标，而应该用“促进经济发展”取代“促进经济增长”。只有这样，宏观调控的目标体系才符合科学发展观的发展理念和十七大报告精神。

二、忽视宏观效益与构建资源节约型和环境友好型社会的目标不符

任何经济活动，都有成本与收益的比较问题，都要讲究经济效益，即要以最小的成本消耗，取得最大的收益。在微观经济活动中，任何企业作为理性的“经济人”，都会采取有效措施，降低成本提高收益。因为，只有收益超过成本才有意义。在宏观经济活动中，国家同样也要讲究宏观效益。宏观效益包括宏观经济效益，宏观生态效益和宏观社会效益，讲究宏观效益也就是要用最少的能源资源消耗，生产出数量最多、质量最好的物质产品，尽量满足人民群众的物质需要，提高人民群众的物质生活水平和生活质量，尽量减少对环境的污染和对生态的破坏，提高环境质量，保持生态平衡，保护人民群众的身心健康，提高人民群众的健康水平。

长期以来，我国走的是一条依靠大量消耗资源和牺牲环境来维持经济高速增长的粗放型经济增长道路，片面追求GDP的增长，付出了高昂的经济成本、生态成本和社会成本，宏观经济效益、生态效益和社会效益低下。这与我国宏观调控目标体系中只有“促进经济增长”而没有“提高宏观效益”的目标不无关系。统计数据显示：新中国成立近60年来，我国的GDP增长了大约10倍，但矿产资源的消耗却增长了大约40倍。我国资源消费与产出的比例是发达国家的数倍乃至十几倍。总体上看，我国耗用了全世界将近25％的资源，只生产了不到5％的GDP份额[2]。2003年我国单位资源的产出水平，只相当于德国的1/6，美国的1/10，日本的1/20。单位产值能源消耗比世界平均水平高近3倍，是德国的4.97倍，日本的4.43倍，美国的2.1倍，印度的1.65倍，是世界上单位产值能源消耗最高的国家之一。可见，我国的资源能源利用率相当低，浪费相当严重。而我国人口众多，人均资源能源比较贫乏，水资源人均占有量仅相当于世界人均的25％，石油人均占有储量仅为世界平均水平的11％，大多数矿产资源的人均拥有量不足世界平均水平的50％。2006年，我国能源消费总量高达24.6亿吨标准煤，比上年增长9.3％，万元GDP能源消耗为1.21吨标准煤。按照现在能源资源的消耗规模和增长速度，我国的煤炭资源只能使用140多年了，而油气资源在进口一定数量原油的条件下，最终可采储量只能维持 30年的消费[3]。可想而知，能源资源的供应形势非常紧张。在能源资源大量被消耗的同时，许多企业又直接向大自然排放大量的废水、废气和废渣，造成了对环境的严重污染和对生态的严重破坏。目前我国环境污染和生态恶化形势十分严峻，1/5的城市空气污染严重，1/3的国土面积受到酸雨影响，1/3的河流遭到严重污染，1/3以上人口的饮用水受到不同程度的污染，全国水土流失面积360多万平方公里，沙化土地面积180多万平方公里，90％以上的天然草原退化，生物多样性减少，环境污染和生态破坏严重，导致沙尘暴、干旱、洪涝等自然灾害增加，环境污染严重的地区居民各种疾病频发。由此可见，粗放型经济增长方式以大量消耗资源、牺牲生态环境和居民健康为代价换取GDP一时的高增长，受到能源资源“瓶颈”和环境承受能力的双重制约，难以为继。忽视宏观效益，与构建资源节约型和环境友好型社会的目标不相符合。因此，必须实施可持续发展战略，转变经济发展方式，节约能源资源消耗，增加产出；发展循环经济，减少废水、废气和废渣的排放，从而减少对环境的污染和对生态的破坏，提高宏观经济效益、生态效益和社会效益。

党的十六届五中全会提出，要大力发展循环经济，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成节约型经济增长方式及健康文明、节约资源的消费模式。党的十七大再次强调，要加强能源资源节约和生态环境保护，增强可持续发展能力。坚持节约资源和保护环境的基本国策，必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置。国民经济和社会发展“十一五”规划明确提出了“十一五”时期资源节约和环境保护的约束性指标：例如，单位国内生产总值能源消耗降低20％，单位工业增加值用水量降低30％，主要污染物排放总量减少10％等。要实现上述目标和要求，必须把提高宏观效益放在非常重要的位置。提高宏观效益虽然包含在促进经济发展的目标中，但是如果把它作为二级目标有可能因被促进经济发展这个一级目标所掩盖而被政府忽视，导致宏观效益得不到提高。因此，有必要将提高宏观效益上升为宏观调控的一级目标。

三、收入公平分配未被纳入宏观调控目标体系影响和谐社会的构建

党的十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会的重大战略任务。和谐社会的核心是利益关系的和谐，因此，构建社会主义和谐社会，最重要的任务就是实现人们在利益关系上的和谐，即实现收入分配公平。利益关系和谐或收入分配公平是和谐社会的基石，一个和谐的社会，必定是一个收入分配公平的社会；一个收入分配公平的社会，必定是一个和谐的社会；同样，一个收入分配不公的社会，也必定是一个不和谐的社会。收入分配不公是影响社会和谐稳定的重大问题，是社会动荡的导火索。只有人们普遍认同了收入分配是公平的，各种利益关系才能得到有效协调，人与人之间才能和谐相处，整个社会才会和谐稳定。如果收入分配长期存在严重不公，就会激化各种矛盾，产生许多社会问题，甚至酿成社会动荡，整个社会也就不可能是一个和谐的社会。

目前我国的收入分配不公已经发展到比较严重的程度，收入分配不公的主要表现有：居民收入在国民收入分配中的比重偏低，而政府、企业收入在国民收入分配中的比重偏高；劳动报酬在初次分配中的比重过低，资本和其他生产要素报酬在初次分配中的比重过高；一些官员进行“权钱”交易，对公有或私有资产巧取豪夺；一些私营和外资企业对劳动者的剥削比较严重，劳动者的工资待遇很低；某些行业、企业依靠行政保护，实行垄断经营，获得高额垄断利润等。上述分配不公是导致我国收入差距持续扩大、贫富悬殊严重的主要原因。反映收入差距的基尼系数，我国已经达到0.46，超过了国际公认的0.4的警戒线。劳动和社会保障部发表的研究报告显示：目前中国的收入差距、贫富悬殊已经达到了第二严重的“黄灯”警戒水平，今后五年之内，贫富悬殊将恶化到“红灯”危险水平。有关人士警示说：如果政府在今后几年内仍然“找不到”结束两极分化的有效途径，2010年之后，贫富悬殊必然会影响到社会的稳定[4]。这些分配不公现象的大量存在，导致部分社会成员对政府、对非法非正常致富者产生强烈不满情绪，挫伤了劳动者的积极性和创造性，降低了社会经济活动的效率，当这种不满情绪集聚到一定程度时，社会成员、社会群体和社会阶层之间势必出现激烈的利益矛盾，甚至发生暴力冲突，现有的社会秩序和社会稳定就会遭到破坏。这已经被许多国家的发展历史所证实。例如，在亚非拉的一些国家，由于政府忽视了收入的公平分配，从经济增长中获益的主要是高收入者集团，而贫苦大众的处境却每况愈下，两极分化现象日趋严重，由此引发了社会冲突和政治动荡。从目前我国情况来看，人们对收入分配的不满情绪主要集中在收入分配不公，收入分配不公是人们产生强烈不满情绪的根本原因，也成为了影响社会和谐的重大问题。要实现构建和谐社会的重大任务，必须首先解决好收入分配不公问题，实现利益关系的和谐。

近年来，我国收入分配不公日益严重，居民收入差距持续扩大，与我国政府没有把收入公平分配作为宏观调控的目标直接相关。政府没有把实现公平分配、缩小收入差距纳入宏观调控范围，而是把这一重要目标推给了市场，希望市场能够实现这一目标，结果是事与愿违。其实，市场机制本身并不具有实现公平分配、调节收入和财富占有差距的功能，反而有扩大这种差距的作用。为了早日实现构建社会主义和谐社会的目标，政府必须把实现公平分配作为宏观调控的目标之一，建立起合理的收入分配制度。党的十七大报告明确指出：合理的收入分配制度是社会公平的重要体现。要坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度，初次分配和再分配都要处理好效率与公平的关系，再分配更加注重公平。逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。着力提高低收入者收入，逐步提高扶贫标准和最低工资标准，建立企业职工工资正常增长机制和支付保障机制。创造条件让更多群众拥有财产性收入。保护合法收入，调节过高收入，取缔非法收入。扩大转移支付，强化税收调节，打破经营垄断，创造机会公平，整顿分配秩序，逐步扭转收入差距扩大趋势。上述关于收入分配制度改革的重要观点和措施的提出，表明党中央把解决分配不公、缩小收入差距提高到了非常重要的地位。从 2007年开始，在收入分配实践中，国家也采取了许多有效措施，如提高了扶贫标准和最低工资标准，在全国城乡实施九年制义务教育，在农村全面实施合作医疗保险制度等。这些措施的实施，收到了良好的效果，有利于实现分配公平，缩小收入差距。因此，从国家政策和分配实践两个方面来看，把实现收入公平分配作为宏观调控的目标之一已是水到渠成。收入公平分配作为宏观调控目标，与其它宏观调控目标一样，也有具体的量化指标，即要把反映全国城乡居民收入分配差距的总体基尼系数控制在国际公认的警戒线0.4左右。

四、我国宏观调控目标体系的调整建议

基于以上分析，本文认为，我国现行宏观调控目标体系存在明显的弊端和缺陷，需要适当调整。从我国的社会制度、经济体制、基本国情和生产目的出发，根据科学发展观、和谐社会观以及构建资源节约型和环境友好型社会的要求，可以将我国宏观调控的总目标概括为：在发挥市场对资源配置的基础性作用的前提下，通过政府对国民经济总体进行调控，保证整个国民经济持续快速健康发展，不断提高宏观效益，增加就业，实现公平分配，稳定物价，平衡国际收支，以达到不断提高人民生活水平和生活质量的目的。根据我国国情并结合国际经验，我国宏观调控目标体系的内容可以分为经济效率目标、经济公平目标和经济稳定目标三个方面。本文建议：将我国宏观调控目标体系的具体内容由现行的“四大目标”调整为“六大目标”，即促进经济发展、提高宏观效益、实现充分就业、收入公平分配、保持物价稳定和平衡国际收支。

[1] 刘曙光.社会发展评价标准理论的深化[J].郑州大学学报：社会科学版, 2005（6）：80-84.

[2] 姚先国.中国经济的双重约束与宏观调控[J].中国经济问题, 2007（2）：22-29.

[3] 王顺庆.我国能源结构的不合理性及对策研究[J].生态经济, 2006（11）：63-65.

[4] 黄世贤.论建立公平公正收入分配体系的现实意义[J].中央社会主义学院学报, 2007（3）：69-72.